Asunto C‑540/13
Parlamento Europeo
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación— Cooperación policial y judicial en materia penal— Determinación de la fecha en que surtirá efecto una decisión anterior— Determinación de la base jurídica— Marco jurídico aplicable desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa— Disposiciones transitorias— Base jurídica derivada— Consulta al Parlamento»
Sumario— Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta)
de 16 de abril de2015
1.Procedimiento judicial— Escrito de interposición del recurso— Requisitos de forma— Determinación del objeto del litigio— Exposición sumaria de los motivos invocados— Formulación inequívoca de las pretensiones del demandante
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art.120, letrac)]
2.Cooperación policial— Cooperación judicial en materia penal— Decisión 2013/392/UE del Consejo, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633/JAI sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves— Base jurídica— Artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633/JAI— Derogación del artículo 34UE— Irrelevancia para la legalidad de la Decisión 2013/392/UE
(Art.34UE; Decisiones del Consejo 2008/633/JAI, art.18, ap.2, y 2013/392/UE)
3.Actos de las instituciones— Procedimiento de elaboración— Normas de los Tratados— Carácter imperativo— Posibilidad de que una institución cree bases jurídicas derivadas— Inexistencia
4.Cooperación policial— Cooperación judicial en materia penal— Decisión 2008/633/JAI sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves— Interpretación del artículo18, apartado2, de dicha Decisión— Interpretación conforme con las disposiciones del Tratado UE que regulaban la adopción de una medida como la Decisión 2013/392/UE, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633/JAI, en el momento de la adopción de la Decisión— Obligación del Consejo de consultar al Parlamento antes de adoptar una medida como la Decisión 2013/392/UE— Derogación del artículo39UE, apartado1— Irrelevancia
(Art.39UE, ap.1; Decisiones del Consejo 2008/633/JAI, art.18, ap.2, y 2013/392/UE)
5.Cooperación policial— Cooperación judicial en materia penal— Decisión 2008/633/JAI sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves— Artículo18, apartado2, de dicha Decisión— Compatibilidad con las normas procesales aplicables después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa— Disposiciones transitorias— Interpretación
(Protocolo nº36 anejo a los TratadosUE, FUE yCEEA, art.9; Decisiones del Consejo 2008/633/JAI, art.18, ap.2, y 2013/392)
6.Recurso de anulación— Sentencia anulatoria— Efectos— Limitación por el Tribunal de Justicia— Decisión 2013/392/UE, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633/JAI sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves— Riesgo de menoscabar el acceso al sistema antes citado y de alterar el mantenimiento del orden público— Mantenimiento de los efectos de la Decisión anulada hasta que entre en vigor un nuevo acto destinado a sustituirla
(Art.264TFUE, párr.2; Decisiones del Consejo 2008/633/JAI y 2013/392/UE)
1.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado9)
2.En lo que respecta a la base jurídica en la que se fundó la adopción de la Decisión 2013/392, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633, sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves, dicha Decisión no se refiere al artículo 34UE y en sus vistos se hace referencia expresa al Tratado FUE y al artículo 18, apartado 2, de la Decisión2008/633.
Por lo tanto, no cabe considerar, teniendo en cuenta el tenor de la Decisión 2013/392—el cual, para cumplir la obligación de motivación, debe, en principio, mencionar la base jurídica en la que ésta se fundamenta—, que dicha Decisión se basa en el artículo 34UE.
En particular, el hecho de que el artículo 34UE, apartado 2, letrac), constituyera la única base jurídica posible para adoptar una medida como la Decisión 2013/392, suponiéndolo acreditado, carece, a este respecto, de pertinencia, en la medida en que la elección expresa del Consejo de no mencionar en la Decisión 2013/392 esta última disposición, sino el Tratado FUE y el artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633, pone de manifiesto claramente que la Decisión 2013/392 se basa en esta última disposición comotal.
De ello se deduce que la derogación del artículo 34UE por el Tratado de Lisboa no priva de base jurídica a la Decisión2013/392.
(véanse los apartados 18, 19, 21 y22)
3.Dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, sólo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. Por consiguiente, reconocer a una institución la posibilidad de crear bases jurídicas derivadas, para reforzar o para aligerar la forma de adopción de un acto, supondría atribuirle una facultad legislativa que excede de lo previsto en los Tratados.
Esta solución no sólo debe aplicarse a las bases jurídicas derivadas que permitan la adopción de actos legislativos, sino también a las previstas en un acto de Derecho derivado que permitan la adopción de medidas de ejecución de ese acto reforzando o aligerando la forma de adopción de tales medidas previstas en los Tratados.
En efecto, si bien es cierto que los Tratados disponen que el Parlamento y el Consejo determinarán algunas de las normas relativas al ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión, no lo es menos que las normas específicas sobre la adopción de medidas de ejecución previstas en los Tratados vinculan a las instituciones de la misma manera que las relativas a la adopción de los actos legislativos y que, por ello, no pueden ser contradichas por actos de Derecho derivado.
(véanse los apartados 32 a34)
4.Dado que la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que el acto fue adoptado, la legalidad del artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633, sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves, debe apreciarse en relación con las disposiciones que, en la fecha de la adopción de esa Decisión, regulaban la adopción de una medida como la Decisión 2013/392, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633, esto es, los artículos 34UE, apartado 2, letrac), y 39UE, apartado1.
De dichas disposiciones resulta que el Consejo adoptará, según los casos por unanimidad o por mayoría cualificada, previa consulta al Parlamento, las decisiones para cualquier fin acorde a los objetivos del títuloVI del Tratado UE distintas de las enunciadas en el artículo 34UE, apartado 2, letrasa) y b), y las medidas que permitan aplicar esas decisiones.
A este respecto, debe constatarse que es verdad que el tenor del artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633 no establece la obligación de que el Consejo consulte al Parlamento antes de adoptar la medida prevista por esa disposición.
Sin embargo, una norma de Derecho derivado de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de manera que se adecue a las disposiciones de los Tratados.
En consecuencia, dado que, por un lado, la obligación de interpretar un acto de Derecho derivado de conformidad con el Derecho primario se deriva del principio general de interpretación según el cual una disposición debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su legalidad y, por otro, que la legalidad del artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633 debe apreciarse en relación con el artículo 39UE, apartado 1, en particular, esa primera disposición debe interpretarse en consonancia con la segunda.
Por consiguiente, el artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633 debe interpretarse, conforme al artículo 39UE, apartado 1, en el sentido de que únicamente permite al Consejo adoptar un acto para determinar la fecha en que surtirá efecto dicha Decisión después de haber consultado al Parlamento.
Por otra parte, la derogación del artículo 39UE, apartado 1, después de la adopción del artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633 no elimina la obligación de interpretar esta última disposición de conformidad con el artículo 39UE, apartado1.
(véanse los apartados 35 a 40 y57)
5.En lo que respecta a la cuestión de la compatibilidad del artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633, sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves, con las normas de procedimiento aplicables después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, debe señalarse, en cualquier caso, que el Protocolo (nº36) sobre las disposiciones transitorias contiene disposiciones que se refieren específicamente al régimen jurídico aplicable, después de la entrada en vigor de dicho Tratado, a los actos adoptados sobre la base del Tratado UE antes de esa fecha.
De este modo, el artículo 9 del Protocolo dispone que los efectos jurídicos de tales actos se mantienen en tanto dichos actos no hayan sido derogados, anulados o modificados en aplicación de los Tratados.
Este artículo debe interpretarse a la luz del primer considerando de dicho Protocolo, que indica que es preciso prever disposiciones transitorias para organizar la transición entre las disposiciones institucionales de los Tratados aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y las disposiciones de dicho Tratado.
Por consiguiente, puesto que el Tratado de Lisboa modificó sustancialmente el marco institucional de la cooperación policial y judicial en materia penal, el artículo 9 del Protocolo sobre las disposiciones transitorias debe entenderse en el sentido de que tiene principalmente por objeto garantizar que los actos adoptados en el marco de dicha cooperación puedan seguir aplicándose de manera eficaz a pesar de la modificación del marco institucional de dicha cooperación.
Pues bien, estimar la alegación de que la derogación por el Tratado de Lisboa de los procedimientos específicos de adopción de las medidas en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal imposibilitaría la adopción de tales medidas en las condiciones previstas por actos generales adoptados en el marco de dicha cooperación antes de que esos actos hubieran sido modificados para ser adaptados al Tratado de Lisboa llevaría justamente a complicar, e incluso a impedir, la aplicación eficaz de esos actos, comprometiendo así la realización del objetivo perseguido por los autores del Tratado.
Por lo demás, la interpretación del artículo 9 del Protocolo sobre las disposiciones transitorias propuesta por el Parlamento, con arreglo a la cual este artículo supone únicamente que los actos pertenecientes al ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal no quedan derogados automáticamente desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, privaría de efecto útil a dicho artículo.
En consecuencia, una disposición de un acto adoptado debidamente sobre la base del Tratado UE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que establece una forma de adopción de otras medidas sigue produciendo sus efectos jurídicos mientras no haya sido derogada, anulada o modificada, y permite la adopción de esas medidas con arreglo al procedimiento que instaura.
Por ello, el hecho de que el artículo 18, apartado 2, de la Decisión 2008/633 establezca una forma de adopción de una medida como la Decisión 2013/392, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633, reforzada o aligerada con respecto al procedimiento previsto al efecto por el Tratado FUE no entraña que esta disposición sea una base jurídica derivada ilegal cuya aplicación deba excluirse por vía de excepción.
(véanse los apartados 41 a48)
6.A tenor del artículo 264TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá señalar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
A este respecto, anular la Decisión 2013/392, por la que se establece la fecha a partir de la cual surtirá efecto la Decisión 2008/633, sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves, sin disponer que se mantengan sus efectos podría obstaculizar el acceso a dicho sistema y, por ende, alterar el mantenimiento del orden público.
Por consiguiente, deben mantenerse los efectos de la Decisión 2013/392 hasta que entre en vigor un nuevo acto destinado a sustituirla.
(véanse los apartados 62 a64)