Asunto T‑332/09
Electrabel
contra
Comisión Europea
«Competencia— Concentraciones— Decisión por la que se impone una multa por la realización de una operación de concentración— Obligación de suspender la operación de concentración— Obligación de motivación— Error de apreciación— Prescripción— Importe de la multa»
Sumario— Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 12 de diciembre de2012
1.Concentraciones de empresas— Examen por la Comisión— Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción— Prueba de la infracción y de su duración a cargo de la Comisión— Falta de impugnación expresa de determinados elementos fácticos o jurídicos durante el procedimiento administrativo— Limitación del ejercicio del derecho de recurso— Inexistencia— Control jurisdiccional— Alcance
[Arts.83CE y 230CE, párr.4; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, arts.4, ap.1, y 7, ap.1]
2.Concentraciones de empresas— Concepto— Control exclusivo de hecho— Ejercicio por parte de un accionista minoritario— Criterios de apreciación— Porcentaje de presencia de los accionistas en las asambleas generales de los años anteriores— Control jurisdiccional— Alcance
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.3, aps.1 y 3; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, puntos 9, 14 y15]
3.Competencia— Procedimiento administrativo— Decisión por la que se declara la existencia de una infracción y se impone una multa— Respeto del principio de igualdad de trato— Obligación de la Comisión de atenerse a la práctica seguida en sus decisiones anteriores— Inexistencia— Control jurisdiccional
(Arts.81CE,82CE y 83CE)
4.Concentraciones de empresas— Concepto— Control exclusivo de hecho— Ejercicio por parte de un accionista minoritario— Criterios de apreciación— Estructura de los derechos de voto y derecho de gestión de las acciones de la empresa de que se trate— Derecho de suscripción permanente— Mero indicio que puede unirse a otros e inexistencia de requisito suplementario de tal control
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo; Comunicación 98/C66/02 de la Comisión, ap.15]
5.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance
(Art.253CE)
6.Concentraciones de empresas— Examen por la Comisión— Obligación de suspensión de la concentración— Operación efectuada antes de ser declarada compatible con el mercado común— Facultad de la Comisión de instar la aplicación de medidas provisionales en las operaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº139/2004 y no en las cubiertas por el Reglamento (CEE) nº4064/89— Inexistencia de tal solicitud en un supuesto incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento nº4064/89— Irrelevancia para la calificación de la infracción
[Art.83CE; Reglamentos del Consejo (CE) nº139/2004, arts.8, ap.5, y 26, ap.2, y (CEE) nº4064/89, arts.4, ap.1, y 7, ap.1]
7.Competencia— Procedimiento administrativo— Prescripción en materia de actuaciones— Plazo de prescripción— Concentraciones de empresas— Operación efectuada antes de ser declarada compatible con el mercado común— Apreciación
[Art.83CE; Reglamentos (CEE) del Consejo nº2988/74, arts.1, ap.1, letrasa) yb), y nº4064/89, art.7, ap.1]
8.Competencia— Procedimiento administrativo— Prescripción en materia de actuaciones— Inicio del cómputo— Concentraciones de empresas— Operación efectuada antes de ser declarada compatible con el mercado común— Infracción continuada— Apreciación
[Art.83CE; Reglamentos (CEE) del Consejo nº2988/74, art.1, ap.2, y nº4064/89, art.7, ap.1]
9.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Control jurisdiccional— Competencia jurisdiccional plena del Juez de la Unión— Alcance
[Art.83CE; art.261TFUE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.16]
10.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Facultad de apreciación de la Comisión— Directrices adoptadas por la Comisión para el cálculo de las multas impuestas en caso de infracción de los artículos 81CE y 82CE— Inaplicabilidad— Aplicabilidad exclusivamente de las disposiciones del Reglamento (CEE) nº4064/89
[Arts.81CE, 82CE y 83CE; art.261TFUE; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, (CEE) nº4064/89, art.14, ap.3, y (CE) nº1/2003, art.23, ap.2; Comunicaciones de la Comisión 98/C66/02 y 2006/C210/02]
11.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Concepto— Operación efectuada antes de ser declarada compatible con el mercado común— Inclusión— Infracción cometida por negligencia— Irrelevancia
[Arts.3CE, ap.1, letrag), 81CE, 82CE y83CE; art.261TFUE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, considerando 17 y arts.4, 7, ap.1, y 14, ap.2]
12.Concentración de empresas— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Duración de la infracción
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
13.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Circunstancias atenuantes— Margen de apreciación de la Comisión— Inexistencia de ocultación de la adquisición— Infracción cometida por negligencia
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
14.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Respeto del principio de proporcionalidad— Alcance
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
15.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Carácter disuasorio— Consideración del tamaño y del poder económico de la empresa sancionada
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
16.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Margen de apreciación reservado a la Comisión— Elevación del nivel general de las multas— Procedencia— Violación del principio de protección de la confianza legítima— Inexistencia
[Art.83CE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
17.Concentraciones de empresas— Multas— Importe— Determinación— Política de clemencia aplicada en materia de prácticas colusorias— Irrelevancia
[Art.83CE; art.261TFUE; Reglamento (CEE) nº4064/89 del Consejo, art.14, ap.2]
1.En el ámbito del Derecho de la competencia, en caso de litigio sobre la existencia de una infracción, incumbe a la Comisión probar las infracciones que constate y aportar las pruebas que acrediten de modo suficiente en Derecho la existencia de hechos constitutivos de la infracción. A tal efecto, debe recabar pruebas suficientemente precisas y concordantes para asentar la firme convicción de que se ha producido la infracción alegada. Por lo que respecta a los procedimientos ante el Tribunal General, éstos se rigen por el principio de la libre aportación de las pruebas, al residir el único criterio pertinente para apreciarlas en su credibilidad.
(véanse los apartados 31, 33, 36 y105a107)
2.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 40 a 42, 47, 48, 115, 116, 120 y253)
3.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 63, 123, 124, 173, 259, 274 y286)
4.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado175)
5.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 179a181)
6.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 192a195)
7.Se desprende del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, que se infringe esta disposición si se lleva a cabo una concentración de dimensión comunitaria antes de ser notificada o antes de que haya sido declarada compatible con el mercado común, pues la notificación no es determinante, en cuanto tal, a la hora de valorar la existencia de la concentración, ni tampoco suficiente para poner fin a la misma.
A este respecto, la distinción que da lugar a dos plazos de prescripción diferentes en el Reglamento nº2988/74, relativo a la prescripción en materia de actuaciones y de ejecución en los ámbitos del derecho de transportes y de la competencia de la Comunidad Económica Europea, obedece también a la naturaleza de la infracción, dado que el artículo 1, apartado 1, letraa), de dicho Reglamento establece un plazo corto, de tres años, para las infracciones relativas a las solicitudes o notificaciones de empresas o asociaciones de empresas, la búsqueda de información o la ejecución de verificaciones, mientras que el apartado 1, letrab), del citado artículo prevé un plazo más largo, de cinco años, para las demás infracciones. Está claro que la primera categoría de infracciones, a las que se refiere la letraa), afecta a infracciones de carácter formal o procedimental. Pues bien, la realización anticipada de una concentración en contra de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº4064/89 constituye una infracción que no puede calificarse como meramente formal o procedimental, dado que puede producir modificaciones sustanciales en las condiciones de competencia. Aunque se tratara de una cuestión relativa a la competencia, afectaría, sin embargo, a una infracción distinta de las contempladas en el artículo 1, apartado 1, letraa), del Reglamento nº2988/74.
(véanse los apartados 205 a207)
8.No puede acogerse una interpretación según la cual el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº2988/74, relativo a la prescripción en materia de actuaciones y de ejecución en los ámbitos del derecho de transportes y de la competencia de la Comunidad Económica Europea, que establece que el plazo de prescripción en materia de actuaciones empieza a contar a partir del día en que se cometió la infracción, salvo en el caso de las infracciones continuas o continuadas, para las cuales el plazo de prescripción sólo empieza a contar a partir del día en que haya finalizado la infracción, trace una distinción entre infracciones continuadas permanentes instantáneas e infracciones continuadas sucesivas.
En efecto, la capacidad para ejercer una influencia decisiva en la actividad de la empresa controlada se circunscribe necesariamente al período de tiempo que se inicia con la fecha de adquisición del control y termina con el final del mismo. En relación con el carácter continuo de la infracción, una entidad que haya adquirido el control de la empresa sigue ejerciéndolo, incumpliendo la obligación de suspensión establecida en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, hasta el momento en que pone fin a la misma, bien consiguiendo la autorización de la Comisión bien abandonando dicho control. Por tanto, la infracción persiste hasta tanto el control adquirido infringiendo el citado artículo 7, apartado 1 se mantenga y la concentración no sea autorizada por la Comisión.
(véanse los apartados 211 y212)
9.Con arreglo al artículo 16 del Reglamento nº4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, el Tribunal de Justicia tendrá competencia jurisdiccional plena sobre los recursos interpuestos contra las decisiones mediante las cuales la Comisión hubiera fijado una multa o una multa coercitiva; podrá suprimir, reducir o aumentar la multa o la multa coercitiva impuesta. Esta competencia faculta al juez, más allá del mero control de la legalidad de la sanción, para sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia y, en consecuencia, para suprimir, reducir o aumentar la multa o la multa coercitiva impuesta.
No obstante, el ejercicio de la competencia de plena jurisdicción no equivale a un control de oficio y el procedimiento ante los órganos jurisdiccionales de la Unión es contradictorio. Exceptuando los motivos de orden público que el juez debe examinar de oficio, como la falta de motivación de la decisión impugnada, corresponde a la parte demandante alegar los motivos contra ésta y aportar las pruebas en apoyo de dichos motivos.
(véanse los apartados 221 y222)
10.Los principios y los métodos para el cálculo de las multas detallados en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letraa), del Reglamento nº1/2003 y en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº17 y del apartado 5 del artículo 65CA se aplican únicamente en el marco del Reglamento nº17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 81CE y 82CE, y del Reglamento nº1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas de competencia previstas en los artículos 101TFUE y 102TFUE, y, por tanto, no se aplican a las multas impuestas en virtud del Reglamento nº4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas.
Aunque puedan establecerse paralelismos, no puede reprocharse a la Comisión no haber seguido tal o cual método definido en dichas Directrices al determinar el importe de la multa en un supuesto de concentración de empresas. Su análisis debe atenerse a lo dispuesto en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº4064/89, según el cual, para fijar el importe de la multa, se tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, en relación con el cual la Comisión no ha adoptado Directrices que establezcan el método de cálculo que la vincularía a la hora de fijar las multas en virtud de esta disposición.
(véanse los apartados 227, 228 y272)
11.El hecho de que el Reglamento nº4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, prevea multas que pueden alcanzar hasta el 10% del volumen de negocios de las empresas afectadas demuestra la voluntad del legislador de proteger el sistema de notificación y de aprobación previa a la ejecución de una concentración de dimensión comunitaria.
En efecto, el objetivo de la normativa de la Unión en materia de control de las concentraciones es el de prevenir daños irreparables y permanentes a la competencia. Sin embargo, del Reglamento nº4064/89 también se desprende que el sistema de control de las concentraciones que instaura pretende posibilitar que la Comisión ejerza un control efectivo de todas las operaciones de concentración en función de su efecto sobre la estructura de la competencia (séptimo considerando) y que la efectividad de este sistema está garantizada a través de un control previo de los efectos de las operaciones de concentración de dimensión comunitaria. Se desprende del considerando 17, del artículo 4 y del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº4064/89 que la eficacia de esta vigilancia descansa en la obligación de las empresas de notificar previamente tales operaciones de concentración y de suspender su ejecución hasta que la Comisión adopte una decisión que las declare compatibles con el mercado común. A mayor abundamiento, las limitaciones que se ciñen en torno a la posibilidad de establecer una excepción a la obligación de suspensión establecida en el artículo 7 y la severidad de las sanciones que lleva aparejado su incumplimiento con arreglo al artículo 14, apartado 2, letrab), del Reglamento nº4064/89 confirman la primordial importancia dada por el legislador a la obligación de suspensión en el marco del control de las concentraciones, lo cual se justifica en la medida en que la puesta en práctica de una concentración afecta a la estructura del mercado y puede dificultar las decisiones de la Comisión dirigidas, en su caso, a reestablecer una competencia efectiva.
En cuanto al papel desempeñado por la negligencia es tal marco, el artículo 14, apartado 2, del Reglamento nº4064/89 no distingue en función de si la infracción se ha cometido con dolo o negligencia, sino que estos dos requisitos para la imposición de una multa se mencionan con carácter alternativo. A mayor abundamiento, las infracciones cometidas por negligencia no son, desde el punto de vista de la competencia, menos graves que las infracciones cometidas deliberadamente.
(véanse los apartados 234 a 237, 245, 246, 253 y273)
12.El riesgo de menoscabar la competencia aumenta al prolongarse una situación irregular y que, por lo que respecta al incumplimiento de la obligación de suspender la concentración, este riesgo debe valorarse a priori, haciendo abstracción del análisis de los efectos de la operación en el futuro. Dado que una infracción se define como la realización de un hecho o de una actividad ilícita, es legítimo tener en cuenta el alcance del hecho o de la actividad de que se trate, así como el tiempo durante el cual se realice la actividad, aunque se trate de circunstancias posteriores al momento en que se cometió la infracción.
(véase el apartado267)
13.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 272 y 275a277)
14.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado279)
15.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado282)
16.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 286 y299)
17.La política de clemencia seguida en materia de cárteles responde a dificultades específicas en la detección de los cárteles, que, por su propia naturaleza, son infracciones secretas. El programa de clemencia y las transacciones son instrumentos específicos vinculados a este contexto, por lo que debe descartarse cualquier aplicación analógica de los mismos en el ámbito del régimen de las concentraciones de dimensión comunitaria, que se basa en una obligación de notificación y de respeto al poder exclusivo de autorización previa de la Comisión.
(véanse los apartados 291 y292)