Asunto T‑357/06
Koninklijke Wegenbouw Stevin BV
contra
Comisión Europea
«Competencia— Prácticas colusorias— Mercado neerlandés del betún para el recubrimiento de carreteras— Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 81CE— Existencia y calificación de un acuerdo— Restricción de la competencia— Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 81CE a los acuerdos de cooperación horizontal— Derecho de defensa— Multa— Circunstancias agravantes— Papel de instigador y de responsable— Falta de cooperación— Facultades de verificación de la Comisión— Derecho a la asistencia letrada— Desviación de poder— Cálculo del importe de las multas— Duración de la infracción— Competencia jurisdiccional plena»
Sumario— Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta)
de 27 de septiembre de2012
1.Competencia— Procedimiento administrativo— Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción— Prueba de la infracción y de su duración a cargo de la Comisión— Alcance de la carga de la prueba— Grado de precisión exigido a los elementos de prueba utilizados por la Comisión— Conjunto de indicios— Control jurisdiccional— Alcance
[Arts.81CE y82CE; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.2]
2.Competencia— Procedimiento administrativo— Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción que consiste en la celebración de un acuerdo contrario a la competencia— Decisión basada en pruebas documentales— Falta de interés comercial de dicho acuerdo para una empresa sancionada— Irrelevancia
(Art.81CE, ap.1)
3.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Decisión de aplicación de las normas sobre la competencia— Obligación de responder a todas las alegaciones de las partes presentadas durante el procedimiento administrativo— Inexistencia
(Arts.81CE, 82CE y 253CE)
4.Competencia— Procedimiento administrativo— Pliego de cargos— Contenido necesario— Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción— Decisión no idéntica al pliego de cargos— Obligación de la Comisión de reproducir todos los datos mencionados en el pliego de cargos— Inexistencia
[Arts.81CE y82CE; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.27, ap.1]
5.Competencia— Normas de la Unión— Ámbito de aplicación material— Comportamiento impuesto por medidas estatales— Exclusión— Requisitos
(Arts.81CE y 82CE)
6.Prácticas colusorias— Perjuicio para la competencia— Criterios de apreciación— Objeto contrario a la competencia— Comprobación suficiente— Comprobación no supeditada a la obligación de demostrar la existencia de inconvenientes para los consumidores finales— Apreciación en función del contenido del acuerdo y del contexto económico
(Art.81CE, ap.1)
7.Prácticas colusorias— Prohibición— Exención— Obligación de la empresa de demostrar la procedencia de su solicitud— Decisión de la Comisión por la que se deniega una solicitud de exención— Obligación de motivación— Alcance
(Art.81CE, ap.3)
8.Prácticas colusorias— Prohibición— Exención— Ámbito de aplicación— Acuerdos de cooperación horizontal— Acuerdos de compra— Apreciación en relación con los principios establecidos en las Directrices— Consideración obligatoria de los efectos reales sobre el mercado— Inexistencia
(Art.81CE, aps.1 y3; Comunicación 2001/C3/02 de la Comisión, puntos 18, 124 y133)
9.Prácticas colusorias— Delimitación del mercado— Objeto— Determinación del perjuicio para el comercio entre Estados miembros— Obligación de delimitar el mercado de referencia— Límites
(Art.81CE, aps.1y3)
10.Competencia— Procedimiento administrativo— Respeto del derecho de defensa— Acceso al expediente— Objeto— Comunicación de las respuestas al pliego de cargos— Requisitos— Límites
[Arts.81CE y82CE; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.27, ap.2; Comunicación 2005/C325/07 de la Comisión, puntos 8y27]
11.Competencia— Procedimiento administrativo— Respeto del derecho de defensa— Acceso al expediente— Alcance— Negativa a transmitir un documento— Consecuencias— Necesidad de distinguir entre las pruebas de cargo y de descargo en el ámbito de la carga de la prueba que incumbe a la empresa afectada
[Arts.81CE y 82CE; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.27, ap.2]
12.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Facultad de apreciación de la Comisión— Apreciación según la naturaleza de la infracción— Infracciones muy graves— Acuerdo horizontal sobre precios y aplicación a los socios comerciales de condiciones desiguales por prestaciones equivalentes— Apreciación global
[Art.81CE, ap.1; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.23, ap.2; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto1]
13.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Facultad de apreciación de la Comisión— Apreciación según la naturaleza de la infracción— Infracciones muy graves— Necesidad de determinar su repercusión y su ámbito geográfico— Inexistencia— Consideración por la Comisión de las repercusiones en el mercado— Alcance de la carga de la prueba
[Art.81CE, ap.1; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, art.23, ap.2; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto1A]
14.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Clasificación de las empresas implicadas en distintas categorías— Requisitos— Respeto de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad— Consideración del volumen de negocios de las empresas— Facultad de apreciación de la Comisión
[Art.81CE, ap.1; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, y (CE) nº1/2003, art.23, ap.2; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto 1A, párrs.6y7]
15.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Necesidad de distinguir entre las empresas implicadas en una misma infracción en función de su volumen de negocios global o en el mercado del producto de que se trate— Inexistencia
[Art.81CE, ap.1; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, y (CE) nº1/2003, art.23, ap.2; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto1A, párr.6]
16.Competencia— Procedimiento administrativo— Pliego de cargos— Contenido necesario— Respeto del derecho de defensa— Indicación de los principales elementos de hecho y de Derecho que pueden dar lugar a una multa— Obligación de precisar la posibilidad que tiene la Comisión de aumentar la multa en caso de que la empresa se niegue a cooperar durante la investigación— Inexistencia
[Arts.81CE y82CE; Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, arts.27, ap.1, y31; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión]
17.Competencia— Procedimiento administrativo— Facultades de verificación de la Comisión— Acceso a los locales de las empresas— Presencia de un abogado— Circunstancia que no condiciona la legalidad de la inspección— Negativa de la Comisión a esperar la llegada de un abogado externo— Violación del derecho de defensa— Inexistencia
[Arts.81CE y 82CE; Reglamentos del Consejo nº17, arts.14 y15, ap.1, letrac), y (CE) nº1/2003, art.20; Reglamento (CE) nº773/2004 de la Comisión]
18.Competencia— Procedimiento administrativo— Derecho de las empresas a ser oídas— Ámbito de aplicación— Procedimiento de inspección— Exclusión
[Arts.81CE y82CE; Reglamentos del Consejo nº17, arts.14 y 19, ap.1, y (CE) nº1/2003, arts.20 y 27, ap.1]
19.Competencia— Procedimiento administrativo— Facultades de verificación de la Comisión— Alcance— Obligación de las empresas de colaborar activamente en las medidas de investigación— Denegación de acceso a los locales— Negativa a someterse totalmente a la decisión por la que se ordena una verificación
[Arts.81CE y 82CE; Reglamentos del Consejo nº17, arts.14 y 15, ap.1, letrac), y (CE) nº1/2003, art.20]
20.Competencia— Procedimiento administrativo— Facultades de verificación de la Comisión— Decisión por la que se ordena una verificación— Negativa de una empresa a someterse a tal decisión— Obligación de la Comisión de redactar un acta en un plazo determinado— Inexistencia
[Arts.81CE y 82CE; Reglamentos del Consejo nº17, art.14, y (CE) nº1/2003, art.20]
21.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Circunstancias agravantes— Negativa de la empresa a cooperar durante la investigación— Adopción por la Comisión de las Directrices para el cálculo de las multas— Desviación de poder— Inexistencia
[Arts.81CE y82CE; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, aps.1, letrac), y2, y (CE) nº1/2003, art.23, ap.1, letrac); Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto 2, párr.2]
22.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Circunstancias agravantes— Negativa de la empresa a cooperar durante la investigación— Incremento de la multa— Respeto del principio de proporcionalidad— Consideración de los incrementos impuestos a otras empresas
[Arts.81CE y82CE; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.1, letrac), y (CE) nº1/2003, art.23, ap.1, letrac)]
23.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Gravedad de la participación de cada empresa— Circunstancias agravantes— Función de instigador de la infracción— Concepto— Alcance de la carga de la prueba
[Art.81CE, ap.1; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, y (CE) nº1/2003, art.23, aps.2 y3; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto2]
24.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Circunstancias agravantes— Función de líder de la infracción— Concepto— Criterios de apreciación
[Art.81CE, ap.1; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, y (CE) nº1/2003, art.23, aps.2 y3; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto2]
25.Competencia— Multas— Importe— Determinación— Criterios— Gravedad de la infracción— Circunstancias agravantes— Papel de líder o de instigador de la infracción— Distinción necesaria— Incidencia en el ejercicio por el juez de la Unión de su competencia jurisdiccional plena
[Art.81CE, ap.1; arts.261TFUE y 263TFUE; Reglamentos del Consejo nº17, art.15, ap.2, y (CE) nº1/2003, art.23, aps.2 y 3; Comunicación 98/C9/03 de la Comisión, punto2]
1.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado30)
2.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 31 y62)
3.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado32)
4.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado43)
5.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado44)
6.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 74, 110, 111, 113 y146)
7.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado122)
8.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 123 a 125 y127)
9.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 135 a138)
10.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 155 a 159, 161 y162)
11.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado160)
12.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 175 a179)
13.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 185 a 187 y189)
14.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 193, 195 a 197, 199 y200)
15.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado198)
16.En materia de competencia, desde el momento en que la Comisión señala expresamente, en el pliego de cargos, que va a examinar si procede imponer multas a las empresas afectadas e indica también los principales elementos de hecho y de Derecho que pueden dar lugar a la imposición de una multa, tales como la gravedad y la duración de la presunta infracción y el hecho de haberla cometido deliberadamente o por negligencia, dicha institución cumple su obligación de respetar el derecho de las empresas a ser oídas. Al actuar así, la Comisión les da las indicaciones necesarias para defenderse, no sólo contra la calificación de los hechos como infracción, sino también contra la posibilidad de que se les imponga una multa. Por lo que respecta a la fijación del importe de las multas, el derecho de defensa de las empresas afectadas está garantizado ante la Comisión mediante la posibilidad de presentar observaciones sobre la duración, la gravedad y la previsibilidad del carácter contrario a la competencia de la infracción. Además, las empresas gozan de una garantía adicional en lo que se refiere a la determinación del importe de la multa, en la medida en que el Tribunal General resuelve con competencia jurisdiccional plena y puede suprimir o reducir la multa, en virtud del artículo 31 del Reglamentonº1/2003.
Por lo que se refiere más concretamente a la circunstancia agravante de la negativa de una empresa a cooperar durante el desarrollo de la investigación, las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº17 y del apartado 5 del artículo 65del TratadoCECA la citan como ejemplo de circunstancia agravante. Dado que la Comisión señala en el pliego de cargos que tendrá en cuenta el papel desempeñado por cada empresa en los acuerdos en cuestión y que el importe de la multa reflejará las posibles circunstancias agravantes o atenuantes, la empresa destinataria no puede desconocer que la Comisión puede apreciar dicha circunstancia agravante si llega a la conclusión de que concurren los requisitos para su aplicación y, por tanto, la Comisión no vulnera su derecho de defensa.
(véanse los apartados 217 y218)
17.En materia de competencia, ni el Reglamento nº17, ni el Reglamento nº1/2003, ni el Reglamento nº773/2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81CE y 82CE, incluyen disposición alguna acerca de la presencia de un abogado durante las inspecciones realizadas por la Comisión.
Ciertamente debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido en los procedimientos de investigación previa y, en particular, durante las inspecciones, que pueden tener un carácter decisivo para el descubrimiento de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas que puedan generar la responsabilidad de éstas. Por consiguiente, si bien algunas manifestaciones del derecho de defensa sólo afectan a los procedimientos de naturaleza contradictoria que siguen a una comunicación de los cargos imputados, otras, como el derecho a asesoramiento jurídico y el derecho a la confidencialidad de la correspondencia entre abogado y cliente, deben ser respetadas ya en la fase de investigación previa.
Ahora bien, en el marco de lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento nº17, se debe garantizar que el respeto al derecho de defensa no menoscabe el efecto útil de las inspecciones para que la Comisión pueda ejercer su función de guardiana del Tratado en materia de competencia.
Por ello es necesario ponderar los principios generales del Derecho de la Unión relativos al derecho de defensa y el efecto útil de la facultad de la Comisión para realizar inspecciones, evitando la destrucción o la ocultación posible de documentos pertinentes.
Por tanto, un abogado externo o un jurista interno puede estar presente en la empresa cuando la Comisión realice una inspección, pero la presencia de un abogado externo o de un jurista interno no puede condicionar la legalidad de la inspección. Así, cuando una empresa lo desee y, en particular, cuando no disponga de ningún jurista en el lugar de la inspección, puede solicitar el asesoramiento telefónico de un abogado y pedirle que se presente lo antes posible en ese lugar. Para que el ejercicio de este derecho a la asistencia de un abogado no pueda menoscabar el buen desarrollo de la inspección, las personas encargadas de realizar la inspección deben poder acceder inmediatamente a todos los locales de la empresa, notificarle la decisión por la que se ordena la inspección y ocupar los despachos que elijan, sin esperar a que la empresa haya consultado a su abogado. Asimismo, debe darse a las personas encargadas de realizar la inspección la oportunidad de controlar las comunicaciones telefónicas e informáticas de la empresa para evitar, en particular, que ésta se ponga en contacto con otras empresas que sean también objeto de una decisión por la que se ordene una inspección. Por otra parte, el plazo que la Comisión está obligada a conceder a una empresa para que pueda ponerse en contacto con su abogado antes de comenzar a consultar los libros y otros documentos, a hacer copias de ellos, a precintar los locales o la documentación o a solicitar explicaciones orales a cualquier representante o miembro del personal de la empresa, depende de las circunstancias particulares propias de cada asunto concreto y, en cualquier caso, sólo podrá ser extremadamente breve y reducirse al mínimo estricto.
Así pues, la Comisión no vulnera el derecho de defensa de una empresa al negarse a estimar la solicitud de ésta de esperar en una sala a que lleguen sus abogados externos antes de permitir a la Comisión acceder a sus locales y, en particular, al despacho de su director general. Por consiguiente, la negativa de dicha empresa a permitir el acceso a su edificio a los inspectores de la Comisión antes de la llegada de sus abogados, que provoca un retraso de cuarenta y siete minutos en las labores de inspección, debe calificarse de negativa a someterse a la decisión por la que se ordena la inspección, en el sentido del artículo 15, apartado 1, letrac), del Reglamentonº17.
(véanse los apartados 226, 228 y 230 a233)
18.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado227)
19.En materia de competencia, las empresas tienen la obligación de colaborar activamente en las medidas de investigación durante el procedimiento de investigación previa.
Por otra parte, tanto la finalidad del Reglamento nº17 como la enumeración, en su artículo 14, de las facultades de que están investidos los agentes de la Comisión ponen de manifiesto que las inspecciones pueden tener un alcance muy amplio. A este respecto, la facultad de acceder a todos los locales, terrenos y medios de transporte presenta una particular importancia, en cuanto debe permitir a la Comisión obtener las pruebas de las infracciones de las normas sobre la competencia en los lugares donde normalmente se hallan, es decir, en los locales empresariales.
La Comisión puede también ejercer su facultad de inspección en todos los locales empresariales a los que se refiera la decisión por ella adoptada, respetando el derecho de defensa y los derechos relacionados con la protección de la propiedad. Además, corresponde a la Comisión, y no a la empresa interesada o a un tercero, decidir si se le debe presentar o no un documento.
Por consiguiente, el mero hecho de que los abogados de una empresa se nieguen, en un primer momento, a permitir a la Comisión el acceso al despacho de uno de sus directivos basta para considerar que dicha empresa se ha negado a someterse totalmente a la decisión por la que se ordena la inspección, sin que incumba a la Comisión demostrar que el retraso provocado por esta negativa ha podido provocar la destrucción o la ocultación de documentación.
(véanse los apartados 236 a239)
20.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado242)
21.Un acto de una institución comunitaria incurre en desviación de poder si se adopta con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso. Una decisión solamente está viciada de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que fue adoptada con el fin exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados.
A este respecto, las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, que prevén expresamente la posibilidad de que, al fijar la multa, la Comisión tenga en cuenta en concepto de agravante una negativa a cooperar o un intento de obstrucción durante el desarrollo de la investigación, no se adoptaron con el fin determinante de eludir el procedimiento de sanción previsto en el artículo 15, apartado 1, letrac), del Reglamento nº17 y, en concreto, el límite máximo de 5.000euros.
En efecto, el Reglamento nº17 dejaba un margen considerable de apreciación a la Comisión para fijar las multas. Por tanto, el establecimiento por la Comisión de un nuevo método de cálculo de las multas mediante las Directrices para el cálculo de las multas, que puede dar lugar en ciertos casos a un incremento de su importe, aunque sin sobrepasar el límite máximo fijado en dicho Reglamento, no puede considerarse un aumento con efectos retroactivos de las multas previstas en el artículo 15 del Reglamento nº17 contrario a los principios de legalidad y de seguridad jurídica.
Además, dado que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº17 no enumera de forma taxativa los criterios que puede tener en cuenta la Comisión para fijar la cuantía de la multa, el comportamiento de la empresa durante el procedimiento administrativo—en particular, la negativa a cooperar o los intentos de obstrucción durante el desarrollo de la investigación— puede formar parte de los elementos que han de tenerse en cuenta para hacerlo.
Por consiguiente, la Comisión tiene la posibilidad de sancionar una negativa a cooperar, bien imponiendo a la empresa en cuestión una multa máxima de 5.000euros en virtud de lo dispuesto en el artículo 15, apartado 1, letrac), del Reglamento nº17, bien teniendo en cuenta, al fijar el importe de la multa impuesta a la empresa con arreglo al artículo 15, apartado 2, del mismo Reglamento (actualmente artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº1/2003), la circunstancia agravante de la negativa a cooperar durante el desarrollo de la investigación.
(véanse los apartados 246 a251)
22.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 253 y254)
23.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 262 a272)
24.Para ser calificada de responsable de un cartel, una empresa debe haber supuesto una fuerza motriz significativa para el cartel o haber asumido una responsabilidad particular y concreta en el funcionamiento de éste. Esta circunstancia debe apreciarse en términos globales y teniendo en cuenta el contexto del asunto de que se trate. Puede deducirse en especial del hecho de que la empresa, con iniciativas específicas, haya dado espontáneamente un impulso fundamental al cartel. También puede deducirse de un conjunto de indicios que revelen la dedicación de la empresa a garantizar la estabilidad y el éxito del cartel.
Lo mismo ocurre cuando la empresa haya participado en las reuniones del cartel en nombre de otra empresa que no asiste a ellas y haya comunicado los resultados de dichas reuniones a ésta. Y también cuando resulte que dicha empresa desempeñó un papel central en el funcionamiento concreto del cartel, por ejemplo, organizando numerosas reuniones, recabando y distribuyendo la información dentro del cartel, y formulando en la mayoría de los casos propuestas relativas al funcionamiento del cartel.
Además, el hecho de velar activamente por el respeto de los acuerdos celebrados en el seno del cartel constituye un indicio determinante del papel de responsable desempeñado por una empresa.
En cambio, el hecho de que una empresa ejerza presiones e incluso dicte el comportamiento de los otros miembros del cartel no es un requisito necesario para que esa empresa pueda ser calificada de responsable del cartel. La posición en el mercado de una empresa o los recursos de que dispone tampoco pueden constituir indicios del papel de responsable de la infracción, aunque forman parte del contexto atendiendo al cual deben apreciarse tales indicios.
La Comisión puede considerar que varias empresas desempeñaron el papel de responsable en un cartel.
(véanse los apartados 283 a287)
25.En materia de competencia, si bien el juez de la Unión establece una distinción entre los papeles de instigador y de responsable, puede mantener, en ejercicio de su competencia jurisdiccional plena, el incremento de la multa previsto por la Comisión, aun cuando las pruebas aportadas por la Comisión sean insuficientes por lo que se refiere a uno de estas dos funciones.
(véase el apartado302)