Asunto C‑526/14
Tadej Kotnik y otros
contra
Državni zbor Republike Slovenije
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Ustavno sodišče)
«Procedimiento prejudicial— Validez e interpretación de la Comunicación bancaria de la Comisión— Interpretación de las Directivas 2001/24/CE y 2012/30/UE— Ayudas de Estado a los bancos en el contexto de la crisis financiera— Reparto de las cargas— Cancelación de las acciones de los socios, de los instrumentos híbridos y de los instrumentos de deuda subordinada— Principio de protección de la confianza legítima— Derecho de propiedad— Protección de los intereses de los socios y de los terceros— Saneamiento y liquidación de las entidades de crédito»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala)
de 19 de julio de2016
1.Cuestiones prejudiciales— Apreciación de validez— Cuestiones sobre la validez de una Comunicación de la Comisión carente de efectos obligatorios pero que implica la interpretación de varias disposiciones del Derecho de la Unión— Admisibilidad
[Arts.107TFUE, ap.3, letrab), y 267TFUE; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 41 a46]
2.Ayudas otorgadas por los Estados— Examen por la Comisión— Directrices adoptadas en ejercicio de la facultad de apreciación de la Comisión— Naturaleza jurídica— Reglas de conducta que suponen unaautolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión— Comunicación bancaria— Efecto obligatorio para los Estados miembros— Inexistencia
[Arts.107TFUE, ap.3, letrab), y 108TFUE, ap.3; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 41 y 43 a45]
3.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que se pueden considerar compatibles con el mercado interior— Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro— Ayudas al sector bancario en el contexto de la crisis financiera— Adopción por la Comisión de una Comunicación bancaria— Reparto de las cargas— Procedencia
[Arts.107TFUE, ap.3, letrab), 108TFUE, ap.2, párr.3, 109TFUE y 288TFUE; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 2, 15 y 40 a46]
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que se pueden considerar compatibles con el mercado interior— Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro— Ayudas al sector bancario en el contexto de la crisis financiera— Reparto de las cargas— Vulneración del principio de confianza legítima y del derecho de propiedad— Inexistencia
[Art.107TFUE, ap.3, letrab); Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.17, ap.1; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 15, 17 y 40 a46]
5.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que se pueden considerar compatibles con el mercado interior— Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro— Ayudas al sector bancario en el contexto de la crisis financiera— Reparto de las cargas— Compatibilidad con las disposiciones de la Directiva 2012/30/UE que someten los aumentos o reducciones de capital de las sociedades anónimas a una decisión de la Junta general
[Art.107TFUE, ap.3, letrab); Directiva 2012/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 3 y arts.29, 34, 35 y 40 a 42; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 40 a46]
6.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que se pueden considerar compatibles con el mercado interior— Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro— Ayudas al sector bancario en el contexto de la crisis financiera— Reparto de las cargas— Medidas de conversión o de reducción del valor de los instrumentos de deuda subordinada— Obligación de respetar el principio de proporcionalidad
[Art.107TFUE, ap.3, letrab); Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 15, 44 y45]
7.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que se pueden considerar compatibles con el mercado interior— Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro— Ayudas al sector bancario en el contexto de la crisis financiera— Reparto de las cargas— Inclusión en el concepto de medidas de saneamiento en el sentido de la Directiva 2001/24/CE
[Art.107TFUE, ap.3, letrab); Directiva 2001/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6, y arts.2, séptimo guion, y 3, ap.1; Comunicación 2013/C216/01 de la Comisión, puntos 40 a46]
1.Son admisibles las cuestiones prejudiciales referidas a la validez de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera, la cual carece de efectos jurídicos frente a terceros, puesto que atañen a la conformidad con diversas disposiciones del Derecho de la Unión de la condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados, que la Comisión ha establecido en esa Comunicación para que sea posible apreciar que las ayudas de Estado concedidas en el sector bancario son compatibles con el mercado interior, en aplicación del artículo 107TFUE, apartado 3, letrab).
(véanse los apartados 31 a 34)
2.La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), debe interpretarse en el sentido de que no tiene efecto obligatorio para los Estados miembros.
La adopción de esa Comunicación no libera a la Comisión de su obligación de examinar las circunstancias específicas excepcionales que un Estado miembro invoca en un caso concreto para solicitar la aplicación directa del artículo 107TFUE, apartado 3, letrab), y de motivar, en su caso, su negativa a acceder a una solicitud de este tipo. De ello resulta que el efecto de la adopción de las reglas de conducta enunciadas en esa Comunicación se circunscribe a una autolimitación de la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación, en el sentido de que, si un Estado miembro notifica a la Comisión un proyecto de ayuda de Estado que se ajusta a esas reglas, la Comisión debe autorizar en principio ese proyecto. Por otro lado, los Estados miembros conservan la facultad de notificar a la Comisión proyectos de ayuda de Estado que no se ajusten a los criterios previstos por esa Comunicación, y la Comisión puede autorizarlos en circunstancias excepcionales.
De ello se sigue que la Comunicación bancaria no puede crear obligaciones autónomas a cargo de los Estados miembros, sino que se limita a establecer las condiciones encaminadas a asegurar la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas de Estado concedidas a los bancos en el contexto de la crisis financiera, que la Comisión debe tener en cuenta en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de la que dispone en virtud del artículo 107TFUE, apartado 3, letrab).
(véanse los apartados 41 y 43 a 45 y el punto 1 del fallo)
3.Los artículos 107TFUE a 109TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), en cuanto esos puntos prevén una condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados para la autorización de una ayuda de Estado.
En efecto, puede considerarse que la finalidad de esas medidas de reparto de las cargas es impedir el recurso a las ayudas de Estado como simple instrumento para superar las dificultades financieras de los bancos interesados.
Por otro lado, las medidas de reparto de las cargas tratan de garantizar que, antes de la concesión de cualquier ayuda de Estado, los bancos que presentan un déficit de capital se esfuercen junto con sus inversores en disminuir ese déficit, en especial a través de la contribución de sus accionistas y de sus acreedores subordinados, ya que tales medidas pueden limitar la cuantía de la ayuda de Estado concedida.
Una solución contraria podría provocar distorsiones de la competencia ya que los bancos cuyos accionistas y acreedores subordinados no hubieran contribuido a la disminución del déficit de capital obtendrían una ayuda de Estado de mayor cuantía que la que habría sido suficiente para subsanar el déficit residual de capital.
Además, para remediar el problema del «riesgo moral», ligado al hecho de que los individuos tienden a tomar decisiones aventuradas cuando la colectividad soporta las posibles consecuencias negativas de éstas, es preciso evitar que la posibilidad de que se les concedan ayudas de Estado impulse a los bancos a recurrir a instrumentos financieros más arriesgados y capaces de causar importantes pérdidas, lo que podría provocar distorsiones de la competencia y comprometer la integridad del mercado interior.
Al adoptar la Comunicación bancaria, la Comisión no invadió las competencias atribuidas al Consejo por los artículos 108TFUE y 109TFUE. En efecto, dado que se limita a establecer las reglas de conducta cuyo efecto es limitar a la Comisión en el ejercicio de la facultad de apreciación que le atribuye el artículo 107TFUE, apartado 3, letrab), esa Comunicación no afecta a la potestad reconocida al Consejo por el artículo 108TFUE, apartado 2, párrafo tercero, de decidir, a petición de un Estado miembro, que una ayuda de Estado es compatible con el mercado interior, cuando concurran circunstancias excepcionales, ni tampoco constituye un reglamento, previsto en el artículo 109TFUE, que tiene efectos obligatorios erga omnes en virtud del artículo 288TFUE, párrafo segundo.
(véanse los apartados 55 a 60 y el punto 2 del fallo)
4.El principio de protección de la confianza legítima y el derecho de propiedad deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), en cuanto esos puntos prevén una condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados para la autorización de una ayuda de Estado.
En lo que concierne al principio de protección de la confianza legítima, los accionistas y los acreedores subordinados de los bancos interesados no disponían de garantía alguna procedente de la Comisión de que ésta aprobaría una ayuda de Estado para eliminar el déficit de capital de esos bancos. Por otro lado, esos inversores no tenían la seguridad de que no pudieran afectar a sus inversiones algunas de las medidas destinadas a hacer frente al déficit de capital de los bancos beneficiarios de la ayuda de Estado autorizada por la Comisión.
Si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Unión, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente en un ámbito como el de las ayudas de Estado en el sector bancario, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica.
En cuanto a la necesidad de que los Estados miembros dispongan de un período transitorio para adaptarse a las nuevas exigencias de la Comisión en materia de reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados, un interés público imperativo puede oponerse a la adopción de medidas transitorias para situaciones nacidas antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, pero cuya evolución no hubiera llegado a su término. El objetivo de garantizar la estabilidad del sistema financiero, a la vez que evitar un gasto público excesivo y minimizar la distorsión de la competencia, constituye un interés público superior de esa naturaleza.
En lo concerniente al derecho de propiedad, las medidas de reparto de las cargas pueden ser voluntariamente adoptadas por los accionistas, y a través de un acuerdo entre la entidad de crédito interesada y sus acreedores subordinados, lo que no cabe considerar como una injerencia en su derecho de propiedad.
Toda vez que los accionistas son responsables de las deudas del banco hasta la cuantía del capital social de éste, no puede considerarse que afecte a su derecho de propiedad el hecho de que los puntos 40 a 46 de la Comunicación bancaria exijan que, antes de la concesión de una ayuda de Estado, para eliminar el déficit de capital de un banco, esos accionistas contribuyan a cubrir las pérdidas sufridas por el banco en igual medida que si no se concediera una ayuda de Estado.
Las pérdidas de los accionistas de los bancos en dificultades serían en cualquier caso de la misma magnitud, con independencia de que su causa fuera una sentencia declaratoria de quiebra a consecuencia de la falta de concesión de una ayuda de Estado o un procedimiento de concesión de esa ayuda, sujeta a la condición previa de reparto de las cargas. En lo que atañe a los acreedores subordinados, los instrumentos subordinados son instrumentos financieros que comparten algunas características de los productos de deuda y de los títulos de participación en el capital, lo que implica que en caso de suspensión de pagos del emisor de esos instrumentos los tenedores de éstos obtienen en su caso el pago de su crédito después de los titulares de obligaciones ordinarias pero antes que los accionistas.
Las medidas de reparto de las cargas a las que está condicionada la concesión de una ayuda de Estado a favor de un banco deficitario no pueden causar un perjuicio para el derecho de propiedad de los acreedores subordinados que éstos no habrían sufrido en un procedimiento de quiebra consecutivo a la falta de concesión de esa ayuda.
(véanse los apartados 62, 64, 66 a 70, 74 a 76 y 78 a 80 y el punto 3 del fallo)
5.Los artículos 29, 34, 35 y 40 a 42 de la Directiva 2012/30, tendente a coordinar, para hacerlas equivalentes, las garantías exigidas en los Estados miembros a las sociedades, definidas en el artículo 54TFUE, párrafo segundo, con el fin de proteger los intereses de los socios y terceros, en lo relativo a la constitución de la sociedad anónima, así como al mantenimiento y modificaciones de su capital, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), en cuanto esos puntos prevén una condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados para la autorización de una ayuda de Estado.
La Comunicación bancaria no contiene ninguna disposición específica sobre los procedimientos jurídicos para la aplicación de las medidas de reparto de las cargas enunciadas en sus puntos 40 a 46. Por consiguiente, si bien los Estados miembros pueden verse llevados en una situación específica a adoptar esas medidas de reparto de las cargas sin el consentimiento de la junta general de la sociedad, esa circunstancia no puede afectar a la validez de la Comunicación bancaria en relación con las disposiciones de la Directiva 2012/30.
La Directiva 2012/30 se integra en el marco de la realización de la libertad de establecimiento en el mercado interior, con la finalidad principal de proteger los intereses de los socios y de terceros. Por consiguiente, las medidas que prevé para garantizar esa protección conciernen al funcionamiento ordinario de las sociedades anónimas. En cambio, cuando las autoridades nacionales imponen medidas de reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados, éstas constituyen medidas excepcionales. Sólo pueden ser adoptadas en un contexto de perturbación grave en la economía de un Estado miembro y con el fin de evitar un riesgo sistémico y garantizar la estabilidad del sistema financiero. Si bien hay un claro interés público en garantizar en toda la Unión una protección fuerte y coherente de los inversores, no puede considerarse que ese interés prevalezca en todo caso sobre el interés público consistente en garantizar la estabilidad del sistema financiero.
(véanse los apartados 84 a 88, 91 y 94 y el punto 4 del fallo)
6.La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), debe interpretarse en el sentido de que las medidas de conversión o de reducción del valor contable de los instrumentos híbridos y de los instrumentos subordinados no deben ir más allá de lo necesario para eliminar el déficit de capital del banco interesado.
Conforme al punto 44 de esa Comunicación, cuando un banco no cumpla los requisitos de capital regulador mínimo, lo que significa que su capital no es suficiente por sí solo para cubrir las pérdidas del banco, la deuda subordinada debe ser objeto de conversión o de reducción de su valor contable, en principio, antes de la concesión de una ayuda de Estado a ese banco. Además, según el mismo punto 44, no debe concederse una ayuda de Estado antes de que el capital y la deuda subordinada hayan contribuido plenamente a la compensación de las posibles pérdidas del banco.
Un Estado miembro no está obligado por tanto a exigir a los bancos en dificultades, antes de la concesión de una ayuda de Estado, que conviertan los instrumentos subordinados en capital o que reduzcan su valor contable, ni a imponer que esos instrumentos contribuyan plenamente a la absorción de las pérdidas En tal supuesto, la ayuda de Estado proyectada no se podrá considerar limitada al mínimo necesario, como exige el punto 15 de la Comunicación bancaria. El Estado miembro, así como los bancos beneficiarios de las ayudas de Estado proyectadas, asumen el riesgo de que la Comisión dicte una decisión que las declare incompatibles con el mercado interior.
(véanse los apartados 97, 100 y 102 y el punto 5 del fallo)
7.El artículo 2, séptimo guion, de la Directiva 2001/24, relativa al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito, debe interpretarse en el sentido de que se incluyen en el concepto de medidas de saneamiento, enunciado en esa disposición, las medidas de reparto de las cargas previstas en los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria).
En efecto, dado que las medidas de reparto de las cargas tratan de restablecer la situación de capital de las entidades de crédito y eliminar el déficit de éstas, según expone el punto 43 de la Comunicación bancaria, esas medidas tienen por objeto preservar o restablecer la situación de capital de una entidad de crédito.
Por otro lado, las medidas de reparto de las cargas, en particular la conversión del valor de los instrumentos subordinados en capital o la reducción del valor contable de éstos, pueden por su misma naturaleza afectar a derechos preexistentes de terceros y llevar por ello a una reducción de los créditos.
Para encajar en el concepto de medidas de saneamiento previsto en la Directiva 2001/24, es preciso además, según resulta del sexto considerando y del artículo 3, apartado 1, de esa Directiva, que las medidas de reparto de las cargas hayan sido adoptadas por una autoridad administrativa o judicial. En cambio, cuando las medidas de reparto de las cargas sean decididas y ejecutadas por los accionistas o los acreedores subordinados, al margen de intervención alguna de autoridades administrativas o judiciales, no pueden constituir medidas de saneamiento, en el sentido de la Directiva 2001/24.
(véanse los apartados 108 a 110 y 114 y el punto 6 del fallo)