Asunto C‑599/14P
Consejo de la Unión Europea
contra
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
«Recurso de casación— Política exterior y de seguridad común— Lucha contra el terrorismo— Medidas restrictivas adoptadas contra determinadas personas y entidades— Congelación de fondos— Posición Común 2001/931/PESC— Artículo 1, apartados 4 y6— Reglamento (CE) n.º2580/2001— Artículo 2, apartado3— Mantenimiento de una organización en la lista de personas, grupos y entidades implicadas en actos de terrorismo— Requisitos— Base fáctica de las decisiones de congelación de fondos— Decisión adoptada por una autoridad competente— Obligación de motivación»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 26 de julio de2017
1.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo— Decisión de congelación de fondos— Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de congelación de fondos— Autoridad competente para adoptar dicha decisión nacional— Concepto— Autoridad de un Estado tercero— Inclusión
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art.1, ap.4)
2.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo— Decisión de congelación de fondos— Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de congelación de fondos de una autoridad de un Estado tercero— Procedencia— Requisito— Decisión nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva— Obligación de verificación que corresponde al Consejo— Obligación de motivación— Alcance
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art.1, ap.4)
3.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo— Decisión de congelación de fondos— Mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de congelación de fondos— Decisión nacional que por sí sola ya no permite deducir que persiste el riesgo de implicación en actos de terrorismo— Obligación del Consejo de tener en cuenta hechos más recientes que demuestren que tal riesgo subsiste
(Posición Común 2001/931/PESC del Consejo, art.1, ap.6)
4.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo— Decisión de congelación de fondos— Adopción o mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de congelación de fondos— Nuevos datos que justifican el mantenimiento que deban ser objeto de una decisión nacional adoptada con posterioridad a la que sirvió de fundamento a la inscripción inicial— Inexistencia
(Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art.1, aps.4 y6)
5.Unión Europea— Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones— Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo— Decisión de congelación de fondos— Mantenimiento sobre la base de una decisión nacional de congelación de fondos— Alcance del control— Control que se extiende al conjunto de elementos de juicio expuestos para demostrar que persiste el riesgo de implicación en actos de terrorismo— Elementos de juicio que no están basados enteramente en una decisión nacional adoptada por una autoridad competente— Irrelevancia
(Art.296TFUE)
6.Recurso de casación— Motivos— Fundamentos de una sentencia viciados por una infracción del Derecho de la Unión— Fallo justificado en virtud de otros fundamentos de Derecho— Desestimación
1.Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 22 y 23)
2.El Consejo, cuando adopta medidas restrictivas, está obligado a respetar los derechos fundamentales que forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión, entre los cuales figuran, en particular, el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva.
Incumbe al Consejo, por tanto, comprobar, antes de basarse en una decisión de una autoridad de un Estado tercero, si en la adopción de esa decisión se respetaron el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva.
A este respecto, la necesidad de llevar a cabo la citada comprobación se deriva, en particular, de la finalidad de la exigencia establecida por el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, en virtud de la cual la inscripción inicial de una persona o de una entidad en una lista de congelación de fondos debe basarse en una decisión adoptada por una autoridad competente. Con dicha exigencia se pretende, en efecto, proteger a las personas o entidades de que se trate, garantizando que su inscripción inicial en aquella lista sólo tenga lugar cuando exista para ello una base fáctica suficientemente sólida. Ahora bien, ese objetivo podrá alcanzarse solamente si las decisiones de los Estados terceros que sirven de base al Consejo para proceder a las inscripciones iniciales de personas o de entidades en la referida lista fueron adoptadas respetando los derechos de defensa y de tutela judicial efectiva.
Por otro lado, habida cuenta de la finalidad de la exigencia según la cual la inscripción inicial de una persona o de una entidad en la lista de congelación de fondos debe basarse en una decisión adoptada por una autoridad competente, cuando el Consejo basa dicha inscripción en una decisión de un Estado tercero, la garantía de que se respetaron los derechos de defensa y de tutela judicial efectiva en la adopción de esta decisión es de una importancia fundamental en la sistemática de la susodicha inscripción y de las decisiones de congelación de fondos subsiguientes. El Consejo, por tanto, está obligado a incluir en las exposiciones de motivos relativas a tales decisiones los datos que indiquen que efectivamente ha verificado que se respetaron esos derechos.
A este respecto, la obligación de motivación tiene por finalidad permitir a la persona afectada decidir con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez competente. Para ello, basta con que el Consejo, en la exposición de motivos relativa a una decisión de congelación de fondos, presente de manera sucinta las razones por las que considera que en la adopción de la decisión del Estado tercero en la que pretende basarse se respetaron tanto el derecho de defensa como el derecho a la tutela judicial efectiva.
Pues bien, tal motivación no puede constituir una injerencia en los asuntos internos del Estado tercero en cuestión.
(véanse los apartados 24 a 26, 31, 33 y 34)
3.En lo que respecta a las decisiones subsiguientes de congelación de fondos, la cuestión relevante a la hora de examinar el mantenimiento de una persona o de una entidad en una lista de congelación de fondos consiste en determinar si, tras la inclusión del nombre de esa persona o de esa entidad en la lista o después de la revisión precedente, la situación fáctica ha cambiado de tal manera que ya no permite sustentar la misma conclusión respecto de la implicación en actividades terroristas de la persona o la entidad en cuestión.
De cuanto antecede se infiere que, en caso de una revisión con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, el Consejo puede mantener a la persona o entidad de que se trate en la citada lista si deduce que persiste el riesgo de implicación de esa persona o entidad en las actividades terroristas que justificaron su inscripción inicial en esa lista. De este modo, el mantenimiento de una persona o de una entidad en la referida lista constituye, en esencia, la confirmación de la inscripción inicial.
En relación con la comprobación de si persiste el riesgo de implicación de la persona o entidad de que se trate en actividades terroristas, deben tenerse debidamente en cuenta las circunstancias que hayan afectado posteriormente a la decisión nacional que sirvió de fundamento a la inscripción inicial de esa persona o de esa entidad en la lista de congelación de fondos, en particular, si tal decisión nacional ha sido derogada o revocada con motivo de hechos o de datos nuevos o de un cambio en la apreciación de la autoridad nacional competente.
Dicho esto, se plantea además la cuestión de si el hecho de que siga vigente la decisión nacional que sirvió de fundamento a la inscripción inicial en la lista es suficiente, por sí solo, para mantener a la persona o entidad en cuestión en esa lista.
A este respecto, si, en vista del tiempo transcurrido y en función de la evolución de las circunstancias del asunto en cuestión, el mero de hecho de que la decisión nacional que sirvió de base a la inscripción nacional siga vigente ya no permite deducir que persiste el riesgo de implicación de la persona o entidad de que se trate en actividades de terrorismo, el Consejo estará obligado a justificar el mantenimiento de esa persona o entidad en la expresada lista mediante una valoración actualizada de la situación en la que se tengan en cuenta hechos más recientes que demuestren que subsiste un riesgo.
(véanse los apartados 46 y 51 a 54)
4.Conforme al artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, la inscripción inicial de una persona o de una entidad en la lista de congelación de fondos presupone la existencia de una decisión nacional emanada de una autoridad competente o de una decisión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por la que se ordene alguna sanción.
Tal requisito no figura, en cambio, en el artículo 1, apartado 6, de la misma Posición Común.
La explicación de esta distinción reside en el hecho de que el mantenimiento de una persona o de una entidad en una lista de congelación de fondos constituye, en esencia, la confirmación de la inscripción inicial y, por lo tanto, presupone que subsiste el mismo riesgo de implicación de la persona o la entidad de que se trate en actividades terroristas que fue constatado inicialmente por el Consejo sobre la base de la decisión nacional que sirvió de fundamento a esa inscripción nacional.
De este modo, si bien el apartado 6 del artículo 1 de la Posición Común 2001/931 exige que el Consejo efectúe, al menos una vez cada seis meses, una «revisión» con el fin de asegurar que la «permanencia» en dicha lista de una persona o de una entidad que fue inscrita en ella sobre la base de una decisión nacional adoptada por una autoridad competente está justificada, tal apartado no exige que todo motivo nuevo de que se sirva el Consejo para justificar el mantenimiento de la persona o de la entidad de que se trate en la lista controvertida haya constituido el objeto de una decisión nacional adoptada por una autoridad competente con posterioridad a la que sirvió de base a la inscripción inicial. Al establecer tal exigencia, no se tiene en cuenta la distinción existente entre la decisión de inscripción inicial de una persona o de una entidad en la referida lista y la decisión subsiguiente relativa a la permanencia de la persona o entidad de que se trate en dicha lista.
Seguidamente, tal interpretación del artículo 1 de la Posición Común 2001/931 descansa, al menos implícitamente, en el postulado según el cual, primero, las autoridades nacionales competentes adoptan periódicamente decisiones que pueden constituir el fundamento de las revisiones que incumben al Consejo en virtud del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y, segundo, en cualquier caso, el Consejo tendría la posibilidad, si fuera necesario, de solicitar a las citadas autoridades la adopción de tales decisiones.
Pues bien, esta tesis carece de fundamento en el Derecho de la Unión.
A este respecto, por un lado, el hecho de que los Estados miembros comuniquen al Consejo las decisiones adoptadas por sus autoridades competentes y se las transmitan no significa que estas autoridades estén obligadas a adoptar de forma periódica, ni siquiera en caso de necesidad, decisiones que puedan servir de fundamento a las susodichas revisiones.
Por otro lado, a falta de fundamento específico alguno en el sistema de medidas restrictivas instaurado por la Posición Común 2001/931, el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4TUE, apartado 3, no autoriza al Consejo a obligar a las autoridades competentes de los Estados miembros a que, en caso de necesidad, adopten decisiones nacionales que puedan servir de fundamento a las revisiones que incumben al Consejo con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la citada Posición Común.
Por el contrario, dicho sistema no ha previsto ningún mecanismo que permita al Consejo, en caso de necesidad, disponer de decisiones nacionales adoptadas con posterioridad a la inscripción nacional de la persona o de la entidad de que se trate en la lista de congelación de fondos, para efectuar las revisiones que le incumben con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la mencionada Posición Común y a cuyos efectos está obligado a verificar si persiste el riesgo de implicación de esa persona o de esa entidad en actividades terroristas. A falta de tal mecanismo, no cabe considerar que el aludido sistema exija al Consejo llevar a cabo las revisiones basándose únicamente en esas decisiones nacionales, so pena de que resulten indebidamente restringidos los medios con los que cuenta el Consejo a estos efectos.
(véanse los apartados 59 a 67)
5.En lo que concierne a la inscripción inicial en una lista de congelación de fondos, la persona o la entidad de que se trate está protegida, en particular, por la doble posibilidad de impugnar, por un lado, las decisiones nacionales que sirvieron de base a dicha inscripción ante los tribunales nacionales y, por otro, la propia inscripción ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
En cuanto a las decisiones subsiguientes de congelación de fondos, la persona o la entidad de que se trate goza, en particular, de la protección consistente en la posibilidad de intentar un recurso contra ellas ante el juez de la Unión. Este último debe verificar, por un lado, el cumplimiento de la obligación de motivación que impone el artículo 296TFUE y, por tanto, que los motivos invocados son suficientemente precisos y concretos, y, por otro, que dichos motivos están respaldados por hechos.
En este contexto, la persona o la entidad en cuestión puede impugnar, mediante el recurso interpuesto contra el mantenimiento de su nombre en una lista de congelación de fondos, todos los puntos en los que se haya apoyado el Consejo para demostrar la persistencia del riesgo de implicación de aquélla en actividades terroristas, con independencia de si están basados en una decisión nacional adoptada por una autoridad competente o en otras fuentes. En caso de impugnación, corresponde al Consejo acreditar que los hechos alegados están fundados, y al juez de la Unión verificar la exactitud material de éstos.
(véanse los apartados 69 a 71)
6.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 75)