Asunto C‑286/14
Parlamento Europeo
contra
Comisión Europea
«Recurso de anulación— Artículo 290TFUE— Conceptos de “modificar” y “completar”— Reglamento (UE) n.º1316/2013— Artículo 21, apartado3— Alcance de los poderes otorgados a la Comisión Europea— Necesidad de adoptar un acto normativo distinto— Reglamento Delegado (UE) n.º275/2014»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 17 de marzo de2016
1.Recurso de anulación— Competencia del juez de la Unión— Control de legalidad relativo al alcance de una habilitación otorgada a la Comisión para adoptar actos delegados— Inclusión
(Arts.263TFUE y 290TFUE)
2.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados— Poderes para modificar un acto legislativo— Diferenciación respecto de los poderes para completar talacto
(Art.290TFUE, ap.1)
3.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados— Poderes para completar un acto legislativo— Concepto— Disposición del Reglamento (UE) n.º1316/2013 que confía a la Comisión la labor de definir las prioridades de financiación que deben figurar en los programas de trabajo contemplados por el reglamento— Inclusión
[Art.290TFUE; Reglamento (UE) n.º1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.21, aps.1 a 3, 5 y 6, y anexoI, partesI yIII aV]
4.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados— Poderes para completar un acto legislativo— Adición de elementos al texto del acto directamente— Improcedencia— Obligación de la Comisión de adoptar un acto delegado distinto— Incumplimiento— Consecuencias
[Art.290TFUE, ap.1; Reglamento (UE) n.º1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.21, ap.3, y anexoI, parteVI; Reglamento Delegado (UE) n.º275/2014 de la Comisión, art.1]
5.Recurso de anulación— Sentencia anulatoria— Efectos— Limitación por el Tribunal de Justicia— Anulación del Reglamento Delegado (UE) n.º275/2014 que modifica el anexoI del Reglamento (UE) n.º1316/2013 por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa»— Riesgo de perjuicio a la seguridad jurídica al poner en peligro los programas de trabajo elaborados con arreglo al Reglamento (UE) n.º1316/2013— Mantenimiento de los efectos del acto anulado
[Artículo 264TFUE, párr.2; Reglamento (UE) n.º1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.17 y anexoI; Reglamento Delegado (UE) n.º275/2014 de la Comisión]
1.En el marco del control de la legalidad a que se refiere el artículo 263TFUE, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General de la Unión Europea son competentes para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución o desviación de poder. En lo tocante a un motivo basado en la supuesta infracción de una disposición de un reglamento relacionada con el alcance de una habilitación para adoptar actos delegados que esta disposición otorgó a la Comisión, tal motivo afecta a una cuestión de fondo y, por consiguiente, debe declararse admisible.
(véanse los apartados 17 y 18)
2.Del artículo 290TFUE, apartado 1, se desprende que un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo. A este respecto, de la disyunción que introduce el artículo 290TFUE, apartado 1, en la expresión «completen o modifiquen» se deduce que está diferenciando claramente entre las dos categorías previstas de poderes delegados.
En efecto, la delegación de los poderes para completar un acto legislativo tiene por objeto únicamente facultar a la Comisión a precisar el contenido de ese acto. Cuando ésta ejerce tales poderes su mandato se limita al desarrollo detallado, dentro del respeto del contenido íntegro del acto legislativo adoptado por el legislador, de elementos no esenciales de la normativa de que se trate que no fueron definidos por éste. La delegación de poderes para modificar un acto legislativo, en cambio, tiene por objeto facultar a la Comisión a introducir cambios en aspectos no esenciales previstos en el mismo por el legislador, o a suprimirlos. Al ejercer tales poderes, la Comisión no tiene obligación alguna de respetar el contenido de unos elementos que han de ser, conforme al mandato recibido, precisamente, modificados. Las diferencias entre las dos categorías de poderes delegados que contempla el artículo 290TFUE, apartado 1, impiden que sea la propia Comisión la que se arrogue la facultad de decidir el carácter de la habilitación que se le ha conferido. En este contexto, y en aras de la transparencia en el procedimiento legislativo, este artículo hace recaer sobre el legislador la obligación de determinar el carácter de los poderes que desea delegar en la Comisión.
(véanse los apartados 30, 40 a 42 y 46)
3.Con respecto a los poderes otorgados a la Comisión en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento n.º1316/2013, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», esta disposición habilita a la referida institución para adoptar actos delegados con objeto de desarrollar las prioridades de financiación, lo cual significa que está autorizándola para completar ese Reglamento en el sentido del artículo 290TFUE. En efecto, en las partesI, III, IV yV del anexoI del citado Reglamento, el propio legislador estableció una lista preliminar de proyectos de la red básica en el sector del transporte, las modalidades, condiciones y procedimientos de los instrumentos financieros, los porcentajes de los objetivos específicos del transporte y una lista de orientaciones generales que han de tenerse en cuenta al fijar los criterios de concesión, y, al mismo tiempo, en el artículo 21, apartados 1, 2, 5 y 6 del mismo Reglamento, habilitó expresamente a la Comisión para modificar tales elementos. Ahora bien, a diferencia de los citados elementos, las prioridades de financiación que deben reflejarse en los programas de trabajo mencionados en el artículo 17 del Reglamento n.º1316/2013 no fueron fijadas por el propio legislador al adoptar este Reglamento. Sin entrar a desarrollar dicha cuestión, en el Reglamento el legislador confió a la Comisión la labor de definir esas prioridades en un acto delegado.
(véanse los apartados 47 a 49)
4.La claridad normativa y la transparencia en el procedimiento legislativo se oponen a que la Comisión, en el ejercicio de la facultad de completar un acto legislativo en el sentido del artículo 290TFUE, apartado 1, incorpore un elemento nuevo al propio texto de este acto. En efecto, tal incorporación podría ocasionar confusión a la hora de identificar la base jurídica de ese elemento, habida cuenta de que el propio texto del acto legislativo pasaría a contener un elemento que sería el resultado del ejercicio por parte de la Comisión de una facultad delegada que, sin embargo, no le permitía derogar el acto ni introducir cambios en él. Asimismo, un elemento adoptado por la Comisión, en el ejercicio de una habilitación para completar un acto legislativo, que ha pasado a formar parte de dicho acto no podrá ser posteriormente sustituido ni suprimido en virtud de esa misma habilitación, que condujo a su adopción puesto que para ello sería necesario un poder para modificar ese acto en el sentido del artículo 290TFUE, apartado 1. En cambio, un acto distinto adoptado por la Comisión para completar un acto legislativo podrá ser modificado por ésta cuando sea necesario, sin tener que modificar el propio acto legislativo.
Así pues, en lo que atañe a la delegación conferida a la Comisión en el artículo 21, apartado 3, del Reglamento n.º1316/2013 por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», para completar dicho reglamento en el sentido del artículo 290TFUE, la Comisión estaba obligada a adoptar un acto distinto del propio Reglamento para ejercer esos poderes. Ahora bien, al añadir, en virtud del artículo 1 del Reglamento n.º275/2014, una parteVI al anexoI del Reglamento n.º1316/2013, la Comisión incumplió esta obligación y, de este modo, hizo caso omiso de la diferenciación entre las dos categorías de poderes delegados previstos en el artículo 290TFUE, apartado 1. Tal contravención entraña la anulación del Reglamento n.º275/2014.
(véanse los apartados 53, 55, 56, 59 y 61)
5.Habida cuenta de la existencia de razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, en particular, cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañan consecuencias negativas graves para las personas afectadas y no se discute la legalidad del acto impugnado por su finalidad o su contenido, sino por motivos de incompetencia de su autor o por vicios sustanciales de forma.
Así ocurre con el Reglamento n.º275/2014, que modifica el anexoI del Reglamento n.º1316/2013 por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», y que proporciona la base jurídica a los programas de trabajo a que hace referencia el artículo 17 del Reglamento n.º1316/2013, con arreglo a los cuales, a su vez, se organizan las convocatorias de propuestas para la selección de los proyectos de interés común que serán financiados por el expresado mecanismo. Pues bien, la mera anulación del Reglamento n.º275/2014 pondría en peligro los programas de trabajo anuales y plurianuales elaborados con arreglo al mismo así como las convocatorias de propuestas para la selección de los proyectos de interés común que se hubieran organizado sobre la base de tales programas, que a su vez serían automáticamente invalidados. Tal invalidación comprometería la ejecución del Mecanismo «Conectar Europa» y causaría un perjuicio considerable a todas las partes implicadas.
(véanse los apartados 67 a 69)