Asunto T‑123/09
Ryanair Ltd
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado— Préstamo concedido a una compañía aérea que puede consignarse en sus fondos propios— Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común— Venta de activos de una compañía aérea— Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda al término de la fase de examen previo— Recurso de anulación— Legitimación— Parte interesada— Admisibilidad— Dificultades serias— Competencia— Obligación de motivación»
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 28 de marzo de 2012…?II‑0000
Sumario de la sentencia
1.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que les afectan directa e individualmente— Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común sin incoar el procedimiento de investigación formal— Recurso de los interesados en el sentido del artículo 88CE, apartado 2— Admisibilidad
[Arts.88CE, ap.2, y 230CE, párr.4; Reglamento (CE) nº659/1999 del Consejo, arts.1, letrah), 4, ap.3, y 6, ap.1]
2.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que les afectan directa e individualmente— Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común sin incoar el procedimiento de investigación formal— Recurso de los interesados en el sentido del artículo 88CE, apartado 2— Determinación del objeto del recurso— Recurso que pretende salvaguardar los derechos procesales de los interesados— Motivos que pueden invocarse
[Arts.88CE, ap.2, y 230CE, párr.4; Reglamento (CE) nº659/1999 del Consejo, art.6, ap.1]
3.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que les afectan directa e individualmente— Recurso de los interesados en el sentido del artículo 88CE, apartado 2— Derecho a invocar todos los motivos de ilegalidad enumerados en el artículo 230CE, párrafo segundo— Motivos que persiguen obtener una sentencia que se pronuncie sobre la existencia o la compatibilidad de una ayuda estatal con el mercado común— Inadmisibilidad
(Arts.88CE, ap.2, y 230CE, párr.2)
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Carácter jurídico— Interpretación partiendo de elementos objetivos— Control jurisdiccional— Alcance
[Arts.87CE, ap.1, y 88CE, aps.2 y 3; Reglamento (CE) nº659/1999 del Consejo, arts.4, ap.4, y 13, ap.1]
5.Ayudas otorgadas por los Estados— Examen por la Comisión— Fase preliminar y fase contradictoria— Compatibilidad de una ayuda con el mercado común— Dificultades de apreciación— Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio— Dificultades serias— Concepto— Carácter objetivo
(Arts.87CE, ap.1, y 88CE, aps.2 y 3)
6.Ayudas otorgadas por los Estados— Examen por la Comisión— Competencia— Adopción por la Comisión de una decisión por la que se declara la inexistencia de una ayuda de Estado a la vez que se toma nota de los compromisos asumidos por el Estado miembro
[Art.88CE, ap.2; Reglamento (CE) nº659/1999 del Consejo, art.4, ap.2]
7.Ayudas otorgadas por los Estados— Decisión de la Comisión— Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión
8.Ayudas otorgadas por los Estados— Recuperación de una ayuda ilegal— Determinación del deudor en caso de cesión de activos— Criterio denominado «de la continuidad económica» de la empresa— Obligación de tomar en consideración todos los elementos que pueden tenerse en cuenta— Inexistencia
(Art.88CE, ap.2)
9.Ayudas otorgadas por los Estados— Decisión de la Comisión por la que se declara la inexistencia de una ayuda de Estado— Obligación de motivación— Alcance
(Arts.87CE, ap.1, 88CE, aps.2 y 3, y 253CE)
10.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que les afectan directa e individualmente— Decisión de la Comisión que concluye un procedimiento en materia de ayudas— Empresa competidora de la empresa beneficiaria de la ayuda— Legitimación activa— Requisitos
(Arts.88CE, ap.2, y 230CE, párr.4)
1.En el ámbito del control de las ayudas de Estado, la legalidad de una decisión de no formular objeciones, basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88CE, depende de si existen dudas sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Dado que tales dudas deben dar lugar a la incoación de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a que se refiere el artículo 1, letrah), del Reglamento nº659/1999, debe considerarse que cualquier parte interesada en el sentido de esta última disposición está directa e individualmente afectada por tal decisión. En efecto, los beneficiarios de las garantías de procedimiento previstas en el artículo 88CE, apartado 2 y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº659/1999, únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar la decisión de no formular objeciones ante el juez de la Unión.
Por tanto, la condición particular de parte interesada en el sentido del artículo 1, letrah), del Reglamento nº659/1999, ligada al objeto específico del recurso, basta para individualizar, según el artículo 230CE, párrafo cuarto, al demandante que impugna una decisión de no formular objeciones. En efecto, a tenor de esta disposición, debe entenderse por parte interesada, en particular, cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda, es decir, en particular las empresas competidoras del beneficiario de la misma. Se trata, en otros términos, de un conjunto indeterminado de destinatarios.
(véanse los apartados 63 a 65)
2.En el ámbito del control de las ayudas de Estado, cuando un demandante solicita la anulación de una decisión de no formular objeciones, está aduciendo esencialmente que la decisión adoptada por la Comisión respecto a la ayuda en cuestión ha sido adoptada sin que dicha institución iniciara el procedimiento de investigación formal, vulnerando, por este motivo, sus derechos de procedimiento. Para que se estime su demanda de anulación, el demandante puede invocar cualquier motivo que pueda demostrar que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común. La formulación de este tipo de alegaciones no puede, sin embargo, transformar el objeto del recurso ni modificar sus requisitos de admisibilidad. Por el contrario, la existencia de dudas sobre dicha compatibilidad es precisamente la prueba que debe aportarse para demostrar que la Comisión debía haber incoado el procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 88CE, apartado 2, así como el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88CE.
(véase el apartado 66)
3.Cuando un demandante pretende que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere el artículo 88CE, apartado 2, puede invocar cualquiera de las causas de ilegalidad enumeradas en el artículo 230CE, párrafo segundo, siempre que tengan por objeto la anulación de la decisión impugnada y, en definitiva, la incoación por la Comisión del procedimiento previsto en el artículo 88CE, apartado 2. En cambio, no incumbe al Tribunal, en esta fase del procedimiento de examen de una ayuda por parte de la Comisión, pronunciarse sobre la existencia de dicha ayuda o sobre su compatibilidad con el mercado común.
(véase el apartado 74)
4.El concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos. Por esta razón, el órgano jurisdiccional de la Unión deberá, en principio y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio del que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87CE, apartado 1. Ello es tanto más así, cuanto que, cuando, tras un primer examen en el procedimiento previsto en el artículo 88CE, apartado 3, la Comisión no puede llegar a la convicción de que la medida estatal de que se trata no constituye «una ayuda», en el sentido del artículo 87CE, apartado 1, o de que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88CE, apartado 2, «sin ostentar a este respecto ningún margen de apreciación». Por lo demás, confirma expresamente esta obligación el artículo 4, apartado 4, en relación con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88CE.
(véanse los apartados 75 y 76)
5.En cuanto a si la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal de una ayuda de Estado, el concepto de serias dificultades tiene carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la decisión con los elementos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común. La parte demandante soporta la carga de la prueba de la existencia de serias dificultades, prueba que puede establecer a partir de un conjunto de indicios concordantes, relativos, por un lado, a las circunstancias y a la duración del procedimiento de examen previo y, por otro lado, al contenido de la decisión impugnada.
Si bien no dispone de ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, cuando aprecia la existencia de tales dudas, la Comisión disfruta de cierto margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias para determinar si éstas suscitan dificultades serias. De acuerdo con la finalidad del artículo 88CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros con objeto de superar, en el transcurso del procedimiento previo, las dificultades que hayan podido surgir. Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades. Por otra parte, el carácter insuficiente o incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión durante la fase previa de examen constituye un indicio de la existencia de dificultades serias.
(véanse los apartados 77 a 79)
6.En el ámbito del control de las ayudas de Estado, la Comisión es competente para adoptar, sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88CE, una decisión por la que, a la vez que declara la inexistencia de la ayuda de Estado, toma nota de los compromisos asumidos por el Estado miembro.
(véase el apartado 96)
7.El juez de la Unión debe examinar la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó. Además, la Comisión no está obligada a examinar de oficio y por suposición qué elementos podrían habérsele presentado en el procedimiento administrativo.
(véanse los apartados 103 y 104)
8.En el ámbito del control de las ayudas de Estado, la obligación de recuperar la ayuda pagada a una empresa en dificultades puede extenderse a una nueva empresa a la cual esa antigua sociedad traspasó determinados activos, cuando dicho traspaso permite establecer una continuidad económica entre las dos sociedades. Para determinar si existe una continuidad económica pueden valorarse los siguientes elementos: el objeto de la cesión (activos y pasivos, continuidad de la mano de obra, activos bundled), el precio de la cesión, la identidad de los accionistas o los propietarios de la nueva empresa titular y de la originaria, el momento en que se realizó la cesión (después de que se iniciasen las investigaciones, de la incoación del procedimiento o de la decisión final) o, por último, la lógica económica de la operación, sin que la Comisión esté obligada a tener en cuenta todos estos elementos.
(véanse los apartados 155 y 156)
9.Por lo que se refiere a una decisión de la Comisión que declara la inexistencia de una ayuda de Estado denunciada, la Comisión, en cumplimiento de su obligación de motivación, debe exponer al denunciante de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión no está obligada a definir su postura sobre elementos que estén manifiestamente fuera de contexto, carentes de significado o claramente secundarios. En efecto, tal decisión, adoptada tras concluir la fase de examen previo de las ayudas establecidas en el artículo 88CE, apartado 3, que sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida, sin que se haya abierto la fase de examen formal prevista en el apartado 2 de dicho artículo, y que se adopta en plazos breves, únicamente debe contener las razones por las que la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común.
Por tanto, la obligación de motivación no exige a la Comisión exponer en su decisión más elementos que los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión. Tal motivación basta para que la demandante pueda conocer las razones de la decisión impugnada y el Tribunal pueda controlar su legalidad sobre la base del artículo 253CE.
(véanse los apartados 180 a 182 y185)
10.En el ámbito del control de las ayudas de Estado, una decisión por la que se da por concluido un procedimiento iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 88CE afecta individualmente a las empresas que presentaron la denuncia que dio lugar a dicho procedimiento y cuyas observaciones fueron oídas, siendo tales observaciones las que determinaron el curso de dicho procedimiento, si, en todo caso, su posición en el mercado queda sustancialmente afectada por la medida de ayuda objeto de dicha decisión. Sin embargo, de ello no se deduce que una empresa no pueda demostrar de otro modo, alegando circunstancias específicas que la individualicen de manera análoga a la del destinatario, que está individualmente afectada.
(véase el apartado 194)