Asunto T‑305/13
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)
y
Sace BT SpA
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado— Seguro de crédito a la exportación— Cobertura de reaseguro concedida por una empresa pública a su filial— Aportaciones de capital para cubrir las pérdidas de la filial— Concepto de ayudas de Estado— Imputabilidad al Estado— Criterio del inversor privado— Obligación de motivación»
Sumario— Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima)
de 25 de junio de2015
1.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Ayudas otorgadas por una empresa pública— Empresa controlada por el Estado— Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda— Inclusión— Conjunto de indicios que deben considerarse
(Art.107TFUE, ap.1)
2.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Ayudas otorgadas por una empresa pública— Empresa controlada por el Estado— Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda— Inclusión— Indicios que se deben considerar— Nombramiento de los miembros del consejo de administración por varios Ministerios— Carácter insuficiente
(Art.107TFUE, ap.1)
3.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Ayudas otorgadas por una empresa pública— Empresa controlada por el Estado— Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda— Inclusión— Falta de ejercicio por esa empresa de sus actividades en el mercado en condiciones normales de competencia con los operadores privados— Indicios que se deben considerar
(Art.107TFUE, ap.1)
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Decisión de la Comisión— Control jurisdiccional— Límites— Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión
(Arts.108TFUE, ap.2, y 263TFUE)
5.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Apreciación según el criterio del inversor privado— Consideración del contexto y de la información disponible al adoptarse las medidas de apoyo
(Art.107TFUE, ap.1)
6.Ayudas otorgadas por los Estados— Procedimiento administrativo— Obligaciones de la Comisión— Examen diligente e imparcial— Consideración de los datos más completos y fiables en lo posible— Alcance de la obligación
(Art.108TFUE, ap.2)
7.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Apreciación según el criterio del inversor privado— Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto— Obligación del Estado miembro de presentar elementos objetivos y verificables que pongan de manifiesto el carácter económico de su actividad
(Art.107TFUE, ap.1)
8.Ayudas otorgadas por los Estados— Procedimiento administrativo— Determinación de la cuantía de la ayuda— Remisión a una práctica decisoria anterior— Improcedencia
(Arts.107TFUE, ap.1, y 296TFUE)
9.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Criterio de apreciación— Carácter razonable de la operación para un inversor privado que prosigue una política a medio o largo plazo
(Art.107TFUE, ap.1)
1.El mero hecho de que una empresa pública esté sometida al control estatal no basta para imputar al Estado medidas adoptadas por ella. Es necesario apreciar además si se puede considerar que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de dichas medidas.
El concepto de intervención concreta del Estado debe entenderse en el sentido de que la medida considerada fuera adoptada bajo la influencia o el control efectivos de las autoridades públicas, o de que la falta de esa influencia o ese control es improbable, sin que sea necesario examinar la incidencia de esa intervención en el contenido de la medida. En particular, para que concurra la condición de imputabilidad no cabe exigir la demostración de que la conducta de la empresa pública habría sido diferente si hubiera actuado con autonomía. Por otro lado, aunque para apreciar la imputabilidad se pueden considerar los objetivos perseguidos por la medida en cuestión, éstos no son decisivos.
Además, la autonomía conferida a una empresa pública en razón de su forma jurídica no excluye la posibilidad de que el Estado ejerza una influencia dominante en la adopción de ciertas medidas. Puesto que la posible intervención concreta del Estado no está excluida por la autonomía de la que disponga en principio la empresa pública, la prueba de esa intervención puede aportarse con apoyo en todos los factores jurídicos o fácticos pertinentes que sean aptos para constituir un conjunto de indicios suficientemente precisos y concordantes del ejercicio de una influencia o un control efectivos por el Estado.
(véanse los apartados 41, 48 y51)
2.En materia de ayudas de Estado concedidas a través de una empresa pública, el hecho de que, cuando menos, el nombramiento inicial de los miembros del consejo de administración de esa empresa deba realizarse por acuerdo entre varios Ministerios importantes en virtud de una disposición legislativa específica, acredita los vínculos especiales entre esa empresa y las autoridades públicas y puede constituir un indicio de la intervención de los poderes públicos en la actividad de esa empresa. Sin embargo, esos vínculos orgánicos, aunque significativos porque muestran un margen de independencia limitado de la empresa pública considerada respecto al Estado, no bastan por sí solos para acreditar la intervención concreta del Estado en la adopción de las medidas discutidas, y deben apreciarse junto con los otros indicios.
(véanse los apartados 61 y63)
3.En lo que concierne al ejercicio por una empresa pública de seguro de crédito a la exportación de sus actividades en condiciones normales de competencia con los operadores privados y la apreciación de si las autoridades públicas utilizan a esa empresa para apoyar el tejido empresarial del Estado miembro interesado y favorecer así el desarrollo económico del país, los indicios generales siguientes relacionados con el contexto en el que fueron adoptadas las medidas calificadas por la Comisión como ayudas de Estado permiten acreditar de modo suficiente en Derecho que éstas son imputables al Estado miembro, dada su importancia para la economía deéste.
En primer lugar, el indicio relativo a la cobertura de los riesgos de carácter político, de los riesgos de catástrofe, de los riesgos económicos, comerciales y de cambio, y de los riesgos complementarios a los que están expuestos directa o indirectamente los operadores y las sociedades, incluidas las extranjeras, ligadas a ellos o controladas por ellos, en su actividad en el extranjero y en relación con la internacionalización de la economía del Estado miembro interesado, corresponde a una misión de interés general, que excede así de la sola misión de cobertura de los riesgos no negociables, que no forma parte del sector abierto a la competencia.
En segundo lugar, el indicio relativo a la garantía del Estado de la que se beneficia esa empresa pública, aunque guarda relación únicamente con la actividad de ésta en el sector del seguro de los riesgos que no forman parte del sector abierto a la competencia, confirma sin embargo que las actividades de esa empresa no son las que ejerce una compañía mercantil de seguro de crédito a la exportación en condiciones de mercado, sino que son las de una compañía pública de seguros dotada de un estatuto excepcional y que persigue objetivos de apoyo a la economía definidos por los poderes públicos, sirviendo de instrumento para la promoción de las exportaciones, gracias, en particular, a la garantía del Estado.
En tercer lugar, el indicio relativo al control anual de las cuentas de esa empresa por el Tribunal de cuentas nacional y a la obligación del Ministerio de economía y hacienda de ese Estado de presentar cada año el informe de actividades de la referida empresa al Parlamento del Estado miembro interesado, aunque no es decisivo por sí solo, no deja de acreditar el interés del Estado miembro interesado en las actividades de esa empresa y, por tanto, es pertinente como componente del conjunto de indicios en el que se puede apoyar la Comisión para calificar una medida como ayuda de Estado.
En cuarto lugar, en lo que atañe al indicio referido a la aprobación por el comité interministerial de programación económica de un plan de previsiones de los compromisos de seguro de la empresa considerada y de las necesidades financieras relativas a determinados riesgos, así como a la definición por ese comité de los límites globales de los compromisos ligados a los riesgos no negociables que la referida empresa puede asumir, la aprobación del plan de previsiones por ese comité, que es el órgano superior de coordinación y de dirección de la política económica del Estado miembro interesado, muestra que esa empresa no ejerce sus actividades en condiciones de plena autonomía de gestión, y se puede considerar por tanto que actúa bajo el control de las autoridades públicas, al menos en lo concerniente a la adopción de las decisiones importantes.
Siendo así, atendiendo a la amplitud y el objeto de las medidas calificadas como ayudas de Estado por la Comisión, ese conjunto de indicios demuestra que es improbable la falta de intervención de las autoridades públicas en la adopción de las medidas discutidas.
(véanse los apartados 66, 67, 71 a 74, 76, 77, 81 y82)
4.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 83, 94 y133)
5.En materia de ayudas de Estado la aplicación del criterio del inversor privado trata de determinar si la ventaja económica concedida bajo cualquier forma mediante recursos del Estado a una empresa puede falsear o amenaza falsear la competencia por sus efectos, y afectar a los intercambios entre Estados miembros. En ese sentido, el artículo 107TFUE, apartado 1, no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones de una entidad pública, sino que las define en función de sus efectos.
Para determinar si el Estado miembro o la entidad pública interesada adoptó o no el comportamiento de un inversor privado prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado miembro o de la entidad pública, absteniéndose pues de toda apreciación basada en una situación posterior. La comparación entre las conductas de los operadores públicos y privados debe llevarse a cabo considerando la actitud que en circunstancias similares, al tiempo de la operación en cuestión, habría mantenido un operador privado a la vista de la información disponible y de la evolución previsible en ese momento. Por tanto, no es pertinente la apreciación retrospectiva de la rentabilidad efectiva de la operación realizada por el Estado miembro o la entidad pública interesada. Así es en especial cuando la Comisión examina la existencia de una ayuda de Estado en relación con una medida que no le ha sido notificada y que ya ha ejecutado la entidad pública interesada en el momento en que la Comisión lleva a cabo dicho examen.
(véanse los apartados 92 a94)
6.Conforme a los principios en materia de carga de la prueba en el sector de las ayudas de Estado, corresponde a la Comisión aportar la prueba de una ayuda de esa clase. En ese sentido, la Comisión está obligada a tramitar el procedimiento de examen de las medidas consideradas de manera diligente e imparcial, con el fin de disponer, al adoptar la decisión final por la que se aprecia la existencia y, en su caso, la incompatibilidad o la ilegalidad de la ayuda, de los datos más completos y fiables posibles paraello.
Por consiguiente, cuando se advierte que el criterio del inversor privado podría ser aplicable, incumbe a la Comisión solicitar al Estado miembro interesado que le presente todas las informaciones pertinentes que le permitan comprobar si concurren las condiciones de aplicabilidad y de aplicación de ese criterio. Si el Estado miembro le comunica datos de la naturaleza requerida, la Comisión está obligada a llevar a cabo una apreciación global teniendo en cuenta cualquier dato pertinente en el caso concreto que le permita determinar si es evidente que la empresa beneficiaria no habría obtenido facilidades comparables de un operador privado.
(véanse los apartados 95, 96, 112 y 184 a186)
7.Durante el procedimiento administrativo de control de una ayuda de Estado y en especial al aplicarse el criterio del inversor privado, corresponde al Estado miembro o la entidad pública interesada presentar a la Comisión los datos objetivos y verificables que pongan de manifiesto que su decisión se funda en evaluaciones económicas previas comparables a las que, en las circunstancias del caso, habría encargado elaborar un inversor privado racional que se hallara en una situación lo más similar posible a la de ese Estado o esa entidad, antes de adoptar la medida considerada, para determinar la rentabilidad futura deésta.
A tal efecto, el hecho de aportar durante el procedimiento administrativo informes de sociedades de consultoría independientes encargados con carácter previo a la adopción de la medida considerada puede contribuir a demostrar que el Estado miembro o la entidad pública interesada ejecutó la medida en cuestión en su condición de operador en el mercado.
No obstante, los factores de la evaluación económica exigible a la entidad pública otorgante de la ayuda deben apreciase en concreto y varían en función de la naturaleza y la amplitud de los riesgos económicos incurridos. Deben modularse en función de la naturaleza y la complejidad de la operación considerada, del valor de los activos, bienes o servicios concurrentes y de las circunstancias del caso concreto.
(véanse los apartados 97, 98, 121, 122 y178)
8.Para demostrar la existencia de una ayuda la Comisión no puede limitarse a remitir a su práctica decisoria. Está obligada a realizar un análisis diligente e imparcial del conjunto de los factores objetivos de los que tiene conocimiento, en relación con la normativa aplicable. Así es también cuando la Comisión determina el importe de la ayuda cuya recuperación ordena. En efecto, si la Comisión decide ordenar la recuperación de un importe determinado, conforme a su obligación de examen diligente e imparcial debe determinar con la mayor precisión que permitan las circunstancias del asunto el valor de la ayuda de la que se benefició la empresa.
De ello resulta que la Comisión no puede cumplir su obligación de motivación remitiendo tan sólo a una metodología elaborada en otro asunto, sin referencia alguna a la pertinencia de esa metodología para apreciar una medida que conlleve en su caso una ayuda de Estado en un contexto de hecho diferente.
(véanse los apartados 149 y 152 a154)
9.En materia de ayudas de Estado, para apreciar si la intervención de un inversor público en el capital de una empresa se ajusta al criterio del inversor privado, el comportamiento del inversor privado con el que debe compararse la actuación del inversor público no es necesariamente el de un inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto. Tal comportamiento debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo.
Toda vez que la exigencia de una evaluación económica previa pretende únicamente comparar la conducta de la empresa pública interesada con la de un inversor privado racional en similar situación, esa exigencia es conforme con el principio de igualdad de trato entre los sectores público y privado, que implica que los Estados miembros pueden invertir en actividades económicas y que los capitales que el Estado pone, directa o indirectamente, a disposición de una empresa, en circunstancias que corresponden a las condiciones normales de mercado, no pueden ser calificados como ayudas de Estado.
Por otro lado, el margen de apreciación del que dispone el inversor público no le puede exonerar de efectuar una evaluación económica previa apropiada. Es cierto que se puede distinguir entre la estimación del rendimiento probable del proyecto, en la que existe cierto margen de apreciación del inversor público, y el examen por dicho inversor para determinar si el rendimiento le parece suficiente para llevar a cabo la inversión de que se trate, examen en el que el margen de apreciación es menor, puesto que es posible comparar la operación en cuestión con otras posibilidades de inversión del capital. No obstante, el margen de apreciación del que dispone el inversor público en la estimación del rendimiento probable del proyecto no le exonera de la obligación de efectuar una evaluación económica basada en el análisis de los datos disponibles y de la evolución previsible, apropiada a la naturaleza, la complejidad, la importancia y el contexto de la operación.
(véanse los apartados 181, 187 y188)