Asunto C‑612/13P
ClientEarth
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación— Acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea— Reglamento (CE) nº1049/2001— Artículo 4, apartado 2, tercer guion— Informaciones medioambientales— Convenio de Aarhus— Artículo 4, apartados 1 y4— Excepción al derecho de acceso— Protección del objetivo de las actividades de investigación— Estudios realizados por una empresa a petición de la Comisión Europea acerca de la transposición de Directivas en materia medioambiental— Denegación parcial de acceso»
Sumario— Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda)
de 16 de julio de2015
1.Acuerdos internacionales— Acuerdos de la Unión— Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus)— Efectos— Primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión— Apreciación de la legalidad de un acto de la Unión en relación con ese Convenio— Requisitos— Invocabilidad del artículo4, apartados1 y 4, del Convenio— Inexistencia
[Art.216TFUE, ap.2; Convenio de Aarhus, art.4, aps.1 y 4; Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.2, tercer guion]
2.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría— Alcance— Estudios realizados por la Comisión acerca de la transposición de varias Directivas por los Estados miembros— Inclusión
[Art.17TUE, ap.1; Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.2, tercer guion]
3.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría— Aplicación a los estudios realizados por la Comisión para controlar la transposición de varias Directivas en materia medioambiental y en su caso emprender el procedimiento por incumplimiento— Presunción general de aplicación de la excepción al derecho de acceso— Procedencia— Requisito— Inclusión del estudio en un expediente relativo a un procedimiento por incumplimiento en curso
[Art.258TFUE, párr.1; Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.2, tercer guion]
4.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Reglamento (CE) nº1049/2001— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría— Interés público superior que justifica la divulgación del documento— Invocación de los principios de transparencia y democracia— Necesidad de exponer consideraciones específicas relacionadas con el caso concreto
[Reglamento (CE) nº1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.4, ap.2, tercer guion]
1.En virtud del artículo 216TFUE, apartado 2, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión vinculan a las instituciones de ésta y, por consiguiente, gozan de primacía frente a los actos que de ellas emanan. De ello se deduce que la validez de un acto de la Unión puede ser afectada por su incompatibilidad con tales reglas del Derecho internacional. No obstante, el juez de la Unión sólo puede apreciar la incompatibilidad alegada de un acto de la Unión con las normas de un acuerdo internacional en el que ésta sea parte a condición de que la naturaleza y el sistema de ese acuerdo no se opongan a ello y de que esas normas sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas.
Ni la referencia en el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letrac), del Convenio de Aarhus, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, a las investigaciones de índole penal o disciplinaria, ni la obligación enunciada en el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, de ese Convenio, de interpretar de manera restrictiva los motivos de denegación de acceso previstos en la primera de esas disposiciones, pueden entenderse en el sentido de que impliquen una obligación precisa a cargo del legislador de la Unión. A fortiori, no cabe deducir de esas disposiciones una prohibición de comprender el concepto de «investigación» en un sentido que tenga en cuenta las especificidades de la Unión, en especial de la función que incumbe a la Comisión de investigar posibles incumplimientos de los Estados miembros que perjudiquen la correcta aplicación de los Tratados y de las reglas de la Unión adoptadas en virtud de éstos. Por tanto, un demandante no puede invocar el artículo 4, apartados 1 y 4, del Convenio de Aarhus para apreciar la validez del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento nº1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
Es cierto que, en el supuesto de que la Unión se haya propuesto cumplir una obligación singular asumida en virtud de los Acuerdos concluidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o cuando el acto del Derecho de la Unión se remita expresamente a disposiciones específicas de esos Acuerdos, corresponde al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto de la Unión de que se trate en relación con las normas de la OMC. No obstante, el Reglamento nº1049/2001, en particular su artículo 4, apartado 2, tercer guion, no formula ninguna remisión expresa al Convenio de Aarhus ni da cumplimiento a una obligación específica derivada de éste. Por consiguiente, en todo caso el principio de control de la legalidad de los actos de la Unión en relación con las reglas de la OMC no es pertinente.
(véanse los apartados 33 a 37, 42 y43)
2.De la jurisprudencia no se deduce en modo alguno que una actividad de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, requiera la existencia de una decisión formal adoptada por la Comisión constituida en colegio.
Los estudios realizados a petición y por cuenta de la Comisión, una vez vencido el plazo para la transposición de un conjunto de directivas de la Unión relacionadas con la protección del medio ambiente, con la finalidad específica de comprobar el estado del proceso de transposición de esas diferentes directivas en algunos Estados miembros, forman parte de los instrumentos de los que dispone la Comisión, en ejecución de la obligación a su cargo, en virtud del artículo 17TUE, apartado 1, de velar, bajo el control del Tribunal de Justicia, por la aplicación del Derecho de la Unión, para descubrir posibles incumplimientos por los Estados miembros de su obligación de transponer las directivas de que se trata y para decidir, en su caso, iniciar un procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros que considere hubieran infringido el Derecho de la Unión. Por consiguiente, corresponden al concepto de actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento nº1049/2001.
Además, la circunstancia de que la realización de los estudios referidos fuera encargada por la Comisión a un prestador externo, en lugar de elaborarlos sus propios servicios, y de que esos estudios no reflejen la posición de esa institución ni comprometan su responsabilidad, no significa que la Comisión, al encargar la elaboración de esos estudios, hubiera perseguido un objetivo diferente del consistente en disponer gracias a esos medios de investigación de información en profundidad sobre la conformidad de la legislación de varios Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, que le permitiera advertir posibles infracciones de ese Derecho e iniciar en su caso un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro infractor.
(véanse los apartados 60 a63)
3.Para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado en virtud del Reglamento nº1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la institución de la Unión interesada puede basarse, a este respecto, en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación de documentos de la misma naturaleza.
En lo que atañe a una solicitud de acceso a estudios realizados por cuenta de la Comisión acerca de la transposición de diversas Directivas de la Unión, estudios que en la fecha de adopción de la decisión denegatoria de acceso ya habían conducido a la Comisión a enviar un escrito de requerimiento a un Estado miembro, en virtud del artículo 258TFUE, párrafo primero, y en consecuencia se habían unido al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento, la Comisión puede estimar fundadamente que la divulgación íntegra de los estudios referidos habría podido alterar la naturaleza y el desarrollo de esa fase del procedimiento al complicar el proceso de negociación entre la propia Comisión y ese Estado miembro así como la busca de un arreglo amistoso que permitiera poner fin al incumplimiento reprochado sin necesidad de llegar a la fase judicial de ese procedimiento. Por tanto, la Comisión puede considerar válidamente que esa divulgación íntegra habría perjudicado la protección del objetivo de las actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento nº1049/2001. La circunstancia de que los estudios discutidos fueron elaborados por una empresa externa y no reflejan la posición de la Comisión no puede desvirtuar el anterior análisis.
No sucede así en cambio en el caso de los estudios que en la fecha de adopción de la decisión denegatoria de acceso no habían dado lugar al envío por la Comisión de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258TFUE, párrafo primero, y acerca de los cuales era incierto en esa fecha si conducirían a la iniciación de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento contra ese Estado miembro. En efecto, en todos los asuntos que dieron lugar al reconocimiento de una presunción general la denegación de acceso discutida abarcaba un conjunto de documentos claramente delimitado por su pertenencia común al expediente de un procedimiento administrativo o jurisdiccional en curso. En esas circunstancias la Comisión no puede ampliar válidamente el alcance de la presunción de confidencialidad a esos estudios. En efecto, ese razonamiento es incompatible con la exigencia de interpretación y de aplicación estrictas de esa presunción, que constituye una excepción a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento al que se solicita acceso, y de manera más general al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión.
(véanse los apartados 68, 69, 72, 73 y 78 a81)
4.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 89, 90, 92 y93)