Asunto T‑112/15
República Helénica
contra
Comisión Europea
«FEOGA— Sección “Garantía”— FEAGA y Feader— Gastos excluidos de la financiación— Reglamento (CE) n.º1782/2003— Reglamento (CE) n.º796/2004— Régimen de ayudas por superficie— Concepto de pastos permanentes— Obligación de motivación— Proporcionalidad— Corrección financiera a tanto alzado— Deducción de corrección anterior»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 30 de marzo de2017
1.Agricultura— Política agrícola común— Regímenes de ayuda directa— Normas comunes— Régimen de pago único— Pastos permanentes— Concepto— Bosques y parcelas cubiertas de plantas leñosas— Exclusión
[Reglamento (CE) n.º1782/2003 del Consejo; Reglamento (CE) n.º796/2004 de la Comisión, art.2, párr.1, punto2]
2.Agricultura— Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el Feader— Principios— Obligación de la Comisión de no asumir los gastos irregulares— Excepción— Gastos efectuados sobre la base de una interpretación errónea del Derecho de la Unión imputable a una institución de la Unión
[Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo]
3.Agricultura— Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el Feader— Concesión de ayudas y de primas— Obligación de los Estados miembros de organizar un sistema eficaz de controles— Alcance
[Reglamento (CE) n.º1782/2003 del Consejo; Reglamento (CE) n.º796/2004 de la Comisión, art.2, párr.1, punto2]
4.Agricultura— Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el Feader— Liquidación de cuentas— Elaboración de las decisiones— Comunicación escrita de la Comisión a los Estados miembros de los resultados de sus verificaciones— Contenido— Requisitos mínimos
[Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo, art.31; Reglamento (CE) n.º885/2006 de la Comisión, art.11]
1.Tanto del tenor del artículo 2, párrafo segundo, punto 2, del Reglamento n.º796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento n.º1782/2003, en su versión aplicable en 2008, como de los objetivos y del contexto de éste se desprende que el concepto de «pastos permanentes» debe interpretarse en el sentido de que los bosques y las parcelas cubiertas de plantas leñosas están excluidos, en principio, de la ayuda.
En efecto, en primer lugar, el sistema creado por el Reglamento n.º1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, en su versión aplicable en 2008, reserva las ayudas vinculadas a la superficie únicamente a las superficies agrícolas, dicho de otro modo, a toda superficie que tenga una cubierta de producción agrícola, para evitar que las superficies que no se dedican efectivamente a una actividad agrícola puedan ser admitidas al pago de la ayuda. En segundo lugar, en lo tocante a las ayudas a los pastos, el criterio seguido por el Reglamento n.º796/2004 para garantizar que no se abonaran ayudas cuando se tratase de superficies que no estuvieran sujetas a una actividad agrícola es el tipo de vegetación presente en la superficie en cuestión. En efecto, el predominio de plantas distintas de los forrajes herbáceos sirve de indicador de abandono de la actividad agrícola en las superficies de que se trata, en este caso los pastos. De este modo, la limitación de la definición de los «pastos permanentes» a las superficies cubiertas de gramíneas y de forrajes herbáceos, que sirven de forraje natural, trataba de prevenir el riesgo de admisión a las ayudas de superficies afectas a actividades no agrícolas y no utilizadas efectivamente para la cría de animales. Los elementos leñosos (árboles y arbustos) podían a lo sumo ser tolerados si no comprometían el desarrollo de los recursos derivados de los forrajes herbáceos y, por ende, la explotación efectiva de las parcelas como pastos.
A este respecto, un Estado miembro no puede invocar válidamente un supuesto concepto interno de pastos que englobaría a las superficies en las que predomina una cobertura vegetal leñosa como recurso forrajero, toda vez que, según la definición de la Unión, sólo se toleraba una presencia marginal de plantas leñosas. Además, habida cuenta de que incumbe al legislador de la Unión, que dispone de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de sus facultades, evaluar la situación y, en su caso, decidir sobre la oportunidad de modificar las disposiciones en vigor, de la única modificación posterior de la definición de «pastos permanentes» no resulta que el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º796/2004 deba interpretarse siguiendo la modificación operada.
(véanse los apartados 29, 35, 36, 51 y 60)
2.La Comisión no está obligada a asumir, con cargo a los fondos agrícolas europeos, los gastos efectuados por un Estado miembro sobre la base de una aplicación objetivamente errónea, pero derivada de una interpretación adoptada de buena fe, del Derecho de la Unión, salvo si la interpretación errónea del Derecho de la Unión puede ser imputada a una institución de la Unión.
(véase el apartado 56)
3.En virtud de las normas del Derecho de la Unión relativas a los fondos, corresponde a los Estados miembros organizar un sistema eficaz de control y vigilancia. Esa exigencia implica que los límites de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible para la ayuda se definan de manera precisa y exacta. En efecto, dicha información es esencial para garantizar la fiabilidad de los controles administrativos cruzados, para que puedan realizarse los controles sobre el terreno y para que los agricultores dispongan de información correcta que les permita presentar declaraciones correctas.
No sucede así cuando se detectan anomalías en el sistema de control de la admisión, por parte de las autoridades nacionales, a la ayuda a los pastos de las superficies que no se ajustan a la normativa en vigor. Así, esas carencias constituyen una aplicación gravemente deficiente del sistema de control que implica un elevado nivel de errores que pone de manifiesto irregularidades generalizadas, que probablemente supusieron pérdidas muy significativas para el fondo. A este respecto, el hecho de que las superficies que confieren derechos al pago de la ayuda vinculados a la superficie representen tan sólo una fracción de las superficies de pastos declaradas no desvirtúa las inexactitudes detectadas en el funcionamiento del sistema de identificación de las parcelas agrícolas y del sistema de información geográfica y en los controles fundamentales, conforme a las cuales tales superficies, que se han podido acoger a la ayuda, no eran siempre completamente admisibles, ya que no cumplían los requisitos del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º796/2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento n.º1782/2003.
(véanse los apartados 90, 95 y 103)
4.La decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico, durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista. La Comisión está obligada a respetar, en las relaciones con los Estados miembros, los requisitos que ella misma se ha impuesto mediante los reglamentos de desarrollo. En efecto, el incumplimiento de dichos requisitos puede privar de contenido, en función de su gravedad, a la garantía de procedimiento que el artículo 31 del Reglamento n.º1290/2005, sobre la financiación de la política agrícola común, otorga a los Estados miembros.
A este respecto, en la primera comunicación a la que se refiere el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º885/2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento n.º1290/2005 en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader, mediante la cual la Comisión comunica el resultado de sus comprobaciones a los Estados miembros, ésta debe indicar, con suficiente precisión, el objeto de la investigación llevada a cabo por sus servicios y las deficiencias detectadas durante dicha investigación, ya que éstas pueden invocarse posteriormente como medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los controles realizados por las administraciones nacionales o a las cifras remitidas por éstas y justificar, así, las correcciones financieras aplicadas en la decisión final por la que se excluyan de la financiación de la Unión por el fondo determinados gastos realizados por el Estado miembro interesado. En consecuencia, a fin de cumplir su función de advertencia, especialmente a la luz del artículo 31 del Reglamento n.º1290/2005, lo primero que debe hacer la comunicación prevista en el artículo 11 del Reglamento n.º885/2006 es identificar con la suficiente precisión todas las irregularidades reprochadas al Estado miembro afectado que, en definitiva, hayan fundamentado la corrección financiera aplicada. Sólo una comunicación de esas características puede garantizar un pleno conocimiento de las reservas de la Comisión y puede constituir el elemento de referencia para el cómputo del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 31 del Reglamento n.º1290/2005.
(véanse los apartados 110, 111, 113, 115 y 116)