Asunto T‑28/16
República Federal de Alemania
contra
Comisión Europea
«FEAGA y Feader— Gastos excluidos de la financiación— Desarrollo rural— Consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales— Criterios de selección de las operaciones— Principio de cooperaciónleal— Subsidiariedad— Confianza legítima— Proporcionalidad— Obligación de motivación»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 3 de abril de2017
1.Agricultura— Financiación por el Feader— Ayudas al desarrollo rural— Subvencionabilidad de operaciones y gastos— Observancia de los criterios de selección fijados en Derecho nacional— Facultad de apreciación de los Estados miembros en lo relativo a la fijación de criterios— Límites— Aplicación a las operaciones relacionadas con las consolidaciones o renovaciones de poblaciones rurales
[Art.288TFUE, párr.2; Reglamento (CE) n.º1698/2005 del Consejo, considerando 61 y art.71, ap.2]
2.Agricultura— Financiación por el Feader— Ayudas al desarrollo rural— Ayuda en favor de la competitividad del sector agrícola y forestal— Consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales— Calificación de operación— Requisitos
[Reglamento (CE) n.º1698/2005 del Consejo, arts.2, letrasd) ye), y30]
3.Agricultura— Financiación por el Feader— Ayudas al desarrollo rural— Subvencionabilidad de operaciones y gastos— Observancia de los criterios de selección fijados en Derecho nacional— Operaciones relacionadas con las consolidaciones o renovaciones de poblaciones rurales— Control financiero de la Comisión— Verificación por el Estado miembro interesado de los criterios de selección elegidos, que permiten identificar las operaciones que deban financiarse prioritariamente de conformidad con sus méritos
[Art.317TFUE; Reglamento (UE, Euratom) n.º966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.30; Reglamentos del Consejo (CE, Euratom) n.º1605/2002, art.28bis, y (CE) n.º1698/2005, arts.2, letrac), 71, ap.2, y73]
4.Agricultura— Financiación por el Feader— Ayudas al desarrollo rural— Subvencionabilidad de operaciones y gastos— Observancia de los criterios de selección fijados en Derecho nacional— Operaciones relacionadas con las consolidaciones o renovaciones de poblaciones rurales— Control financiero de la Comisión— Vulneración del principio de subsidiariedad— Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º1698/2005 del Consejo, art.71, ap.2]
1.En materia de articulación entre un reglamento y determinadas disposiciones de Derecho nacional a las que remite, la aplicabilidad directa de un reglamento no se opone a que el mismo reglamento faculte a una institución de la Unión o a un Estado miembro para dictar medidas de aplicación y, en ese caso, las modalidades del ejercicio de esta facultad están reguladas por el Derecho público del Estado miembro interesado. Cuando un reglamento incluye tal habilitación, de ello no se desprende sin embargo que el Estado miembro disponga de una facultad de apreciación ilimitada para establecer normas de aplicación, ni que éstas deban tener un determinado contenido. El Estado miembro ha de observar los requisitos y los límites establecidos por las normas de la Unión específicamente aplicables en este contexto y que constituyen además la base jurídica concreta de la actividad normativa en cuestión.
Sobre este particular, del considerando 61 y del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.º1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), resulta que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, las normas de subvencionabilidad de los gastos se fijan, en principio, a nivel nacional y que los gastos sólo serán subvencionables si se dedican a operaciones aprobadas de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente. En este contexto, corresponde a las autoridades nacionales actuar respetando las directrices y los límites fijados por la habilitación que les confiere el Reglamento n.º1698/2005, por una parte, en la fijación de criterios de selección con respecto a los gastos de que se trate y, por otra, en su aplicación. No obstante, las modalidades de ejecución de las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales se rigen íntegra y exclusivamente por el Derecho nacional. En efecto, el Reglamento n.º1698/2005 no permite a la Comisión imponer un procedimiento u opciones normativas concretas para realizar las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales en el Estado miembro interesado.
(véanse los apartados 43 a 45, 47 y 48)
2.La definición del concepto de operación prevista en el artículo 2, letrae), del Reglamento n.º1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que remite a un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción ejecutado por uno o varios beneficiarios para alcanzar los objetivos de apoyo en favor del desarrollo rural, es extremadamente amplia, lo que permite garantizar que, pese a la variedad de tipos de operaciones en cuestión y cualquiera que sea la situación concreta del procedimiento nacional controvertido, se realice efectivamente la selección en los términos impuestos por la normativa. Las consolidaciones y renovaciones de poblaciones rurales, a partir del momento en que forman parte de un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción destinados a que surja una realización concreta, deben considerarse operaciones y someterse, por tanto, a criterios de selección como los establecidos en las disposiciones del Reglamento n.º1698/2005.
En cambio, hay que declarar que el concepto de medida con arreglo al artículo 2, letrad), del Reglamento n.º1698/2005, en cuanto se corresponde con una serie de operaciones que contribuyen a la aplicación de un eje, debe considerarse una categoría abstracta de operaciones que los Estados miembros pueden elegir en sus programas de desarrollo para tratar de lograr que se realice alguno de los cuatro ejes mencionados en el Reglamento n.º1698/2005. Por consiguiente, la consolidación es una medida cuando designa la acción general consistente en racionalizar el uso de tierras agrícolas. Lo mismo ocurre con la renovación de poblaciones rurales cuando designa la acción general consistente en mejorar la vida en las zonas rurales. Inversamente, a partir del momento en que la consolidación o la renovación de una población rural se incluye en una acción identificable, vinculada, en particular, a un lugar geográfico o a una comunidad identificada de individuos, debe considerarse una operación.
(véanse los apartados 51 a 53)
3.Del tenor del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.º1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en relación con el artículo 2, letrac), del mismo Reglamento, resulta que los gastos efectuados con cargo a operaciones como las consolidaciones o renovaciones de poblaciones rurales deben efectuarse con arreglo a determinados criterios de selección. Pues bien, como resulta expresamente del artículo 73 del Reglamento n.º1698/2005, incumbe a la Comisión, en el contexto de la gestión compartida entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, garantizar una buena gestión financiera de acuerdo con el artículo 274CE, cuyas disposiciones figuran actualmente en el artículo 317TFUE.
Aunque el principio de una buena gestión financiera no debe reducirse a una definición meramente contable, conlleva que los créditos presupuestarios se empleen de conformidad con los principios de economía, eficacia y eficiencia, principio este último referido a la óptima relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos, como resulta del artículo 28bis del Reglamento n.º1605/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, en su versión modificada, y del artículo 30 del Reglamento n.º966/2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión. La observancia de estos principios exige que los criterios de selección elegidos permitan financiar prioritariamente las operaciones que mejor respondan a los objetivos de desarrollo rural en los términos que resultan de los cuatros ejes mencionados en el Reglamento n.º1698/2005.
En este contexto, habida cuenta de la colaboración entre la Unión y los Estados miembros, aunque las autoridades nacionales pueden determinar libremente la lista de criterios de selección, sin incluir necesariamente un sistema de calificación o clasificación cuantificada de las operaciones, dichas listas deben permitir determinar las operaciones que deben gozar prioritariamente de apoyo del Feader sobre la base de sus méritos. En este contexto, los criterios de subvencionabilidad de las operaciones deben distinguirse de los criterios de selección. Los criterios de subvencionabilidad permiten, como máximo, declarar que las operaciones cumplen los requisitos esenciales para ser financiadas por el Feader, como figurar en las grandes líneas de objetivos de la política agrícola común tal como están recogidas por las autoridades nacionales, pero no identificar las operaciones que deban financiarse prioritariamente de conformidad con sus méritos.
(véanse los apartados 62 a 64, 66, 68 y 69)
4.La Comisión, en su condición de responsable de la ejecución del presupuesto de la Unión, debe, por un lado, verificar en qué condiciones se realizaron los pagos y se efectuaron los controles y, por otro, financiar únicamente los gastos si esas condiciones ofrecen todas las garantías necesarias respecto de la conformidad con las normas de la Unión. A este respecto, aunque el reparto de funciones entre la Comisión y las autoridades nacionales lleve a atribuir a éstas la elaboración de las normas nacionales pertinentes que regulen la subvencionabilidad de los gastos, dado que, en particular, el Reglamento n.º1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), remite a medidas nacionales de aplicación en este extremo, no es menos cierto que la Comisión está obligada a controlar si las autoridades nacionales cumplen efectivamente sus obligaciones en este ámbito, sin que ello confiera, no obstante, a la Comisión facultad alguna que le permita imponer normas concretas con respecto a la normativa nacional relativa al procedimiento de consolidación y renovación de poblaciones rurales.
En efecto, las obligaciones que recaen en los Estados miembros en virtud del artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.º1698/2005 consisten en aplicar criterios de selección que permitan realizar una selección comparativa de las operaciones en cuestión, lo que parece un objetivo alcanzable sin que ello conlleve vulnerar la normativa nacional, incluso regional, que regula el procedimiento de consolidación y renovación de las poblaciones rurales. En estas circunstancias, un Estado miembro no puede invocar fundadamente la violación del principio de subsidiariedad puesto que no demuestra que la Comisión usurpe su ámbito competencial, como resulta de la aplicación del principio de subsidiariedad, al exigir que se observe lo dispuesto en el artículo 71, apartado 2, del Reglamento n.º1698/2005.
(véanse los apartados 109 a 112)