Asuntos acumulados T‑424/14 y T‑425/14
ClientEarth
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Proyecto de informe de evaluación de impacto, informe de evaluación de impacto y dictamen del comité de evaluación de impacto— Denegación de acceso— Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones— Obligación de motivación— Obligación de proceder a un examen concreto e individual— Interés público superior»
Sumario— Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 13 de noviembre de2015
1.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Obligación de motivación— Alcance
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4]
2.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del proceso de toma de decisiones— Documentos elaborados en el marco de evaluaciones de impacto llevadas a cabo por la Comisión, relativos a un proceso de toma de decisiones en curso en materia de medio ambiente— Denegación de acceso— Obligación de motivación— Alcance
[Art.296TFUE; Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.3, párr.1]
3.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Interpretación y aplicación estrictas— Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos— Alcance— Exclusión de la obligación— Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos— Límites
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4]
4.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del proceso de toma de decisiones— Requisitos— Perjuicio concreto, efectivo y grave a dicho proceso— Alcance
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.3, párr.1]
5.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del proceso de toma de decisiones— Denegación de acceso a los documentos elaborados en el marco de evaluaciones de impacto llevadas a cabo por la Comisión, relativos a un proceso de toma de decisiones en curso en materia de medio ambiente— Posibilidad de basarse en la presunción general de aplicación de la excepción al derecho de acceso
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.3, párr.1]
6.Recurso de anulación— Acto impugnado— Apreciación de la legalidad en función de la información disponible en el momento de adoptarse elacto
(Art.263TFUE)
7.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del proceso de toma de decisiones— Denegación de acceso a los documentos elaborados en el marco de evaluaciones de impacto llevadas a cabo por la Comisión, relativos a un proceso de toma de decisiones en curso en materia de medio ambiente— Posibilidad de basarse en la presunción general de aplicación de la excepción al derecho de acceso— Interés particular del interesado— Irrelevancia
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4]
8.Defensor del Pueblo Europeo— Decisiones— Carácter no vinculante para el juez de la Unión
(Art.228TFUE)
9.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del proceso de toma de decisiones— Interés público superior que justifica la divulgación de documentos— Concepto— Interés relativo a la elaboración de una propuesta política— Exclusión
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.3, párr.1]
1.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 31 y 32)
2.El artículo 296TFUE no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión tenga que descartar con carácter preventivo, en la fundamentación de una decisión de denegación de acceso a los documentos basada en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, todas las hipotéticas alegaciones que puedan ser opuestas, en una fase posterior, a su evaluación.
Por ello, cuando el demandante no ha refutado, en su solicitud confirmatoria de acceso, la aplicabilidad del artículo4, apartado3, párrafo primero, del Reglamento nº1049/2001, la Comisión puede limitarse a exponer de forma positiva las razones por las que estima que es aplicable la citada disposición, sin estar obligada a desestimar o criticar otras posibles interpretaciones de dicha disposición.
(véase el apartado 35)
3.Cuando una institución decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le ha solicitado, le corresponde, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que invoca dicha institución. Además, el riesgo de tal menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. La mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación deésta.
No obstante, la institución interesada puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación de documentos de igual naturaleza.
Para oponer válidamente una presunción general a la persona que solicita el acceso a documentos sobre la base del Reglamento nº1049/2001, por una parte, es necesario que los documentos solicitados formen parte de una misma categoría de documentos o sean de igual naturaleza. El criterio es un criterio tanto cualitativo como cuantitativo, a saber, el hecho de que los documentos solicitados se refieren a un mismo procedimiento, y no un criterio solamente cuantitativo, a saber, el número más o menos elevado de los documentos objeto de sus solicitudes de acceso.
Por otro lado, la aplicación de las presunciones generales viene principalmente dictada por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos. Así, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de éstos y en el riesgo de que se perjudique a éstos, debiendo tener en cuenta que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento limitando la injerencia de terceras partes. La aplicación de reglas específicas establecidas por un acto jurídico relativo a un procedimiento que se tramita ante una institución de la Unión a efectos del cual se han elaborado los documentos solicitados es uno de los criterios que pueden justificar el reconocimiento de una presunción general.
(véanse los apartados 59, 63, 66, 67 y 75)
4.La aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, supone que se demuestre que el acceso al documento de que se trate elaborado por la institución para su uso interno puede perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones de la institución y que tal riesgo de perjuicio sea razonablemente previsible y no meramente hipotético.
Además, para que resulte de aplicación la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº1049/2001, el perjuicio al proceso de toma de decisiones debe ser grave. Es sobre todo así cuando la divulgación de los documentos pertinentes influya de una manera importante en el proceso de toma de decisiones. La apreciación de la gravedad depende de la totalidad de las circunstancias del caso, en particular, de los efectos negativos para el proceso de toma de decisiones alegados por la institución en relación con la divulgación de los documentos solicitados.
No obstante, no exige que las instituciones aporten pruebas para acreditar la existencia de tal riesgo. Basta a este respecto que la decisión impugnada contenga elementos tangibles que permitan llegar a la conclusión de que el riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones fuera, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético, en particular, alegando la existencia, en tal fecha, de razones objetivas que permitieran prever razonablemente que se producirían tales perjuicios en caso de divulgación de los documentos solicitados por el interesado.
(véanse los apartados 60 a 62)
5.Cuando la Comisión prepara y elabora propuestas políticas, le incumbe velar por actuar con plena independencia y porque sus propuestas se inscriban exclusivamente en el interés general. A tal efecto, la Comisión puede apoyarse en evaluaciones de impacto realizadas para la preparación y elaboración de tales propuestas.
En particular, la evaluación de impacto permite agrupar la información en base a la cual la Comisión podrá apreciar la oportunidad, la necesidad, la naturaleza y el contenido de tales propuestas. Dado que el informe de evaluación de impacto incluye una comparación de las diferentes opciones políticas barajadas en esa fase, la divulgación de dicho informe, ya sea en fase de proyecto, así como de los dictámenes emitidos por el comité al respecto incrementa el riesgo de que terceros intenten, fuera de la consulta pública organizada por la Comisión, ejercer de manera específica influencia sobre la elección, por la Comisión, de una opción política y el sentido de la propuesta política que ésta debe adoptar.
Por tanto, a efectos de la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la Comisión puede presumir, sin proceder a un examen concreto e individual de cada uno de los documentos elaborados en el marco de la preparación de una evaluación de impacto, que la divulgación de dichos documentos perjudica, en principio, gravemente a su proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política.
Esta presunción general puede aplicarse en tanto la Comisión no haya adoptado una decisión respecto a una eventual propuesta política, es decir, hasta que, según los casos, se adopte o abandone una iniciativa política. Se aplica con independencia de la naturaleza ―legislativa o no― de la propuesta barajada, en su caso, por la Comisión.
(véanse los apartados 83, 85, 87, 96, 97, 99 y 100)
6.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 117)
7.Las intenciones y los intereses perseguidos por las solicitudes de acceso del interesado carecen de incidencia sobre la aplicación de una presunción general en virtud de la cual la Comisión podía denegar el acceso a los documentos solicitados.
(véase el apartado 121)
8.Las conclusiones del Defensor del Pueblo como tales no vinculan al juez de la Unión y sólo pueden constituir un mero indicio de la vulneración, por la institución afectada, del principio de buena administración. En efecto, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo, que no puede tomar decisiones vinculantes, es una vía alternativa extrajudicial para los ciudadanos de la Unión a la del recurso ante el juez de la Unión, que responde a criterios específicos y no tiene necesariamente el mismo objetivo que el de un recurso en justicia. A fortiori, las interpretaciones del Derecho de la Unión efectuadas por el Defensor del Pueblo no vinculan al juez de la Unión.
(véanse los apartados 122 y 123)
9.En lo que atañe a la alegación de que el público tiene interés en comprender y seguir el desarrollo de las evaluaciones de impacto, como bases de las propuestas legislativas, a fin de poder ejercer su derecho de participación en los procesos democráticos suscitando un debate público, cabe recordar que el interés de una parte demandante en completar la información de que dispone la institución de que se trata y en participar activamente en un procedimiento en curso no constituye un interés público superior, y ello aun cuando la citada parte demandante actúe en su condición de organización no gubernamental, de conformidad con el objeto previsto en sus estatutos, que consiste en la protección del medio ambiente.
Por analogía, el interés de las partes interesadas que han participado en una consulta organizada por la Comisión en el marco de la realización de una evaluación de impacto y de cualquier otra parte interesada en completar la información utilizada por dicha institución a raíz de una consulta de este tipo así como en participar activamente en el procedimiento de elaboración del informe de evaluación de impacto, es decir, en la elaboración de una propuesta política, no constituye un interés público superior, y ello a pesar de que la parte considerada es, como la demandante, un organismo sin ánimo de lucro que tiene por objeto la protección del medio ambiente.
(véanse los apartados 150 y 151)