Asunto C‑270/12
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
contra
Parlamento Europeo
y
Consejo de la Unión Europea
«Reglamento (UE) nº236/2012— Ventas en corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago— Artículo 28— Validez— Base jurídica— Poderes de intervención conferidos a la Autoridad Europea de Valores y Mercados en circunstancias excepcionales»
Sumario— Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de enero de2014
1.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Delegaciones— Requisitos— Delegación de competencias decisorias a la Autoridad Europea de Valores y Mercados— Delimitación de las competencias de forma precisa con arreglo a criterios objetivos que puedan ser objeto de control judicial— Procedencia
[Arts.263TFUE, párr.1, y 277TFUE; Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº1095/2010, art.9, ap.5, y nº236/2012, art.28]
2.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Delegaciones— Atribución de competencias en materia financiera a la Autoridad Europea de Valores y Mercados— Acto de delegación fuera del marco del régimen de delegaciones previsto en los artículos 290TFUE y 291TFUE— Procedencia
[Arts.263TFUE, 265TFUE, 267TFUE, 277TFUE, 290TFUE y 291TFUE; Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº1092/2010, nº1095/2010 y nº236/2012, art.28]
3.Aproximación de las legislaciones— Medidas destinadas a mejorar el funcionamiento del mercado interior en el ámbito financiero— Regulación de las ventas en corto y de determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago— Artículo 28 del Reglamento (UE) nº263/2012— Habilitación de un organismo de la Unión para la adopción de medidas y decisiones de carácter individual— Base jurídica— Artículo 114TFUE
[Art.114TFUE; Reglamento (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo nº236/2012, considerando 2, y art.28]
1.Las consecuencias derivadas de una delegación de facultades son muy distintas según que ésta se refiera, por una parte, a facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo uso, por ello, pueda ser rigurosamente controlado atendiendo a criterios objetivos fijados por la autoridad delegante, o, por otra parte, a una facultad discrecional, que implique una amplia libertad de apreciación, que pueda traducirse a través del uso que se haga de ella en una verdadera política económica. Una delegación del primer tipo no puede modificar notablemente las consecuencias que provoca el ejercicio de las facultades que concede, mientras que una delegación del segundo tipo, al sustituir las opciones de la autoridad delegante por las de la autoridad delegada, realiza un verdadero desplazamiento de responsabilidad.
A la vista de estos criterios, la delegación de competencias a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) en virtud del artículo 28 del Reglamento nº236/2012, sobre las ventas en corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago, es compatible con el Tratado FUE, ya que dichas competencias están delimitadas con precisión y pueden ser objeto de control judicial a la luz de los objetivos fijados por la autoridad delegante. En efecto, en primer lugar, dicho artículo 28 no confiere ninguna competencia autónoma a la AEVM que vaya más allá del marco reglamentario establecido por el Reglamento nº1095/2010, por el que se crea dicha Autoridad. Seguidamente, el ejercicio de las competencias contempladas en el citado artículo 28 está sujeto a diversos criterios y condiciones que delimitan el ámbito de actuación de la AEVM, la cual, antes de adoptar cualquier decisión, debe examinar un número considerable de factores indicados en los apartados 2 y 3 de dicha disposición, siendo tales condiciones acumulativas. Asimismo, los dos tipos de medidas que puede adoptar la AEVM en virtud del artículo 28, apartado 1, del Reglamento nº236/2012 se limitan estrictamente a las enunciadas en el artículo 9, apartado 5, del Reglamentonº1095/2010. Por otra parte, a tenor del artículo 28, apartados 4 y 5, del Reglamento nº236/2012, el margen de apreciación de la AEVM está limitado tanto por la obligación de consulta a la Junta Europea de Riesgo Sistémico y, cuando proceda, a otras instancias pertinentes, como por la obligación de notificar a las autoridades nacionales competentes la medida que se proponga adoptar, así como por el carácter temporal de las medidas autorizadas, que definidas sobre la base de las mejores prácticas existentes en materia de supervisión y a la vista de elementos suficientes, se adoptan en respuesta a una amenaza que exija una intervención a escala de la Unión.
Por último, dado que el marco institucional creado por el Tratado FUE, y en particular los artículos 263TFUE, párrafo primero, y 277TFUE, permite explícitamente a los órganos y organismos de la Unión adoptar actos de alcance general, una delegación de competencias a una instancia como la AEVM no puede regirse por otros requisitos distintos de los antes enunciados.
(véanse los apartados 41, 42, 44, 45, 48 a 50, 53, 65 y66)
2.Si bien es cierto que los Tratados no contienen disposición alguna que prevea la atribución de competencias a un órgano u organismo de la Unión, diversas disposiciones del Tratado FUE presuponen no obstante la existencia de tal posibilidad. En efecto, en virtud del artículo 263TFUE, las entidades de la Unión sobre las que el Tribunal de Justicia ejerce un control jurisdiccional incluyen los órganos y organismos de la Unión. Las normas del recurso por omisión les son aplicables con arreglo al artículo 265TFUE. Según el artículo 267TFUE, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros pueden plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales sobre la validez e interpretación de los actos de dichas entidades. Estos actos también pueden ser impugnados mediante la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 277TFUE. Estos mecanismos de control jurisdiccional se aplican a los órganos y organismos creados por el legislador de la Unión que han sido dotados de competencias para adoptar actos jurídicamente vinculantes con respecto a personas físicas o jurídicas en ámbitos específicos, como la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, la Agencia Europea de Medicamentos, la Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos), la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales y la Agencia Europea de Seguridad Aérea.
A este respecto, el artículo 28 del Reglamento nº236/2012, sobre las ventas en corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago, confiere a la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) determinados poderes decisorios en un ámbito que requiere la articulación de una competencia profesional y técnica específica.
Aunque esta atribución de competencias no se corresponda con ninguno de los supuestos definidos en los artículos 290TFUE y 291TFUE, el artículo 28 del Reglamento nº236/2012 se integra en un marco jurídico determinado que incluye, además de ese Reglamento, los Reglamentos nº1092/2010, relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico, y nº1095/2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión. Estos Reglamentos forman parte de un conjunto de instrumentos de regulación adoptados por el legislador de la Unión para que ésta, habida cuenta de la integración de los mercados financieros internacionales y del riesgo de contagio de las crisis internacionales, pueda promover la estabilidad financiera internacional.
En consecuencia, el artículo 28 del Reglamento nº236/2012 debe entenderse como parte de un conjunto de normas que pretenden dotar a las autoridades nacionales competentes y a la AEMV de competencias de intervención para hacer frente a coyunturas desfavorables que amenacen la estabilidad financiera en la Unión y la confianza de los mercados. Para ello, estas autoridades deben tener la posibilidad de imponer restricciones temporales a las ventas en corto de determinados valores financieros o a la conclusión de permutas de cobertura por impago o a otras transacciones para evitar caídas incontroladas de los precios de esos instrumentos. Tales instancias gozan de un alto grado de competencia profesional y colaboran estrechamente en pro del objetivo de estabilidad financiera en la Unión.
Por lo tanto, no puede considerarse que el artículo 28 del Reglamento nº236/2012 esté en contradicción con el régimen de delegaciones establecido en los mencionados artículos 290TFUE y 291TFUE.
(véanse los apartados 79 a86)
3.El artículo 28 del Reglamento nº236/2012, sobre las ventas en corto y determinados aspectos de las permutas de cobertura por impago, que confiere a la Autoridad Europea de Valores y Mercados determinados poderes decisorios en el ámbito financiero, cumple los dos requisitos enunciados en el artículo 114TFUE.
En efecto, en primer lugar, mediante la expresión «medidas relativas a la aproximación», que figura en el artículo 114TFUE, los autores del Tratado FUE quisieron conferir al legislador de la Unión, en función del contexto general y de las circunstancias específicas de la materia que deba armonizarse, un margen de apreciación en cuanto a la técnica de aproximación más adecuada para lograr el resultado deseado, en especial en los ámbitos que se caracterizan por particularidades técnicas complejas.
Además, el legislador de la Unión, al elegir la técnica de armonización y habida cuenta del margen de apreciación de que dispone en lo que respecta a las medidas contempladas en el artículo 114TFUE, puede delegar en un órgano u organismo de la Unión competencias para la ejecución de la armonización que se pretenda. Así sucede, señaladamente, cuando las medidas que hayan de adoptarse deban estar respaldadas por una competencia profesional y técnica especial y por la capacidad de reacción de tal entidad.
Por otra parte, es posible que, en ciertos ámbitos, la simple aproximación de las normas generales no baste para garantizar la unidad del mercado. Por ello, debe interpretarse que el concepto de «medidas relativas a la aproximación» comprende la facultad del legislador de la Unión para decidir las medidas relativas a un producto o a una categoría de productos determinados y, en su caso, las medidas individuales referentes a estos productos. A este respecto, nada en la redacción del artículo 114CE permite concluir que las medidas adoptadas por el legislador comunitario sobre la base de esta disposición deban limitarse, en lo que se refiere a sus destinatarios, exclusivamente a los Estados miembros.
En este contexto, mediante el artículo 28 del Reglamento nº236/2012, el legislador de la Unión pretendió establecer, frente a una amenaza grave para el correcto funcionamiento y la integridad de los mercados financieros o para la estabilidad del conjunto o de una parte del sistema financiero de la Unión, un mecanismo apropiado que permitiese, como último recurso y en circunstancias muy concretas, la adopción de medidas aplicables al conjunto de la Unión que pudiesen revestir, en su caso, la forma de decisiones dirigidas a determinados operadores de dichos mercados. Esta disposición tiene efectivamente como finalidad la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la supervisión de ciertos valores y al control, en determinadas circunstancias, de algunas transacciones comerciales referentes a esos valores, a saber, las posiciones cortas netas en un instrumento financiero o en una categoría particular de instrumentos financieros.
En segundo lugar, y en cuanto al requisito enunciado en el artículo 114TFUE, según el cual las medidas de aproximación por el legislador de la Unión deben tener por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, como se desprende del considerando 2 del Reglamento nº236/2012, el legislador de la Unión consideró oportuno establecer un marco reglamentario común en lo que se refiere a los requisitos y facultades en relación con las ventas en corto y las permutas de cobertura por impago, y asegurar una mayor coordinación y coherencia entre los Estados miembros cuando hayan de adoptarse medidas en circunstancias excepcionales. Así pues, la armonización de las normas que regulan tales transacciones tiene por objeto impedir la creación de obstáculos para el correcto funcionamiento del mercado interior y la subsistencia de medidas dispares aplicadas por los Estados miembros. Por consiguiente, las competencias previstas en el artículo 28 del Reglamento nº236/2012 tienen efectivamente por objeto la mejora de las condiciones de establecimiento y de funcionamiento del mercado interior en el ámbito financiero.
(véanse los apartados 102, 105 a 108, 112 a 114, 116 y117)