Asunto C‑646/16
Procedimiento iniciado por Khadija Jafari
y
Zainab Jafari
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof)
«Procedimiento prejudicial— Reglamento (UE) n.º604/2013— Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país— Llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de obtener una protección internacional— Cruce de la frontera organizado por las autoridades de un Estado miembro a efectos de tránsito hacia otro Estado miembro— Entrada autorizada a modo de excepción por razones humanitarias— Artículo 2, letram)— Concepto de “visado”— Artículo12— Expedición de un visado— Artículo13— Cruce irregular de una frontera exterior»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 26 de julio de2017
1.Controles en las fronteras, asilo e inmigración— Política de asilo— Criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional— Reglamento (UE) n.º604/2013— Visado— Concepto— Admisión de nacionales de terceros países en el territorio de un Estado miembro a efectos de tránsito hacia otro Estado miembro para presentar en él una solicitud de protección internacional— Exclusión— Llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de obtener una protección internacional— Irrelevancia
[Reglamento (UE) n.º604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.2, letram), y12]
2.Derecho de la Unión Europea— Interpretación— Métodos— Interpretación literal, sistemática y teleológica
3.Controles en las fronteras, asilo e inmigración— Política de asilo— Criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional— Reglamento (UE) n.º604/2013— Entrada y estancia— Admisión de nacionales de terceros países en el territorio de un Estado miembro a efectos de tránsito hacia otro Estado miembro para presentar en él una solicitud de protección internacional— Situación calificada de cruce irregular de una frontera exterior— Llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de obtener una protección internacional— Irrelevancia
[Reglamento (UE) n.º604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.13, ap.1]
1.El artículo 12 del Reglamento n.º604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (Reglamento DublínIII), puesto en relación con el artículo 2, letram), de este Reglamento, debe interpretarse considerando que no procede calificar de «visado», en el sentido de ese artículo 12, el hecho de que las autoridades de un primer Estado miembro, obligadas a hacer frente a la llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de atravesar dicho Estado miembro para presentar una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro, hayan tolerado la entrada en su territorio de esos nacionales, que no cumplen las condiciones de entrada en principio exigidas en ese primer Estado miembro.
El artículo 2, letram), del mismo Reglamento contiene una definición general del término «visado» y precisa que la naturaleza del visado se determinará con arreglo a unas definiciones más específicas, relativas, respectivamente, al visado para estancia de larga duración, al visado para estancia de corta duración y al visado de tránsito aeroportuario.
De esta disposición se deduce que el concepto de «visado», en el sentido del Reglamento DublínIII, abarca, no sólo los visados para estancia de corta duración y los de tránsito aeroportuario, cuyos procedimientos y condiciones de expedición se armonizan en el código de visados, sino también los visados para estancia de larga duración, que no están comprendidos en el ámbito de aplicación de este código y que, al no existir actualmente medidas generales adoptadas por el legislador de la Unión sobre la base del artículo 79TFUE, apartado 2, letraa), pueden ser expedidos aplicando las legislaciones nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2017, X y X, C‑638/16PPU, EU:C:2017:173, apartados 41 y 44). Dadas estas circunstancias, si bien es cierto que los actos normativos adoptados por la Unión en materia de visados constituyen elementos contextuales que deben tenerse en cuenta para interpretar el artículo 2, letram), y el artículo 12 del Reglamento DublínIII, no es menos cierto que el concepto de «visado», en el sentido de este Reglamento, no puede deducirse directamente de tales actos normativos y debe interpretarse tomando como base la definición específica que figura en el artículo 2, letram), de dicho Reglamento y la estructura general deéste.
A este respecto, procede hacer constar que en esa definición se precisa que un visado es «la autorización o la decisión de un Estado miembro exigida con vistas al tránsito o a la entrada» en el territorio de ese Estado miembro o de varios Estados miembros. De los propios términos utilizados por el legislador de la Unión se deduce, pues, por una parte, que el concepto de visado remite a un acto adoptado formalmente por una Administración nacional y no a una mera tolerancia y, por otra parte, que el visado no se confunde con la admisión en el territorio de un Estado miembro, puesto que el visado se exige precisamente para permitir esa admisión. Esta distinción es, por lo demás, coherente con la estructura general de la legislación de la Unión en los ámbitos de que se trata. En efecto, mientras que las normas relativas a la admisión en el territorio de los Estados miembros se recogían, en la época de los hechos examinados en el litigio principal, en el código de fronteras Schengen, las condiciones de expedición de los visados se regulan en actos normativos distintos, tales como el código de visados en lo que respecta a los visados para estancia de corta duración.
(véanse los apartados 43, 44, 47, 48, 51 y 58 y el punto 1 del fallo)
2.Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 73)
3.El artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.º604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (Reglamento DublínIII), debe interpretarse en el sentido de que procede considerar que ha «cruzado de forma irregular» la frontera de un primer Estado miembro, en el sentido de dicha disposición, un nacional de un tercer país cuya entrada ha sido tolerada por las autoridades de ese Estado miembro, obligadas a hacer frente a la llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de atravesar dicho Estado miembro para presentar una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro, sin cumplir las condiciones de entrada en principio exigidas en el primer Estado miembro.
Habida cuenta del sentido habitual del concepto de «cruce irregular» de una frontera, procede considerar que debe calificarse necesariamente de «irregular», en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento DublínIII, el cruce de una frontera sin respetar las condiciones exigidas por la normativa aplicable en el Estado miembro de que se trate. De ello se deduce que, en el caso de que la frontera que se ha cruzado sea la de un Estado miembro vinculado por el código de fronteras Schengen, la irregularidad de ese cruce debe apreciarse teniendo en cuenta, en particular, las normas establecidas por este código.
Dicho esto, la constatación formulada en el párrafo anterior no puede bastar para definir completamente el concepto de «cruce irregular», en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Reglamento DublínIII. Así, es preciso tener en cuenta que las normativas relativas al cruce de las fronteras exteriores pueden otorgar a las autoridades nacionales competentes la facultad de inaplicar excepcionalmente, invocando motivos humanitarios, las condiciones de entrada en principio impuestas a los nacionales de terceros países a fin de asegurarse de la regularidad de su futura estancia en los Estados miembros. Una facultad de este tipo se recoge, por ejemplo, en el artículo 5, apartado 4, letrac), del código de fronteras Schengen, que permite que los Estados miembros a los que se aplica este código autoricen a modo de excepción, por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales, la entrada en su territorio a nacionales de terceros países que no cumplan alguna de las condiciones que en principio se imponen a esos nacionales. Dicho esto, procede señalar, en primer lugar, que el artículo 5, apartado 4, letrac), del código de fronteras Schengen precisa, a diferencia del artículo 5, apartado 4, letrab), de este código, que tal autorización sólo es válida para el territorio del Estado miembro de que se trate, y no para el territorio «de los Estados miembros» en su conjunto. Por lo tanto, esta primera disposición no puede transformar en regular el cruce de la frontera por un nacional de un tercer país admitido por las autoridades de un Estado miembro con el único fin de permitirle el tránsito hacia otro Estado miembro para que presente allí una solicitud de protección internacional.
En este contexto, se desprende de la lectura conjunta de los artículos 12 y 14 del Reglamento DublínIII que estas dos disposiciones cubren, en principio, todos los supuestos de entrada regular en el territorio de los Estados miembros, puesto que la entrada regular de un nacional de un tercer país en este territorio se basa normalmente, bien en un visado o documento de residencia, bien en una dispensa de la obligación de visado. La aplicación de los diferentes criterios formulados en estos artículos, así como en el artículo 13 de este Reglamento, debe permitir, por regla general, atribuir al Estado miembro que está en el origen de la entrada o la estancia de un nacional de un tercer país en el territorio de los Estados miembros la responsabilidad de examinar la solicitud de protección internacional que eventualmente presente ese nacional. Habida cuenta de estos factores, los criterios formulados en los artículos 12 a 14 del Reglamento DublínIII no pueden interpretarse, so pena de poner en entredicho la estructura de este Reglamento, de tal manera que se exima de su responsabilidad al Estado miembro que ha decidido autorizar, invocando motivos humanitarios, la entrada en su territorio de un nacional de un tercer país que carece de visado y que no disfruta de una dispensa de la obligación de visado.
Por otra parte, el hecho de que, como ocurre en el presente asunto, el nacional de un tercer país de que se trata haya entrado en el territorio de los Estados miembros bajo la vigilancia de las autoridades competentes, sin eludir en absoluto el control fronterizo, no puede resultar determinante para la aplicación del artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento.
El hecho de que el cruce de la frontera haya tenido lugar en una situación caracterizada por la llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de obtener una protección internacional no puede influir en la interpretación o en la aplicación del artículo 13, apartado 1, del Reglamento DublínIII. En cualquier caso, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento DublínIII y al artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, no debe ejecutarse el traslado de un solicitante de protección internacional al Estado miembro responsable cuando ese traslado implique un peligro real de que el interesado sufra un trato inhumano o degradante, en el sentido del mencionado artículo 4 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2017, C.K. y otros, C‑578/16PPU, EU:C:2017:127, apartado 65). Así pues, no podría ejecutarse un traslado si, a causa de la llegada de un número excepcionalmente alto de nacionales de terceros países deseosos de obtener una protección internacional, en el Estado miembro responsable existiera ese peligro.
(véanse los apartados 74, 75, 77 a 80, 86, 87, 89, 90, 93, 101 y 102 y el punto 2 del fallo)