Asunto C‑508/13
República de Estonia
contra
Parlamento Europeo
y
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación— Directiva2013/34/UE— Obligaciones en materia de estados financieros a cargo de determinadas formas de empresas— Principios de subsidiariedad y de proporcionalidad— Obligación de motivación»
Sumario— Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda)
de 18 de junio de2015
1.Recurso de anulación— Objeto— Anulación parcial— Requisito— Carácter divisible del acto impugnado— Disposiciones impugnadas consustanciales a la consecución de los equilibrios perseguidos por la Directiva2013/34/UE— Anulación que conlleva una modificación sustancial de la Directiva — Requisito no cumplido— Inadmisibilidad
(Art.263TFUE; Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.4, aps.6 y 8, 6, ap.3, y 16, ap.3)
2.Libertad de establecimiento— Sociedades— Directiva2013/34/UE— Obligaciones en materia de estados financieros a cargo de determinadas formas de empresas— Medidas previstas en los artículos4, apartados6 y 8, 6, apartado3, y 16, apartado3— Violación del principio de proporcionalidad— Inexistencia
(Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.4, aps.6 y 8, 6, ap.3, y 16, ap.3)
3.Libertad de establecimiento— Sociedades— Directiva2013/34/UE— Obligaciones en materia de estados financieros a cargo de determinadas formas de empresas— Vulneración del principio de subsidiariedad— Inexistencia
(Art.5TUE, ap.3; Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo)
4.Derecho de la Unión Europea— Principios— Principio de subsidiariedad— Alcance— Limitación de la competencia de la Unión en función de la situación de un Estado miembro más avanzado que otros— Exclusión
(Art.5TUE, ap.3)
5.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Apreciación de la obligación de motivación en función de las circunstancias del caso concreto— Estado miembro que ha participado en el procedimiento legislativo— Motivo inoperante
(Art.296TFUE)
1.La anulación parcial de un acto de la Unión sólo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto delacto. No se cumple dicha exigencia de separabilidad del acto impugnado cuando la anulación parcial de dicho acto modifica la sustancia deéste.
Por tanto, debe considerarse inadmisible el recurso de un Estado miembro que pretende la anulación parcial del artículo4, apartados6 y 8, y la anulación total de los artículos 6, apartado3, y 16, apartado3, de la Directiva2013/34, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas.
En efecto, de los considerandos 4, 8 y 10 de dicha Directiva se desprende que la normativa de la Unión que armoniza la contabilidad debe, por una parte, lograr un equilibrio adecuado entre las exigencias contrarias de los usuarios de la información financiera y de quienes la presentan, que son las empresas y, por otra parte, tener en cuenta la carga excepcional que para las empresas más pequeñas supone la presentación de tal información.
De este modo, con la adopción de la Directiva el legislador de la Unión trató de alcanzar, en esencia, un doble equilibrio, a la vez entre las empresas y los usuarios de la información financiera y entre grandes y pequeñas empresas, dado que estas últimas soportan una carga administrativa relativamente mayor que las primeras cuando tanto unas como otras deben en todo caso satisfacer las mismas exigencias.
Ahora bien, algunas de las disposiciones impugnadas limitan el margen de maniobra permitido a los Estados miembros para que incrementen dicha carga administrativa y las demás establecen una excepción a la armonización como principio general de la información financiera. Se trata, en consecuencia, de disposiciones consustanciales al logro de los equilibrios perseguidos por el legislador de la Unión y anteriormente mencionados.
De ello se deduce que la posible anulación de las disposiciones impugnadas afectaría necesariamente a la esencia de la Directiva y, en consecuencia, que tales disposiciones no pueden considerarse separables del marco normativo establecido porella.
(véanse los apartados11 a16)
2.En lo que se refiere al control judicial del respeto del principio de proporcionalidad, es preciso reconocer al legislador de la Unión una amplia facultad discrecional cuando debe intervenir en ámbitos que implican que se pronuncie sobre opciones de naturaleza política, económica y social y realice apreciaciones complejas. En consecuencia, la licitud de una medida adoptada en estos ámbitos sólo puede verse afectada cuando la medida resulta manifiestamente inadecuada para la consecución del objetivo que persigue la institución competente.
En lo que atañe al objetivo perseguido por la Directiva 2013/34, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, ésta pretende, por una parte, establecer normas armonizadas sobre la información financiera que debe ponerse a disposición del público con el fin de mejorar la comparabilidad de los estados financieros anuales de las empresas en el conjunto de la Unión y, por otra parte, evitar que la aplicación de tales normas constituya una carga para las pequeñas empresas, estableciendo algunas excepciones en lo concerniente aellas.
Ahora bien, del análisis de las medidas mencionadas en los artículos 4, apartados 6 y 8, 6, apartado 3, y 16, apartado 3, de dicha Directiva, no se desprende que el legislador de la Unión, al adoptarlas, se excediera manifiestamente de los límites de su facultad de apreciación.
En efecto, por una parte, las disposiciones antes citadas encuadran las posibilidades permitidas a los Estados miembros para que exijan a las pequeñas empresas la inclusión, en sus balances, cuentas de resultados y anexos, de obligaciones adicionales a las que prevé la Directiva de manera armonizada. A este respecto, la Directiva prohíbe, por principio, que los Estados miembros impongan a dichas empresas tales exigencias adicionales y sólo prevé excepciones a la referida prohibición dotándolas de límites precisos. Entre tales límites figura la exigencia, prevista en su artículo 4, apartado 6, de que las obligaciones adicionales impuestas por el Estado miembro ya estén previstas en la normativa fiscal nacional y lo estén sólo a efectos de la recaudación de impuestos.
Al imponer tal límite, basado en criterios objetivos, el legislador de la Unión quiso, en esencia, que las pequeñas empresas no estuvieran obligadas a aportar documentos o información de carácter contable aparte, por un lado, de las obligaciones informativas previstas por la Directiva y, por otro lado, de las obligaciones declarativas previstas por las legislaciones fiscales nacionales.
Es obvio que un límite de tal naturaleza es adecuado para alcanzar uno de los objetivos contemplados por la Directiva, a saber, limitar el incremento de la carga administrativa que recae en las pequeñas empresas.
Por otra parte, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva permite que los Estados miembros eximan a las empresas, en la elaboración de sus estados financieros, de la observancia del principio contable de la «primacía del contenido sobre la forma». Dicha posibilidad se explica, en particular, por el hecho de que la carga administrativa de un contable se aligera si éste puede limitarse a reflejar la forma jurídica de una operación, en lugar de su contenido comercial.
(véanse los apartados29, 30, 32 a 34, 36 y38)
3.El principio de subsidiariedad se enuncia en el artículo 5TUE, apartado 3, a tenor del cual la Unión intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel de la Unión. El Protocolo nº2 establece además, en su artículo 5, directrices para determinar si se reúnen esos requisitos.
Por lo que respecta a un ámbito como la mejora de las condiciones de la libertad de establecimiento, que no está entre aquéllos en los que la Unión tiene competencia exclusiva, procede examinar si el objetivo de la acción contemplada podía lograrse mejor a nivel de la Unión.
A este respecto, la Directiva 2013/34, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, persigue un doble objetivo, consistente no sólo en armonizar los estados financieros de las empresas de la Unión con el fin de que los usuarios de la información financiera dispongan de datos comparables, sino también de hacerlo teniendo en cuenta, mediante un régimen especial a su vez también muy armonizado, la situación particular de las pequeñas empresas a las que gravaría con una carga administrativa excesiva la aplicación de las exigencias contables previstas para las empresas grandes y medianas.
Ahora bien, perseguir el segundo objetivo a tal nivel podría consolidar, incluso engendrar, situaciones en las que algunos Estados miembros redujeran más que otros la carga administrativa de las pequeñas empresas, o lo hicieran de distinta manera, contraviniendo con ello el primer objetivo de la Directiva, a saber, el establecimiento de condiciones jurídicas mínimas equivalentes para la contabilidad de empresas competidoras.
De la interdependencia de los dos objetivos contemplados por la Directiva resulta que el legislador de la Unión podía legítimamente estimar que su acción exigía un régimen especial de las pequeñas empresas y que, debido a dicha interdependencia, tal doble objetivo podía lograrse mejor a nivel de la Unión.
Por tanto, la adopción de la Directiva no violó el principio de subsidiariedad.
(véanse los apartados 44 a49)
4.El principio de subsidiariedad no tiene por objeto limitar la competencia de la Unión en función de la situación de un Estado miembro o de otro individualmente considerados, sino que sólo obliga a que la acción programada pueda, por su dimensión o por sus efectos, realizarse mejor a nivel de la Unión, teniendo en cuenta sus objetivos, enumerados en el artículo 3TUE y las disposiciones específicas de los distintos ámbitos, en particular de las distintas libertades, como la libertad de establecimiento, contempladas por los Tratados. De ello se deduce que el principio de subsidiariedad no puede tener como efecto que se invalide un acto de la Unión por razón de la situación particular de un Estado miembro, aunque éste esté más avanzado que otros en relación con un objetivo perseguido por el legislador de la Unión, toda vez que éste consideró, tal como sucede en el caso de autos, sobre la base de elementos circunstanciados y sin incurrir en error de apreciación, que el interés general de la Unión podía garantizarse mejor a través de una acción a nivel deésta.
(véanse los apartados 53 y54)
5.Si bien es cierto que la motivación que exige el artículo 296TFUE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad de la Unión autora del acto impugnado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control, no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes.
Más concretamente, no puede exigirse que dicha motivación especifique los diferentes hechos, a veces muy numerosos y complejos, en consideración a los cuales se haya adoptado la Directiva ni, a fortiori, que haga una apreciación más o menos completa.
Por consiguiente, si el acto impugnado revela lo esencial de los objetivos perseguidos por la institución, resulta innecesario exigir a ésta una motivación específica para cada una de las opciones de carácter técnico que realizó.
Por otra parte, la exigencia de motivación debe apreciarse en relación no sólo con el tenor literal del acto impugnado, sino también con su contexto, así como con las circunstancias de cada caso y, en particular, con el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones.
Ahora bien, un Estado miembro que participó del modo previsto por el Tratado FUE en el procedimiento legislativo que llevó a la adopción de una Directiva de la que él es destinatario, al igual que los demás Estados miembros representados en el Consejo en virtud de dicha Directiva, no puede invocar eficazmente que el Parlamento y el Consejo, autores de la Directiva, no pusieron en su conocimiento la ratio legis de las medidas por las que optaron.
(véanse los apartados 58 a62)