Asunto T‑518/16
Francisco Carreras Sequeros y otros
contra
Comisión Europea
«Función Pública— Funcionarios y agentes contractuales— Reforma del Estatuto de 1 de enero de2014— Artículo 6 del anexoX del Estatuto— Nuevas disposiciones sobre vacaciones anuales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero— Excepción de ilegalidad— Finalidad de las vacaciones anuales»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) de 4 de diciembre de2018
1.Excepción de ilegalidad— Alcance— Actos cuya ilegalidad puede ser alegada— Acto de carácter general en el que se basa la decisión impugnada— Necesidad de un vínculo jurídico entre el acto impugnado y el acto general controvertido
(Art.277TFUE)
2.Actos de las instituciones— Directivas— Directiva 2003/88/CE, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo— Imposición directa de obligaciones a las instituciones de la Unión en sus relaciones con su personal— Exclusión— Invocabilidad— Alcance
(Art.288TFUE; Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
3.Política social— Protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores— Directiva 2003/88/CE, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo— Prescripciones mínimas de seguridad y salud— Disposiciones específicas para determinadas categorías de trabajadores— Concepto— Disposiciones relativas a las vacaciones anuales aplicables a los funcionarios y agentes de la Unión destinados en países terceros— Exclusión
(Estatuto de los Funcionarios, anexoX, art.6; Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 14 y arts.1, ap.3, y14)
4.Política social— Protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores— Directiva 2003/88/CE, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo— Prohibición de regresión del nivel general de protección de los trabajadores— Alcance
(Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.23)
5.Política social— Protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores— Ordenación del tiempo de trabajo— Derecho a vacaciones anuales retribuidas— Principio de Derecho social de la Unión dotado de especial importancia— Finalidad— Reducción significativa de las vacaciones anuales de los funcionarios de la Unión destinados en países terceros— Incompatibilidad con esa finalidad
(Arts.151TFUE y 153TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.31, ap.2; Estatuto de los Funcionarios, anexoX, art.6; Directiva 2003/88/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 4 y art.7)
6.Derecho de la Unión Europea— Principios— Derechos fundamentales— Derecho a vacaciones anuales retribuidas— Restricciones— Procedencia— Requisitos
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts.31 y 52, aps.1 y 5; Estatuto de los Funcionarios, anexoX, art.6; Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando4)
1.Una excepción de ilegalidad planteada de manera incidental al amparo del artículo 277TFUE, con motivo de la impugnación de la legalidad de otro acto mediante la pretensión principal, solo es admisible cuando exista una conexión entre el acto impugnado y la norma cuya supuesta ilegalidad se alega. Como el artículo 277TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo indispensable para la solución del litigio. De ello resulta que el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso y tiene que existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trate.
El artículo 277TFUE debe ser objeto de una interpretación suficientemente amplia para garantizar un control de legalidad efectivo de los actos de las instituciones de carácter general a favor de las personas excluidas del recurso directo contra tales actos. Por lo tanto, el ámbito de aplicación del artículo 277TFUE debe extenderse a los actos de las instituciones que hayan sido pertinentes para la adopción de la decisión objeto del recurso de anulación, en el sentido de que dicha decisión se sustenta esencialmente en estos, aun cuando no constituyesen formalmente su base jurídica.
Procede por lo tanto recordar que la naturaleza misma de un período transitorio consiste en organizar el tránsito progresivo de un régimen a otro para resolver dificultades inherentes al establecimiento del nuevo régimen o evitar una modificación abrupta del régimen anterior.
A la vista del vínculo que une las disposiciones transitorias con las disposiciones definitivas, ya que las primeras no tienen razón alguna de ser sin las segundas, y a la vista de la inexistencia de margen de maniobra de la autoridad competente, procede considerar que existe un vínculo jurídico directo entre las decisiones por las que se reducen las vacaciones anuales de los funcionarios destinados en países terceros y el nuevo artículo 6, párrafo primero, del anexoX del Estatuto y que, puesto que ese párrafo primero es el resultado al que conduce el nuevo artículo 6, párrafo segundo, primer guion, del anexoX del Estatuto, es cuando menos indirectamente aplicable a dichas decisiones en tanto en cuanto era pertinente para su adopción, en la medida en que tales decisiones se sustentaban esencialmente en él, aun cuando no constituyese formalmente la base jurídica de las mismas.
(véanse los apartados 30, 31, 34 y 35)
2.El hecho de que una directiva no obligue, como tal, a las instituciones no excluye que las normas o principios establecidos en esa directiva puedan ser invocados frente a las instituciones cuando sean, en sí mismos, la expresión concreta de normas fundamentales del Tratado y de principios generales que se imponen directamente a dichas instituciones. Una directiva también podría obligar a una institución cuando esta, en el marco de su autonomía organizativa y dentro de los límites del Estatuto de los Funcionarios, haya pretendido ejecutar una obligación particular establecida por una directiva o en el supuesto de que un acto de alcance general de aplicación interna se remita, a su vez, expresamente a las medidas adoptadas por el legislador de la Unión en aplicación de los Tratados. Por último, las instituciones deben tener en cuenta, conforme al deber de lealtad que pesa sobre ellas, en su comportamiento como empleadores, las disposiciones legislativas adoptadas a escala de la Unión.
Dado que los anexos del Estatuto tienen el mismo valor que el propio Estatuto y a falta de relación jerárquica entre la Directiva 2003/88, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, y el Reglamento n.º1023/2013, por el que se modifica el Estatuto, Reglamento que por lo demás no se presenta como un acto delegado o de ejecución de dicha Directiva, el artículo 1 sexto, apartado 2, del Estatuto y la Directiva 2003/88 no pueden invocarse en apoyo de una excepción de ilegalidad para declarar inaplicable el nuevo artículo 6 del anexoX del Estatuto.
No obstante, se desprende del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que las disposiciones de esta se dirigen, en particular, a las instituciones de la Unión, que están obligadas en consecuencia a respetar y promover la aplicación de los principios que consagra, entre ellos, el derecho a vacaciones anuales garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta.
Conviene recordar asimismo que las explicaciones del Praesidium de la Convención sobre la Carta deben tenerse en cuenta para su interpretación, de conformidad con el artículo 6TUE, apartado 1, párrafo tercero, y con el artículo 52, apartado 7, de la Carta.
Pues bien, de dichas explicaciones se desprende que el artículo 31, apartado 2, de la Carta consagra lo esencial de la Directiva 93/104, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, que fue posteriormente sustituida y codificada por la Directiva 2003/88. En particular, el artículo 7 de la Directiva 2003/88, relativo a las vacaciones anuales, es idéntico al artículo 7 de la Directiva 93/104. En su apartado 1 dispone que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales».
En la medida en que la Directiva 2003/88 es una expresión concreta del principio enunciado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta, como se desprende de las explicaciones del Praesidium relativas a este, el legislador, obligado a respetar dicho artículo, que tiene el mismo valor que los Tratados, no podía ignorar el contenido de dicha Directiva.
(véanse los apartados 61, 64 y 66 a 69)
3.Se desprende del artículo 1, apartado 3, de la Directiva 2003/88, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, que las prescripciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo que esta contiene se aplican por principio a todos los sectores de actividad, privados o públicos. En este contexto y a la luz asimismo del considerando 14 de dicha Directiva, su artículo 14 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a disposiciones específicas para determinadas categorías de trabajadores debido a las peculiaridades de sus ocupaciones o actividades profesionales.
El artículo 6 del anexoX del Estatuto de los Funcionarios, relativo a las vacaciones anuales de los funcionarios y agentes de la Unión destinados en países terceros, no se presenta como una prescripción específica de ordenación del tiempo de trabajo prevista en el artículo 14 de la Directiva 2003/88 y la circunstancia de que el artículo 336TFUE confiriese al Parlamento y al Consejo competencia para adoptar el Estatuto y el Régimen aplicable a los otros agentes con arreglo al procedimiento legislativo ordinario no basta para demostrar esta especificidad.
(véanse los apartados 75 y 77)
4.Se desprende del artículo 23 de la Directiva 2003/88, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, que una regresión de la protección reconocida a los trabajadores en el ámbito de la ordenación del tiempo de trabajo no está como tal prohibida por dicha Directiva, sino que para estar comprendida en el ámbito de la prohibición impuesta por el citado artículo, dicha regresión debe, por una parte, estar ligada a la «aplicación» de la Directiva y, por otra parte, afectar al «nivel general de protección» de los trabajadores de que se trate. Más concretamente, el requisito relativo a la «aplicación» de la Directiva 2003/88 comprende cualquier medida nacional de transposición destinada a garantizar que el objetivo perseguido por esta pueda alcanzarse. En cambio, una normativa no puede considerarse contraria al artículo 23 de esa misma Directiva si la regresión que supone no guarda relación alguna con su aplicación, es decir, si la medida regresiva está justificada no por la necesidad de una transposición, sino por la de promover otro objetivo.
(véanse los apartados 80 y 81)
5.Si bien es cierto que toda reducción del número de días de vacaciones anuales no basta en sí misma para concluir que se ha vulnerado el derecho a vacaciones anuales garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, no es el caso del nuevo artículo 6 del anexoX del Estatuto de los Funcionarios, que reduce significativamente la duración de las vacaciones de los funcionarios y agentes de la Unión destinados en países terceros haciéndola pasar, en tres años, de 42días a 24días. Esta reducción, en efecto, no puede considerarse compatible con el principio establecido en el artículo 31, apartado 2, de la Carta, dirigido a favorecer la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los interesados.
A ese respecto, la circunstancia de que el número de días de vacaciones anuales determinado por el artículo 6 del anexoX del Estatuto siga siendo superior al mínimo exigido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, no basta para concluir que ese artículo no menoscaba el derecho a vacaciones anuales.
(véanse los apartados 89 y 90)
6.En virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta, pueden imponerse restricciones a los derechos fundamentales que no constituyan prerrogativas absolutas, como el derecho de propiedad y el de libre ejercicio de una actividad profesional, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados. Por analogía, pueden imponerse restricciones en esas mismas condiciones a principios, como el derecho a vacaciones anuales, que hayan sido previamente aplicados de conformidad con el artículo 52, apartado 5, de la Carta.
Un objetivo de carácter puramente económico, como el de asegurar una mayor rentabilidad de los funcionarios y agentes de la Unión destinados en países terceros, generando ahorros de costes, no puede constituir un objetivo legítimo que justifique la reducción de la duración de las vacaciones anuales de los interesados.
(véanse los apartados 98, 99 y 102)