Asunto C‑184/10

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR.YVES BOT

presentadas el 31 de marzo de 2011(1)

Asunto C‑184/10

Mathilde Grasser

contra

Freistaat Bayern

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Alemania)]

«Directiva 91/439/CEE – Reconocimiento recíproco del permiso de conducción – Permiso de conducción expedido por un Estado miembro en infracción del requisito de residencia – Denegación del reconocimiento por el Estado miembro de acogida basado únicamente en el incumplimiento del requisito de residencia»

1.Mediante la presente cuestión prejudicial, se solicita al Tribunal de Justicia una vez más que interprete las disposiciones de la Directiva91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción.(2)

2.Con arreglo al apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 91/439, los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente. La expedición de dichos permisos está sujeta a que se reúnan varios requisitos. En particular, el artículo 7, apartado 1, letrab), de dicha Directiva supedita la obtención del permiso de conducción a que se tenga la residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición.

3.Por lo tanto, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Alemania) se pregunta si un Estado miembro puede denegar el reconocimiento de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando ha quedado acreditado que dicho permiso fue expedido en infracción del requisito de residencia.

4.Esta cuestión nos lleva, en realidad, a precisar la jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 26 de junio de 2008, Wiedemann y Funk,(3) así como Zerche y otros,(4) en virtud de la cual el Estado miembro de acogida puede denegar el reconocimiento en su territorio del derecho a conducir que resulta de un permiso de conducción expedido con posterioridad por otro Estado miembro si se constata, sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, que el titular de dicho permiso, que ha sido objeto en el territorio del primer Estado miembro de una medida de retirada de un permiso de conducción anterior, no tenía su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición cuando se expidió dicho permiso.

5.La particularidad del litigio principal radica en que, contrariamente a los casos sometidos al Tribunal de Justicia en los asuntos que dieron lugar a las citadas sentencias, la Sra.Grasser, nacional alemana a la que las autoridades alemanas deniegan el reconocimiento del permiso de conducción expedido por las autoridades checas, nunca ha tenido permiso de conducción alemán, por lo que jamás ha sido objeto de una medida de retirada de un permiso de conducción anterior. Por lo tanto, la cuestión que se plantea es si la jurisprudencia Wiedemann y Funk, así como Zerche y otros, antes citada, resulta aplicable al caso de la Sra.Grasser.

6.En las presentes conclusiones propondré al Tribunal de Justicia que declare que procede interpretar los artículos 1, apartado 2, y 7, apartado 1, letrab), de la Directiva 91/439 en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro deniegue el reconocimiento en su territorio del derecho a conducir que resulta de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro, si se constata sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, que el titular no tenía su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición cuando se expidió dicho permiso.

I.Marco jurídico

A.Normativa de la Unión

7.La Directiva 91/439 estableció el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción con el fin de facilitar la circulación de las personas dentro de la Comunidad Europea o su establecimiento en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan obtenido su permiso de conducir.(5)

8.La fijación en dicha Directiva de requisitos mínimos de expedición de los permisos de conducción tiene también por objeto mejorar la seguridad vial en el territorio de la Unión Europea.(6)

9.En particular, el artículo 7, apartado 1, letrab), de la referida Directiva establece:

«La expedición del permiso de conducción estará igualmente subordinada a las condiciones siguientes:

[…]

b)tener la residencia normal o demostrar la calidad de estudiante durante un período mínimo de 6meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso de conducción. ^[(7)^]»

10.De conformidad con el artículo 7, apartado 5, de la Directiva 91/439, ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso de conducción.

11.El artículo 8, apartado 2, de la mencionada Directiva establece que el Estado miembro de residencia normal puede aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir.

12.En virtud del artículo 8, apartado 4, párrafo primero, de la referida Directiva, un Estado miembro puede también denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado miembro a una persona que sea objeto en su territorio de una de las medidas antes indicadas.

B.Normativa nacional

13.La Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Reglamento sobre el permiso de conducción), en su versión vigente a 19 de enero de 2009 (en lo sucesivo, «FeV»), establece, en su artículo 28, apartado 1, que los titulares de un permiso de conducción válido de la Unión o del Espacio Económico Europeo (EEE), que, en el sentido del artículo 7, apartados 1 o 2, de la FeV, tengan su residencia habitual en Alemania, estarán autorizados para conducir automóviles en el territorio nacional con arreglo a lo permitido por su permiso de conducción con la salvedad de las restricciones previstas en los apartados 2 a4 del citado artículo28.

14.El artículo 28, apartado 4, primera frase, puntos 2 y 3, y segunda frase, de la FeV, indica que dicha autorización para conducir no se aplica a los titulares de un permiso de conducción de la Unión o del EEE en dos supuestos. Por un lado, la referida autorización no se concede si, sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, se constata que, en el momento de expedición de dicho permiso, los titulares tenían su residencia habitual en el territorio nacional, salvo que hayan obtenido dicho permiso durante una estancia de al menos seis meses en cuanto estudiante de secundaria o universitario. Por otro, los titulares de un permiso de conducción de la Unión o del EEE no están autorizados para conducir en el territorio alemán, si su permiso de conducción ha sido objeto, en dicho territorio, de una medida de retirada provisional o definitiva, adoptada por un tribunal, o de una medida de retirada directamente ejecutoria o definitiva, adoptada por una autoridad administrativa, o cuando su permiso de conducción ha sido denegado por una decisión definitiva o no haya sido retirado únicamente porque, mientras tanto, se haya renunciado aél.

II.Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial

15.La Sra.Grasser, demandante en el litigio principal, tiene la nacionalidad alemana y reside en Viereth-Trunstadt (Alemania). Nunca ha tenido permiso de conducción alemán.

16.El 31 de mayo de 2006 obtuvo un permiso de conducción expedido por el ayuntamiento de Plzen (República Checa). En ese permiso de conducción figura como lugar de residencia el municipio de Viereth-Trunstadt.

17.Mediante escrito de 3 de abril de 2009, la autoridad alemana competente para expedir permisos de conducción requirió a la Sra.Grasser para que presentara su permiso de conducción checo a fin de anotar en él que no tenía derecho a conducir en territorio alemán, por incumplimiento del requisito de residencia cuando se expidió dicho permiso. La referida autoridad también oyó a la demandante con el objeto de emitir una resolución de privación de su derecho a conducir.

18.La Sra.Grasser impugnó la resolución de la referida autoridad y solicitó a ésta que le permitiera el uso de su permiso de conducción checo en territorio alemán, dado que jamás había cometido infracción de tráfico alguna. Con carácter subsidiario solicitó que se le expidiera un permiso de conducción alemán. La autoridad alemana competente denegó ambas solicitudes.

19.Mediante resolución de 3 de junio de 2009, dicha autoridad prohibió a la Sra.Grasser usar su permiso de conducción checo en territorio alemán y la requirió para que presentara el referido permiso con el fin de anotar en él que no tenía derecho a conducir. De no hacerlo así, el permiso le sería confiscado.

20.El 1 de julio de 2009, la demandante interpuso un recurso de anulación contra esta resolución ante el Verwaltungsgericht Bayreuth (Tribunal de lo contencioso-administrativo de Bayreuth). Mediante sentencia de 22 de septiembre de 2009, dicho Tribunal acogió la pretensión de la Sra.Grasser y anuló la referida resolución. El Verwaltungsgericht Bayreuth consideró que la infracción del principio de residencia no puede, por sí sola, constituir un motivo de no reconocimiento del derecho a conducir en territorio alemán. Según dicho órgano jurisdiccional, la demandante tendría que haber sido, además, objeto de una medida de retirada, de suspensión, de anulación o de restricción de su permiso de conducción.

21.El Freistaat Bayern, parte demandada en el litigio principal, recurrió la sentencia dictada por el Verwaltungsgericht Bayreuth ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Deben interpretarse los artículos 1, apartado 2, y 8, apartados 2 y 4, de la Directiva 91/439[…] en el sentido que un Estado miembro de acogida puede negarse a reconocer un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando, conforme a los datos indicados en ese permiso, se observe una infracción del artículo 7, apartado 1, letrab), de dicha Directiva, sin que el Estado miembro de acogida haya aplicado previamente al titular del permiso una medida conforme al artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439[…]?»

III.Mi análisis

22.Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, esencialmente, si un Estado miembro puede denegar el reconocimiento de un permiso de conducción expedido en otro Estado miembro, si se constata, conforme a los datos indicados en ese permiso, que no se cumple el requisito de residencia, aunque el titular del referido permiso no haya sido nunca objeto, en el territorio del primer Estado miembro, de una medida de retirada de un permiso de conducción anterior.

23.Ha de recordarse, en primer lugar, que la Directiva 91/439 persigue dos objetivos, a saber, por una parte, facilitar la circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto de aquel en el que han aprobado su examen de conducción y, por otra, mejorar la seguridadvial.(8)

24.Dichos objetivos tienen una existencia paralela. En efecto, el principio de libre circulación de personas establece que ésta pueda ejercerse en condiciones de seguridad.

25.Por lo tanto, para responder a dichos imperativos, el legislador de la Unión consideró necesario establecer condiciones mínimas en materia de seguridad vial para la expedición de los permisos de conducción.(9)

26.En particular, el artículo 7, apartado 1, letrasa) y b), de la Directiva 91/439 supedita la expedición del permiso de conducción a que se haya aprobado una prueba de control de las aptitudes físicas y médicas, así como una prueba de control de los conocimientos, y a que se tenga la residencia normal en el territorio del Estado miembro de expedición.

27.De este modo, el principio de reconocimiento mutuo se aplica a los permisos de conducción expedidos sobre la base de esos requisitos mínimos, en virtud del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva.

28.Entre los requisitos mínimos para que pueda expedirse un permiso de conducción, el relativo a la residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición desempeña un papel particular en el seno del sistema establecido por el legislador de la Unión, como lo ha definido el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia.

29.En efecto, en las sentencias Wiedemann y Funk, y Zerche y otros, antes citadas, el Tribunal de Justicia señaló que el requisito de residencia contribuye, en particular, a combatir el «turismo del permiso de conducción», a falta de armonización completa de las normativas de los Estados miembros relativas a la expedición de los permisos de conducción.(10) Por otro lado, este requisito es indispensable para controlar el respeto del requisito de la aptitud para conducir.(11) En efecto, el referido requisito es un requisito previo que permite comprobar el cumplimiento de los demás requisitos por el Estado miembro de expedición.(12) Ésta es la razón por la que el requisito de residencia, por el que se determina el Estado miembro de expedición, reviste una importancia particular respecto de los demás requisitos impuestos por la Directiva91/439.(13)

30.Por lo tanto, el Tribunal de Justicia concluyó que la seguridad vial podría verse comprometida si no se respetara dicho requisito.(14)

31.En la vista, el abogado de la Sra.Grasser alegó que no existe en el presente asunto riesgo inminente ni urgencia, contrariamente a los casos sometidos al Tribunal de Justicia que dieron lugar a las sentencias Wiedemann y Funk, y Zerche y otros, antes citadas. Señaló que, en dichos asuntos, los titulares de los permisos de conducción controvertidos ya habían demostrado su peligrosidad, puesto que se les había retirado su permiso de conducción anterior por infracciones del Código de la circulación. La Sra.Grasser, en cambio, nunca antes ha tenido permiso de conducción, por lo que no ha sido objeto de una medida de retirada de un permiso de conducción anterior. Por esta razón, dicha jurisprudencia no resulta aplicable.

32.Tal argumento no me parece admisible. Supone negar los objetivos de prevención previstos en la Directiva 91/439.

33.Como hemos visto, el legislador de la Unión ha impuesto requisitos mínimos para que pueda expedirse un permiso de conducción con el objetivo de garantizar la seguridad vial en el territorio de la Unión. Dichos requisitos se exigen a todos los candidatos a obtener el permiso de conducción. El texto de la Directiva 91/439 no hace distinción alguna a este respecto entre los candidatos que aprueban su examen de conducción por primera vez y aquellos que solicitan un nuevo permiso de conducción tras la retirada de un permiso de conducción anterior.

34.La razón es evidente, a saber, que la peligrosidad de un conductor se aprecie antes de expedirse el permiso de conducción. Sería inconcebible esperar a que un conductor cause un accidente para declarar su peligrosidad y aplicar las medidas necesarias con ocasión de la solicitud de renovación de su permiso de conducción. Como señaló en la vista la parte demandada en el litigio principal, los aspectos de la seguridad vial no sólo se plantean para las personas que ya hayan causado un accidente, sino para todos los candidatos a la obtención del permiso de conducción.

35.Por lo tanto, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letrasa) y b), de la Directiva 91/439, cuando una autoridad nacional competente expide un primer permiso de conducción, han de reunirse los mismos requisitos mínimos.

36.Ahora bien, recordamos que, en el presente asunto, el requisito de residencia desempeña un papel esencial. Si se incumple dicho requisito, es imposible o, en cualquier caso, muy difícil para la autoridad nacional que expide el permiso de conducción, comprobar determinados requisitos impuestos por la citada Directiva. El primero de ellos es la unidad del permiso de conducción. El artículo 7, apartado 5, de la referida Directiva dispone, en efecto, que ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso de conducción.(15) Como no existen aún ficheros centralizados de permisos de conducción a escala de la Unión, ¿quién mejor que las autoridades nacionales del lugar de residencia habitual del candidato a obtener el permiso de conducción puede comprobar que dicho candidato no posee ya un permiso de conducción?

37.Lo mismo ocurre con otra información esencial, como la comprobación de los antecedentes penales, para garantizar que posibles antecedentes no se oponen a la expedición del permiso de conducción.

38.Ésta es la razón por la que el cumplimiento del requisito de residencia es el requisito imprescindible que permite comprobar si el candidato cumple los demás requisitos mínimos exigidos por la Directiva91/439.

39.Por lo tanto, desdeñar ese requisito de residencia, cuando el candidato aprueba el examen de conducir por primera vez tendría como consecuencia el quebrantamiento del sistema instaurado por el legislador de la Unión en perjuicio de la seguridad de los usuarios de la carretera.

40.Asimismo añado que, en la vista, la Comisión Europea y, posteriormente, el abogado de la Sra.Grasser invocaron el hecho de que la mención de la residencia que figura en el permiso de conducción de ésta podía ser un mero error de redacción, que el Estado miembro de expedición podía haberse equivocado al indicar un domicilio en Alemania y que, por lo tanto, no había que tenerla en cuenta, sino que debía reconocerse dicho permiso como válido. A mi juicio, este argumento es inaceptable.

41.De admitirse tal razonamiento, cabría impugnar toda la información facilitada por el Estado miembro de expedición que aparezca en un documento oficial, en el presente asunto el permiso de conducción. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, la información que figura en el permiso de conducción es información incontestable procedente de las autoridades del Estado miembro de expedición.(16)

42.Por consiguiente, considero que, cuando puede constatarse sobre la base de las indicaciones que figuran en el propio permiso de conducción o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, que el requisito de residencia que exige el artículo 7, apartado 1, letrab), de la Directiva 91/439 no se cumplía en el momento de expedición de dicho permiso, el Estado miembro de acogida puede denegar el reconocimiento del derecho a conducir que resulta del referido permiso.

43.Frente a mi criterio podría objetarse que tal solución destruiría la confianza mutua entre los Estados miembros que exige el principio de reconocimiento recíproco.

44.No obstante, el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción únicamente puede adquirir toda su fuerza si todos los Estados miembros reúnen y cumplen los requisitos mínimos de expedición del permiso de conducción, establecidos por una directiva adoptada con fines armonizadores. Ésta es la propia esencia de dicho principio. Los Estados miembros confían en los demás Estados y se reconocen mutuamente los permisos de conducción que sus autoridades expiden, porque el legislador de la Unión ha establecido un dispositivo que permite garantizar que todos los Estados miembros tienen un nivel de exigencia mínimo por lo que a la expedición de dichos permisos respecta.

45.Por lo tanto, a partir del momento en que se incumple dicho requisito mínimo, el principio de reconocimiento recíproco no puede ser aplicado normalmente.

46.Además, añado que el hecho de admitir que un permiso de conducción como el de la Sra.Grasser tiene que ser reconocido por el Estado miembro de acogida, aunque no se cumpla el requisito de residencia, tendría el efecto de incitar al «turismo del permiso de conducción». En efecto, si bien es cierto que la Directiva 91/439 impone requisitos mínimos de aptitud para la conducción, no es menos cierto que los Estados miembros siguen siendo libres de imponer normas más rígidas que las mencionadas en la citada Directiva.(17) Por consiguiente, sería más ventajoso para una persona residente en un Estado miembro que impone tales normas presentarse al examen en otro Estado miembro que aplica normas menos rígidas.

47.La Directiva 91/439 no tiene por objeto ofrecer al ciudadano de la Unión la elección del foro del permiso de conducción, sino permitir a una persona que posee un permiso de conducción establecerse en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado miembro de expedición de dicho permiso sin tener que volver a presentarse a examen de conducción alguno ni tener que canjear el referido permiso.

48.Considero que, en el presente asunto, el principio de reconocimiento recíproco ha sido desviado de su función para eludir las normas nacionales más rígidas.

49.En consecuencia, por todas estas razones, considero que los artículos 1, apartado 2, y 7, apartado 1, letrab), de la Directiva 91/439 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro deniegue el reconocimiento en su territorio del derecho a conducir que se deriva de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando, conforme a los datos indicados en ese permiso o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, ha quedado acreditado que el titular de dicho permiso no tenía su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición cuando se expidió dicho permiso.

IV.Conclusión

50.A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial del Bayerischer Verwaltungsgerichtshof del modo siguiente:

«Los artículos 1, apartado 2, y 7, apartado 1, letrab), de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro deniegue el reconocimiento en su territorio del derecho a conducir que se deriva de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro cuando, conforme a los datos indicados en ese permiso o en otras informaciones incontestables procedentes del Estado miembro de expedición, ha quedado acreditado que el titular de dicho permiso no tenía su residencia habitual en el territorio del Estado miembro de expedición cuando se expidió dicho permiso.»

1– Lengua original: francés.

2– DO L237, p.1.

3– Asuntos acumulados C‑329/06 y C‑343/06, Rec. p.I‑4635.

4– Asuntos acumulados C‑334/06 a C‑336/06, Rec. p.I‑4691.

5– Véase el artículo 1 de la citada Directiva.

6– Véase el cuarto considerando de la citada Directiva.

7–Según el artículo 9, párrafo primero, de la Directiva 91/439, la residencia normal es el lugar en el que permanezca una persona habitualmente, es decir, durante al menos 185días por cada año natural. Si el titular del permiso es estudiante en ese Estado miembro, deberá demostrar que reside desde al menos seis meses en ese Estado.

8– Véase el primer considerando de la citada Directiva.

9– Véase el cuarto considerando de la referida Directiva.

10– Sentencias Wiedemann y Funk (apartado 69), y Zerche y otros (apartado 66), antes citadas.

11– Ibidem.

12– Sentencias Wiedemann y Funk (apartado 70), y Zerche y otros (apartado 67), antes citadas.

13– Ibidem.

14– Sentencias Wiedemann y Funk (apartado 71), y Zerche y otros (apartado 68), antes citadas.

15– Véanse, en este sentido, las sentencias Wiedemann y Funk (apartado 70), y Zerche y otros (apartado 67), antes citadas.

16– Véanse, en este sentido, las sentencias Wiedemann y Funke (apartado 72), y Zerche y otros (apartado 69), antes citadas. Véase, asimismo, el auto de 9 de julio de 2009, Wierer (C‑445/08), apartado51.

17– Véase el punto 5, del anexoIII, de la citada Directiva.