«Acceso del público a la información medioambiental – Directiva 2003/4
Fecha: 18-Jul-2013
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 18 de julio de 2013(*)
«Acceso del público a la información medioambiental – Directiva 2003/4/CE – Facultad de los Estados miembros de excluir del concepto de “autoridad pública” previsto en dicha Directiva a las entidades que actúen en calidad de órgano legislativo – Límites»
En el asunto C‑515/11,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267TFUE, por el Verwaltungsgericht Berlin (Alemania), mediante resolución de 22 de septiembre de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de octubre de 2011, en el procedimiento entre
Deutsche Umwelthilfe eV
y
Bundesrepublik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra.R.Silva de Lapuerta, Presidente de Sala, y los Sres.G.Arestis, J.‑C.Bonichot (Ponente), A.Arabadjiev y J.L.da Cruz Vilaça, Jueces;
Abogado General: Sra.E.Sharpston;
Secretaria: Sra.A.Impellizzeri, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de enero de2013;
consideradas las observaciones presentadas:
–en nombre de Deutsche Umwelthilfe eV, por el Sr.R.Klinger, Rechtsanwalt;
–en nombre del Gobierno alemán, por el Sr.T.Henze y la Sra.A.Wiedmann, en calidad de agentes;
–en nombre de la Comisión Europea, por los Sres.P.Oliver y D.Düsterhaus, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de marzo de2013;
dicta la siguiente
Sentencia
1La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L41, p.26).
2Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Deutsche Umwelthilfe eV y la Bundesrepublik Deutschland relativo a su solicitud de acceso a la información en poder del Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Ministerio de Economía y Tecnología) en el marco de la correspondencia de dicho Ministerio con representantes de la industria automovilística alemana con motivo de la concertación que precedió a la adopción de una normativa relativa al certificado de consumo energético.
Marco jurídico
Convenio de Aarhus
3El Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L124, p.1; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), define, en su artículo 2, apartado 2, la expresión «autoridad pública» en estos términos:
«a)la administración pública a nivel nacional o regional o a cualquier otro nivel;
[…]
La presente definición no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.»
4El artículo 4 del Convenio de Aarhus establece que, con determinadas reservas y condiciones, cada Parte procurará que las autoridades públicas pongan a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que se les soliciten.
5El artículo 8 del Convenio de Aarhus, titulado «Participación del público durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general», dispone:
«Cada Parte se esforzará por promover una participación efectiva del público en una fase apropiada, y cuando las opciones estén aún abiertas, durante la fase de elaboración por autoridades públicas de disposiciones reglamentarias o de otras normas jurídicamente obligatorias de aplicación general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. […]
[…]»
Derecho de la Unión
6La Declaración de la Comunidad Europea relativa a determinadas disposiciones específicas de la Directiva 2003/4, que figura en el anexo de la Decisión 2005/370, dispone:
«En relación con el artículo 9 del Convenio de Aarhus, la Comunidad Europea invita a las Partes en el Convenio a tomar nota de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, y en el artículo 6 de la Directiva [2003/4]. Estas disposiciones permiten a los Estados miembros de la [Unión] Europea, en casos excepcionales y en condiciones estrictamente definidas, no aplicar a determinadas entidades o instituciones las normas que regulan los procedimientos de recurso en relación con las decisiones sobre las solicitudes de información.
[…]»
7Los considerandos 1, 5, 11 y 16 de la Directiva 2003/4 prevén lo siguiente:
«(1)Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.
[…]
(5)[...] Las disposiciones de la legislación comunitaria deben ser coherentes con [el Convenio de Aarhus] para su celebración por la Comunidad Europea.
[…]
(11)A fin de tener en cuenta el principio establecido en el artículo 6 del Tratado de que las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y la realización de las políticas y actividades de la Comunidad, la definición de autoridades públicas debe ampliarse para incluir al gobierno y a las demás administraciones públicas nacionales, regionales y locales, tengan o no responsabilidades concretas en materia de medio ambiente. La definición debe ampliarse igualmente para incluir a otras personas o entidades que realicen funciones públicas administrativas en relación con el medio ambiente con arreglo al derecho nacional, así como a otras personas o entidades que actúen bajo su control y ejerzan responsabilidades o funciones públicas en relación con el medio ambiente.
[…]
(16)El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. […]»
8El artículo 2, número 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/4 define el concepto de «autoridades públicas» en los siguientes términos:
«Autoridades públicas:
a)el Gobierno o cualquier otra Administración pública nacional, regional o local, incluidos los órganos públicos consultivos;
[…]».
9El artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 dispone:
«Los Estados miembros podrán disponer que esta definición no incluya las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo. […]»
Derecho alemán
10El artículo 80 de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania) dispone:
«(1)El Gobierno Federal, un ministro federal o los gobiernos de los Länder podrán ser habilitados mediante ley para adoptar reglamentos. En la ley deberá determinarse el contenido, el objeto y el alcance de la habilitación otorgada. En tales reglamentos se mencionará su base legal. Cuando la ley prevea que una habilitación puede a su vez ser delegada, la delegación deberá efectuarse por reglamento.
(2)Siempre que no existan disposiciones legales federales en contrario, se requerirá la aprobación del Bundesrat para los reglamentos del Gobierno Federal o de un ministro federal […] basados en leyes federales que requieran la aprobación del Bundesrat o que sean ejecutadas por los Länder, sea por delegación de la Federación, sea como materia propia.
(3)El Bundesrat puede enviar al Gobierno Federal proyectos para la adopción de reglamentos que requieran su aprobación.
(4)En la medida en que los Gobiernos de los Länder estén habilitados para adoptar reglamentos, los Länder estarán autorizados también para adoptar disposiciones normativas medianteley.»
11La Umweltinformationgesetz (Ley sobre información en materia de medio ambiente) de 22 de diciembre de 2004 (BGBl. 2004I, p.3704), que transpuso la Directiva 2003/4 al Derecho alemán, establece en su artículo 2, apartado1:
«Las administraciones sujetas a la obligación de informaciónson:
1.El Gobierno y las demás administraciones públicas […] No se incluyen entre las administraciones públicas sujetas a la obligación de información:
a)las máximas autoridades federales, en la medida en que intervengan en el proceso legislativo o en la adopción de reglamentos[...]».
12La Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (Ley sobre el certificado de consumo de energía) de 30 de enero de 2002 (BGBl. 2002I, p.570), en su versión aplicable al asunto principal, habilita, en su artículo 1, al Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie a adoptar actos reglamentarios en los siguientes términos:
«(1) A efectos de reducir el consumo de energía y de otros recursos importantes, de reducir las emisiones de CO2 y de informar al consumidor sobre estos aspectos, el Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie podrá, por vía reglamentaria y con el acuerdo del Bundesrat:
1.hacer obligatoria, por lo que respecta a los equipos y los componentes de equipo, así como a los vehículos automóviles, la transmisión de información sobre el consumo de energía y otros recursos importantes, así como sobre las emisiones de CO2, y la transmisión de información complementaria (certificado);
2.fijar los umbrales autorizados para el consumo de energía de los aparatos (umbrales de consumo);
[…]
(3)Las disposiciones reglamentarias contempladas en los apartados 1 y 2 podrán aplicarse, en particular:
1.a los tipos de aparatos y de vehículos afectados;
[…]
3.por lo que respecta a los vehículos automóviles, al contenido y a la forma del certificado talescomo:
[…]
4.a las normas y procedimientos de medida aplicables;
5.a la designación y a las facultades de las administraciones y autoridades competentes;
[…]».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
13Deutsche Umwelthilfe eV es una asociación de protección del medio ambiente y de los consumidores.
14Mediante decisión de 27 de octubre de 2010, el Bundesministerium für Wirstschaft und Technologie se negó a acceder a la solicitud de la antedicha asociación dirigida a obtener la transmisión de información contenida en la correspondencia mantenida entre dicho Ministerio y representantes de la industria automovilística alemana con motivo de la concertación que precedió a la adopción de una normativa relativa al certificado de consumo energético. A este respecto, el referido Ministerio invocó la disposición de la Ley sobre información en materia de medio ambiente de 22 de diciembre de 2004 que exime a las autoridades públicas de la obligación de información en materia de medio ambiente cuando intervienen en el marco de la elaboración de un reglamento.
15Al tener que pronunciarse sobre un recurso de anulación interpuesto contra la antedicha decisión de denegación, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta acerca de la compatibilidad de la referida Ley con la Directiva 2003/4 y, en particular, alberga dudas acerca de si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de dicha Directiva, en la medida en que se refiere a las autoridades públicas que actúen en calidad de órgano legislativo, puede aplicarse a las autoridades públicas cuando proceden a la elaboración y a la adopción de un reglamento como aquél de que se trata en el litigio principal.
16En caso de ser así, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la referida excepción puede todavía aplicarse una vez que el procedimiento de elaboración del acto de que se trata ha terminado.
17En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)El artículo 2, número 2, [párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4], ¿debe interpretarse en el sentido de que también constituyen actuaciones en calidad de órgano legislativo las actuaciones de entidades e instituciones que se refieren a la adopción de disposiciones normativas por el Ejecutivo en virtud de una habilitación contenida en una ley parlamentaria?
2)En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa: ¿están tales entidades e instituciones excluidas del concepto de “autoridades públicas” con carácter permanente o sólo hasta que concluya el procedimiento de adopción de las disposiciones normativas?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
18Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad que esta disposición otorga a los Estados miembros de no considerar como autoridades públicas, obligadas a conceder el acceso a la información medioambiental que se encuentre en su poder, a las «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» puede atañer a los ministerios cuando elaboran y adoptan disposiciones normativas en virtud de una habilitación legislativa.
19Con carácter preliminar, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que la referida disposición puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo propiamente dicho. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado sobre si esa misma disposición podía aplicarse también a los ministerios cuando participan en un procedimiento que puede llevar a la adopción de una norma de rango inferior a la ley (sentencia de 14 de febrero de 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, apartados 34 y51).
20A este respecto, debe precisarse que corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si éste es el caso de las normas de que se trata en el litigio principal.
21A efectos de determinar si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 atañe también a los ministerios cuando participan en un procedimiento que puede llevar a la adopción de una norma de rango inferior a la ley, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme, que debe buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véase la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado37).
22Además, el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, que permite que los Estados miembros establezcan excepciones al régimen general previsto por esa Directiva, no puede interpretarse de forma que sus efectos se extiendan más allá de lo necesario para asegurar la protección de los intereses que tiene por objeto garantizar, y el alcance de las excepciones que prevé debe determinarse teniendo en cuenta las finalidades de dicha Directiva (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado38).
23A este respecto, del apartado 43 de la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, se desprende que la excepción prevista en el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tiene por objeto permitir a los Estados miembros fijar las normas adecuadas para garantizar el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de leyes, teniendo en cuenta que normalmente, en los distintos Estados miembros, la información a los ciudadanos está suficientemente garantizada en el marco del procedimiento legislativo.
24El Tribunal de Justicia ha precisado también que, habida cuenta de las diferencias que pueden existir entre los procedimientos legislativos de los Estados miembros, una interpretación funcional del concepto de «entidades o instituciones que actúen en calidad de órgano legislativo» está justificada por la necesidad de garantizar una aplicación uniforme de la Directiva 2003/4 en esos Estados (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado50).
25El Tribunal de Justicia ha deducido de ello que procede realizar una interpretación funcional del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 conforme a la cual la facultad prevista en dicha disposición puede aplicarse a los ministerios en la medida en que participen en el procedimiento legislativo (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado51).
26Sin embargo, las razones que determinaron la adopción por parte del Tribunal de Justicia de esa interpretación no pueden justificar a priori una interpretación amplia de la expresión «órgano legislativo» según la cual el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tenga por objeto todos los procedimientos que permiten la elaboración de normas generales y abstractas, incluidas aquéllas de rango inferior a laley.
27En efecto, mientras que la cuestión planteada en el marco de la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, atañía a la determinación de las entidades e instituciones que actuaban en el marco de un procedimiento cuyo carácter legislativo no se ponía en entredicho, el presente asunto se refiere precisamente a la cuestión distinta de si el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 tiene eventualmente por objeto otros procedimientos.
28Por consiguiente, es preciso observar que tanto el tenor del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 como el objetivo perseguido por el Convenio de Aarhus y por la antedicha Directiva de garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas y de asegurar que la información, de oficio, se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 39) llevan a adoptar una interpretación estricta conforme a la cual el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 sólo tiene por objeto los procedimientos que pueden conducir a la adopción de una ley o de una norma de rango equivalente.
29En efecto, son la especificidad del procedimiento legislativo y sus características propias las que justifican el régimen particular de los actos adoptados en el ejercicio de poderes legislativos en relación con el derecho a la información tal como se recoge tanto en el Convenio de Aarhus como en la Directiva 2003/4.
30De ello se desprende que la naturaleza del acto de que se trate, y, en particular, el hecho de que sea un acto de alcance general, no puede, por sí solo, eximir al órgano que lo adopta de las obligaciones de información que se derivan de la referida Directiva.
31Habida cuenta de los objetivos de ésta, sólo el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de las leyes y las características propias del procedimiento legislativo, que normalmente garantiza suficientemente la información del público, justifican que los órganos que ejercen el poder legislativo o que participan en su ejercicio sean eximidos de las obligaciones de información que la Directiva establece.
32Esta interpretación queda corroborada por el tenor literal y la sistemática del Convenio de Aarhus, a la luz del cual debe interpretarse la Directiva 2003/4 (véase, por analogía, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, Rec. p.I‑3673, apartado41).
33En efecto, este Convenio distingue el régimen de los actos legislativos del de los actos reglamentarios. Así, mientras que el artículo 2, apartado 2, segunda frase, de dicho Convenio permite a los Estados partes denegar el acceso a los documentos que obren en poder de las autoridades públicas en el ejercicio de «poderes legislativos», el artículo 8 de éste les impone, en cambio, que promuevan una participación efectiva del público durante la fase de «elaboración de disposiciones reglamentarias».
34Esta limitación de la facultad de establecer excepciones prevista en el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 se aplica, sin embargo, sin perjuicio de la posibilidad de que la institución o entidad afectada deniegue la transmisión de información medioambiental por otros motivos y, en particular, invoque, en su caso, alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de esa Directiva.
35Al no establecer el Derecho de la Unión ninguna precisión acerca de lo que define a una ley o a una norma de rango equivalente a efectos de la aplicación del artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4, procede, asimismo, añadir que esta apreciación depende del Derecho de los Estados miembros, siempre y cuando no se ponga en entredicho el efecto útil de dicha Directiva.
36Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la facultad que esta disposición otorga a los Estados miembros de no considerar como autoridades públicas, obligadas a conceder el acceso a la información medioambiental que se encuentre en su poder, a las «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» no puede atañer a los ministerios cuando elaboran y adoptan disposiciones normativas de rango inferior a laley.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
37Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Costas
38Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 2, número 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que la facultad que esta disposición otorga a los Estados miembros de no considerar como autoridades públicas, obligadas a conceder el acceso a la información medioambiental que se encuentre en su poder, a las «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano […] legislativo» no puede atañer a los ministerios cuando elaboran y adoptan disposiciones normativas de rango inferior a laley.
Firmas
* Lengua de procedimiento: alemán.