CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR.GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 28 de febrero de 2019(1)
Asunto C‑254/18
Syndicat des cadres de la sécurité intérieure
contra
Premier ministre,
Ministre de l’Intérieur,
Ministre de l’Action et des Comptes publics
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia)]
«Procedimiento prejudicial— Política social— Ordenación del tiempo de trabajo— Directiva 2003/88/CE— Artículos 6, letrab), y16— Duración máxima del tiempo de trabajo semanal— Excepción— Artículos 17, apartados 2 y 3, y 19, párrafo primero— Funcionarios de policía— Período de referencia— Carácter variable ofijo— Protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores»
1.¿Debe entenderse que el «período de referencia» que, en el sentido de la Directiva 2003/88/CE,(2) los Estados miembros podrán establecer para el cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal se refiere a un período «variable» en el calendario, esto es, un período cuyo comienzo varía en función del paso del tiempo, o bien puede referirse también a un período «fijo» en el sentido de que puede comenzar y terminar en una fechafija?
2.Esta es, en esencia, la cuestión que deberá responder el Tribunal de Justicia en el presente asunto, que versa sobre una petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) sobre la interpretación de varias disposiciones de la Directiva 2003/88.
3.Esta cuestión se planteó en el marco de un procedimiento iniciado por el Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (Sindicato de los Cargos de Rango Superior en el ámbito de la Seguridad Interna; en lo sucesivo, «SCSI»), un sindicato de agentes de policía, que solicita ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) que anule un decreto por el que se modifican las excepciones a las garantías mínimas de la duración del tiempo de trabajo y de descanso aplicables al personal de la policía nacional francesa. El SCSI alega que, al establecer un período de referencia «fijo» para el cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal, dicho decreto incumple las disposiciones de la Directiva 2003/88.
4.Efectivamente, la elección de optar por conferir a tal período de referencia un carácter «variable» en el calendario o un carácter «fijo» tiene una repercusión indudable sobre las modalidades de determinación de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal establecida en la Directiva 2003/88. En efecto, la aplicación de un período de referencia «variable» garantiza que se respete en todo momento la duración media máxima de trabajo semanal, mientras que la aplicación de un período «fijo» congela el período que ha de tenerse en cuenta al computar las horas efectivamente realizadas por el trabajador.
5.Por consiguiente, en el presente asunto se solicita al Tribunal de Justicia que precise el alcance del concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal, establecida por la Directiva 2003/88, a la luz del objetivo esencial de esta, a saber, la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores.
I.Marco jurídico
A.Derecho de la Unión
6.El artículo 6 de la Directiva 2003/88, titulado «duración máxima del tiempo de trabajo semanal», dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, en función de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores:
[…]
b)la duración media del trabajo no exceda de 48horas, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días.»
7.El artículo 16 de la Directiva 2003/88, relativo a los períodos de referencia, tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros podrán establecer:
[…]
b)para la aplicación del artículo 6 (duración máxima del tiempo de trabajo semanal), un período de referencia que no exceda de cuatro meses.
[…]»
8.El artículo 17, apartados 2 y 3, de la misma Directiva establece, entre otras, las siguientes excepciones:
«2.Mediante procedimientos legales, reglamentarios o administrativos o mediante convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales y siempre que se concedan períodos equivalentes de descanso compensatorio a los trabajadores de que se trate, o siempre que, en casos excepcionales en que por razones objetivas no sea posible la concesión de tales períodos equivalentes de descanso compensatorio, se conceda una protección equivalente a los trabajadores de que se trate, podrán establecerse las excepciones previstas en los apartados 3, 4y5.
3.De conformidad con el apartado 2 del presente artículo, podrán establecerse excepciones [al artículo]16:
[…]
b)para las actividades de guardia y vigilancia que exijan una presencia continua con el fin de garantizar la protección de bienes y personas, y en particular cuando se trate de guardianes, conserjes o empresas de seguridad;
c)para las actividades caracterizadas por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio o de la producción […]
[…]»
9.El artículo 19 de la Directiva 2003/88, titulado «límites a las excepciones a los períodos de referencia», prevé lo siguiente:
«La facultad de establecer excepciones a lo dispuesto en la letrab) del artículo 16, prevista en el apartado 3 del artículo 17 […] no podrá tener como consecuencia el establecimiento de un período de referencia superior a seis meses.
[…]»
B.Derecho francés
10.Por lo que se refiere al tiempo de trabajo en la función pública del Estado y en la función judicial, como norma general, en Derecho francés, «la duración efectiva del tiempo de trabajo semanal, incluidas las horas extraordinarias, no puede exceder de 48horas en el transcurso de una misma semana, ni de un promedio de 44horas a lo largo de un período de doce semanas consecutivas» (artículo 3, apartadoI., del Decreto n.o2000-815).(3) Solo se pueden establecer excepciones a esta regla, en particular, cuando el objeto mismo del servicio público de que se trata demanda una presencia continua, especialmente para proteger a las personas y los bienes, mediante Decreto del Conseil d’État (Consejo de Estado), previo dictamen de determinados comités administrativos y del Conseil supérieur de la fonction publique (Consejo Superior de la Función Pública, Francia), que determina las contraprestaciones concedidas a las categorías de agentes afectados (artículo 3, apartadoII., letraa), del Decreto n.o2000‑815).
11.Las excepciones a las garantías mínimas de la duración del tiempo de trabajo y de descanso aplicables al personal de la Policía Nacional están reguladas en el Decreto n.o2002-1279, de 23 de octubre de 2002. El artículo 1 de dicho Decreto fue modificado por el Decreto n.o2017-109, de 30 de enero de 2017 (en lo sucesivo, «Decreto n.o2017-109»). Esta disposición, en su versión modificada, está redactada del siguientemodo:
«Las garantías mínimas establecidas en el artículo 3, apartado I, del Decreto de 25 de agosto de 2000 antes citado no se aplicarán a la organización del trabajo de los funcionarios públicos en activo de los servicios de la Policía Nacional cuando así lo exijan las funciones de seguridad y orden público, policía judicial, e inteligencia e información que les han sido confiadas.
No obstante, esta excepción deberá cumplir los requisitos siguientes:
1)La duración del tiempo de trabajo semanal, computada por cada período de siete días, incluidas las horas extraordinarias, no podrá exceder de 48horas de media a lo largo de un semestre del año civil […]».
II.Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12.El 28 de marzo de 2017, el SCSI interpuso una demanda ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) por la que solicita que se anule el artículo 1 del Decreto n.o2017-109. El SCSI alega, entre otras cosas, que, al aplicar, para el cálculo de la duración media de trabajo semanal, un período de referencia fijo expresado en semestres del año civil y no un período indeterminado de seis meses de carácter variable, dicha disposición incumple las normas de la Directiva 2003/88.
13.El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si lo dispuesto en el artículo 6, en relación con el artículo 16 de la Directiva 2003/88, debe interpretarse en el sentido de que impone un período de referencia de carácter variable en el calendario, o bien en el sentido de que permite a los Estados miembros optar entre conferir a dicho período un carácter variable en el calendario o un carácterfijo.
14.En el supuesto de que solo se pueda aplicar un período de referencia de carácter variable, también se pregunta si dicho período debe conservar su carácter variable cuando se extienda a seis meses en virtud de la excepción establecida en el artículo 17, apartado 3, letrab), de la Directiva 2003/88.
15.En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)¿Deben interpretarse las disposiciones de los artículos 6 y 16 de la [Directiva 2003/88] en el sentido de que imponen un período de referencia definido de modo variable en el calendario, o bien en el sentido de que permiten a los Estados miembros optar entre conferir a tal período de referencia un carácter variable en el calendario o un carácterfijo?
2)En caso de que dichas disposiciones deban interpretarse en el sentido de que imponen un período de referencia de carácter variable en el calendario, ¿puede referirse la facultad que se otorga en el artículo 17 de establecer excepciones a lo dispuesto en el artículo 16, letrab), no solo a la duración del período de referencia, sino también a su carácter variable en el calendario?»
III.Análisis jurídico
A.Observaciones preliminares
16.Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto se refieren al concepto de «período de referencia» que los Estados miembros pueden establecer para aplicar las disposiciones de la Directiva 2003/88 relativas a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal.
17.En lo que respecta a la duración media máxima del trabajo semanal, procede señalar, con carácter previo, que la Directiva 2003/88 establece dos regímenes: un régimen general y un régimen de excepción.
18.Más concretamente, en el marco del régimen general, la duración máxima del tiempo de trabajo semanal se define en los artículos 6, letrab), y 16, letrab), de la Directiva 2003/88. Así, en virtud de la primera de estas disposiciones, la duración media del trabajo no podrá exceder de 48horas, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días. Con arreglo a la segunda, para el cálculo de dicha duración media máxima, los Estados miembros podrán establecer un período de referencia que no exceda de cuatro meses.
19.Sin embargo, la Directiva 2003/88 incluye también disposiciones que confieren a los Estados miembros la facultad de establecer excepciones al régimen general que regula la duración máxima del tiempo de trabajo semanal. En este sentido, a tenor del artículo 17, apartado 3, letrasb) yc), de la Directiva 2003/88, los Estados miembros tienen la facultad de establecer excepciones, en particular, a lo dispuesto en el artículo 16 de esta misma Directiva respecto a «las actividades de guardia y vigilancia que exijan una presencia continua con el fin de garantizar la protección de bienes y personas, y en particular cuando se trate de guardianes, conserjes o empresas de seguridad» y «para las actividades caracterizadas por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio o de la producción». Sin embargo, con arreglo al artículo 19, párrafo primero, dicha facultad «no podrá tener como consecuencia el establecimiento de un período de referencia superior a seis meses».
20.Pues bien, el Decreto n.o2017-109, cuya anulación se solicita en el litigio principal, se refiere a una excepción al régimen general relativa a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal de los funcionarios del Estado y, concretamente, a la excepción aplicable a los funcionarios públicos en activo de los servicios de la Policía Nacional. Como se desprende de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia y como confirmaron las distintas partes que presentaron sus observaciones en la vista celebrada ante este, al adoptar dicho Decreto, la República Francesa ha ejercido la facultad que le confiere el artículo 17, apartado 3, de la Directiva 2003/88 para establecer excepciones al régimen general en materia de duración máxima del tiempo de trabajo semanal.
21.De ello se deduce que las disposiciones de la Directiva 2003/88 citadas en el punto 19 de las presentes conclusiones, que prevén la posibilidad de establecer excepciones al régimen general en materia de duración máxima del tiempo de trabajo semanal, son pertinentes en el presente asunto.(4)
22.Por otro lado, es obligado señalar que las disposiciones de la Directiva 2003/88 relativas tanto al régimen general como al régimen de excepción en materia de duración máxima del tiempo de trabajo semanal utilizan el mismo concepto de «período de referencia» en el artículo 16, letrab), y en el artículo 19, párrafo primero.
23.En estas circunstancias, procede considerar que el concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal constituye un concepto único en el marco de la Directiva 2003/88. Por tanto, en dicho marco, este concepto tiene el mismo significado y debe interpretarse de la misma forma.
24.Además, las citadas disposiciones de la Directiva 2003/88 no contienen remisión alguna al Derecho nacional de los Estados miembros, de manera que dicho concepto también debe entenderse como concepto autónomo del Derecho de la Unión, que debe interpretarse de manera uniforme en el territorio de esta, con independencia de las calificaciones utilizadas en los Estados miembros.(5)
25.En este contexto, sin embargo, observo que las dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) presuponen una posible distinción interpretativa del concepto de «período de referencia» en función de que a una situación le sea aplicable el régimen general o el régimen de excepción en materia de duración máxima del tiempo de trabajo semanal.(6)
26.Sin embargo, atendiendo al carácter único del concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal, procede considerar que, en realidad, ambas cuestiones prejudiciales tienen por objeto la interpretación del mismo concepto y, en consecuencia, deben abordarse conjuntamente.
27.En estas circunstancias, considero que, mediante sus dos cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/88 —mencionadas en los puntos 18 y 19 de las presentes conclusiones— deben interpretarse en el sentido de que, ya sea en el marco del régimen general o en el del régimen de excepción en materia de duración máxima del tiempo de trabajo semanal, los Estados miembros deben definir el período de referencia para calcular dicha duración de forma «variable», o bien si tienen la facultad de definirla también de forma «fija».
28.A este respecto, surgieron dos posiciones principales entre las partes que han intervenido en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
29.Tanto la Comisión Europea y el Gobierno francés, por una parte, como el SCSI, por otra, consideran que las disposiciones de la Directiva 2003/88 deben interpretarse en el sentido de que permiten a los Estados miembros la posibilidad de optar por conferir al período de referencia utilizado para calcular la duración del tiempo de trabajo semanal un carácter variable en el calendario o un carácterfijo.
30.Sin embargo, a diferencia de la Comisión y del Gobierno francés, el SCSI estima que, cuando el Estado miembro ha hecho uso de la facultad de establecer excepciones al régimen general mediante el establecimiento de un período de referencia de seis meses con arreglo al artículo 19 de la Directiva 2003/88, el período de referencia aplicable solo puede ser de carácter variable en el calendario.
31.Para responder a la pregunta formulada por el órgano jurisdiccional remitente, considero conveniente empezar por analizar el sistema de la Directiva 2003/88, en el cual se inserta el concepto de «período de referencia», a la luz de los principios jurisprudenciales desarrollados por el Tribunal de Justicia en la materia. A continuación, sobre la base de este análisis, será posible proporcionar una interpretación de dicho concepto.
B.La Directiva 2003/88 en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
32.Según reiterada jurisprudencia, la Directiva 2003/88 tiene por objeto establecer disposiciones mínimas destinadas a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores mediante la aproximación de las normativas nacionales relativas, en concreto, a la duración del tiempo de trabajo.(7)
33.Esta armonización a nivel de la Unión Europea en materia de ordenación del tiempo de trabajo pretende garantizar una mejor protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, haciendo que estos disfruten de períodos mínimos de descanso —diario y semanal— así como de pausas adecuadas y estableciendo un límite máximo de la duración semanal del tiempo de trabajo.(8)
34.En este sentido, las disposiciones de la Directiva 2003/88 citadas en los puntos 18 y 19 de las presentes conclusiones establecen la regulación relativa al límite máximo de la duración semanal del tiempo de trabajo. El derecho a la limitación de la duración máxima del trabajo está expresamente consagrado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
35.A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que el límite máximo de duración media de 48horas, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días, en aras de cuyo cumplimiento el artículo 6, letrab) de la Directiva 2003/88 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias, se basa en el imperativo de atender las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores.(9)
36.El Tribunal de Justicia también ha precisado que dicho límite máximo figura entre las prescripciones de la Directiva 2003/88 que constituyen una regla del Derecho social de la Unión que reviste especial importancia y de la que debe disfrutar todo trabajador como disposición mínima destinada a garantizar la protección de su seguridad y su salud.(10)
37.En este contexto, el Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que las disposiciones mínimas de la Directiva 2003/88 que tienen por objeto garantizar la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores imponen a los Estados miembros obligaciones de resultado claras y precisas en cuanto al disfrute de los derechos que dicha Directiva les concede.(11) Este es el caso, en particular, de la norma consagrada en esta Directiva por la que se establece un límite máximo de cuarenta y ocho horas, incluidas las horas extraordinarias, por lo que respecta a la duración media del tiempo de trabajo semanal.(12)
38.En el mismo orden de ideas, basándose en el tenor literal de los artículos que establecen dichas disposiciones mínimas, así como en los objetivos de la Directiva 2003/88 y en el sistema que esta establece, el Tribunal de Justicia también ha puesto de relieve la necesidad de que los trabajadores disfruten de forma efectiva de los derechos que dicha Directiva les confiere.(13)
39.En este sentido, el Tribunal de Justicia ha precisado que debe quedar asegurado el efecto útil de la totalidad de los derechos conferidos a los trabajadores por la Directiva 2003/88, lo que necesariamente implica la obligación para los Estados miembros de garantizar el respeto de cada una de las disposiciones mínimas establecidas en esta Directiva. Esta interpretación es la única conforme al objetivo de la Directiva 2003/88 de garantizar una protección eficaz de la seguridad y de la salud de los trabajadores, haciéndoles disfrutar efectivamente de los derechos que dicha Directiva les confiere.(14)
40.Aun así, si bien las disposiciones mínimas de la Directiva 2003/88 imponen a los Estados miembros obligaciones de resultado con objeto de garantizar el efecto útil de los derechos que el texto confiere a los trabajadores, de la citada Directiva, especialmente de su considerando 15, resulta también que se permite a los Estados miembros cierta flexibilidad a la hora de aplicar sus disposiciones.(15)
41.De ello resulta, por tanto, que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación en la aplicación de dichas disposiciones mínimas, al tiempo que están en todo caso obligados, como se desprende explícitamente de ese mismo considerando de la Directiva 2003/88, a garantizar el cumplimiento de los principios de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.(16)
C.Interpretación del concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración media máxima del tiempo de trabajo semanal
42.Es en el contexto descrito en los puntos anteriores en el que procede definir el concepto de «período de referencia» empleado en la Directiva 2003/88 a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal y, concretamente, determinar si, con arreglo a lo dispuesto en dicha Directiva, los Estados miembros deben conferir a dicho período un carácter «variable» en el calendario o pueden conferirle también un carácter «fijo».
43.De conformidad con la jurisprudencia, un concepto autónomo del Derecho de la Unión, como el de «período de referencia», debe interpretarse de manera uniforme en el territorio de la Unión, con independencia de las calificaciones utilizadas en los Estados miembros y teniendo en cuenta tanto los términos de las disposiciones que utilizan como el contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte.(17) En efecto, solo una interpretación autónoma semejante puede garantizar la plena eficacia de la Directiva 2003/88, así como una aplicación uniforme del mencionado concepto en la totalidad de los Estados miembros.(18)
44.A este respecto, en lo que concierne, en primer lugar, al término «período de referencia», así como al tenor literal de las disposiciones de la Directiva 2003/88 en las que figura este concepto a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal, procede señalar que estos no permiten determinar si dicho período debe revestir un carácter «variable» en el calendario o un carácter «fijo».
45.En efecto, ni la expresión «período de referencia», como tal, ni la redacción, en particular, de los artículos 16, letrab), y 19, párrafo primero, de la Directiva 2003/88 contienen ningún elemento que permita determinar si el comienzo de este período debe ser fijo o debe variar en función del tiempo. En consecuencia, esta Directiva no precisa cómo debe considerarse dicho período a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal. El análisis de las diferentes versiones lingüísticas de la citada expresión y de estas disposiciones no altera esta conclusión.
46.Sin embargo, aunque el silencio de la Directiva a este respecto no permite extraer conclusiones definitivas, considero que favorece una interpretación que concede una cierta flexibilidad a los Estados miembros otorgándoles la libertad de elegir entre conferir al período de referencia a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal un carácter «fijo» o un carácter «variable» en el calendario.
47.En segundo lugar, en lo que concierne al contexto en el que se inserta el concepto de «período de referencia», procede señalar, en primer lugar, que el legislador de la Unión utilizó este concepto en varias disposiciones de la Directiva 2003/88 con objeto de determinar el período dentro del cual se debe calcular la duración media máxima de trabajo semanal.
48.Es el caso, por un parte, del artículo 16, letrab), de la Directiva 2003/88, que dispone que los Estados miembros podrán establecer un período de referencia que no exceda de cuatro meses para la aplicación de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal en el sentido del artículo 6 de la misma Directiva y, por otra parte, del artículo 19, párrafo primero, que establece que la facultad de establecer excepciones a lo dispuesto en la letrab) del artículo 16, prevista, en particular, en el apartado 3 del artículo 17, no podrá tener como consecuencia el establecimiento de un período de referencia superior a seis meses.
49.En la Directiva 2003/88, se utiliza de forma explícita el concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal en particular en el artículo 17, apartado 5, en relación con las excepciones relativas a los médicos en período de formación; en el artículo 20, apartado 2, en referencia a los trabajadores que realizan principalmente trabajo off-shore; en el artículo 21, apartado 1, párrafo segundo, respecto a los trabajadores que ejercen su actividad a bordo de buques de pesca marítima que enarbolen pabellones de un Estado miembro, y en el artículo 22, apartado 1, letrasa) ye), que se refiere a la facultad concedida a los Estados miembros, bajo condiciones estrictas, de no aplicar el artículo 6 de la Directiva 2003/88. Sin embargo, estas disposiciones no proporcionan ninguna indicación precisa en cuanto al carácter «variable» o «fijo» del concepto de «período de referencia».
50.Desde un punto de vista contextual, procede asimismo señalar que la Directiva 2003/88 utiliza también el concepto de «período de referencia» para fines diferentes del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal. En este sentido, por una parte, el artículo 16, letraa), de dicha Directiva determina el período de referencia que los Estados miembros pueden establecer a los efectos de la aplicación de su artículo 5 en relación con el descanso semanal mínimo y, por otra parte, el artículo 16, letrac), de la citada Directiva emplea el mismo concepto a efectos de la aplicación de su artículo 8 en relación con la duración del trabajo nocturno.
51.En lo que se refiere, concretamente, al concepto de «período de referencia» relativo al cálculo del período mínimo de descanso semanal en el sentido de los artículos 5 y 16, letraa), de la Directiva 2003/88, ha de señalarse que, en la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), en particular en su apartado 43, el Tribunal de Justicia declaró que «un período de referencia puede definirse, en este contexto, como un período fijo dentro del cual debe concederse un determinado número de horas de descanso consecutivas, con independencia del momento en que se concedan tales horas de descanso».(19)
52.Sobre la base de la referida definición adoptada por el Tribunal de Justicia, la cual, no obstante, se refería al período mínimo de descanso semanal a efectos del artículo 5 de la Directiva 2003/88, la República Francesa alega que el período de referencia mencionado en el artículo 16, letrab), de esta Directiva para el cálculo de la duración media máxima del trabajo semanal debería definirse, por analogía, como un períodofijo.
53.A este respecto, procede señalar, sin embargo, que la cuestión planteada ante el Tribunal de Justicia en el asunto Maio Marques da Rosa era diferente a la del presente asunto. En efecto, en dicho asunto, se solicitó al Tribunal de Justicia que dilucidara si el período mínimo de descanso semanal ininterrumpido de veinticuatro horas al que todo trabajador tiene derecho en el sentido del artículo 5, párrafo primero, de la Directiva 2003/88 debía ser o no concedido a más tardar el día siguiente a un período de seis días de trabajo consecutivos.
54.En este contexto, el Tribunal de Justicia declaró que el período de siete días contemplado en el artículo 5 podía considerarse un «período de referencia» y, como se desprende del punto 51 de las presentes conclusiones, definió el concepto de «período de referencia» a tal efecto empleando la expresión «período fijo».
55.No obstante, considero que, al utilizar el término «fijo» en esta definición, la intención del Tribunal de Justicia no era declarar que el concepto de «período de referencia» debe interpretarse en el sentido de que el comienzo de ese período ha de ser necesariamente fijo, es decir, que debe corresponder a una fecha fija. Además, esta cuestión no era el objeto del asunto del que conoció. En cambio, en mi opinión, al utilizar el término «fijo» el Tribunal de Justicia quiso indicar que el período de referencia es un período fijo en el sentido de que tiene una duración determinada, en el caso de autos, a tenor del artículo 5 de la Directiva 2003/88, una duración de siete días. Por otro lado, procede añadir que, en el apartado 43 de dicha sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), el Tribunal de Justicia limitó expresamente el alcance de la definición a «este contexto», es decir, al contexto de la disposición en materia de descanso semanal.
56.En estas circunstancias, en contra de lo que sostiene la República Francesa, considero que no es posible extraer conclusiones definitivas de la definición del concepto de «período de referencia» adoptada por el Tribunal de Justicia en el apartado 43 de la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), en materia de descanso semanal mínimo al efecto de responder a la cuestión de si el período de referencia que, con arreglo a la Directiva 2003/88, pueden aplicar los Estados miembros a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal debe revestir un carácter «fijo» o un carácter «variable» en el calendario.
57.Antes bien, es posible inspirarse en la definición adoptada por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), para definir el período de referencia en materia de duración media máxima de trabajo semanal como un período determinado dentro del cual la duración media del tiempo de trabajo semanal no puede exceder de un determinado número de horas.
58.De ello se desprende que tampoco el análisis contextual permite determinar de manera concluyente si debe interpretarse que el concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal obliga a los Estados miembros a conferir a dicho período un carácter «variable» en el calendario o si, por el contrario, pueden también conferirle un carácter «fijo».
59.En tercer lugar, en lo que se refiere al objetivo de la Directiva 2003/88, como he recordado en los puntos 32 y 33 anteriores, este consiste en proteger eficazmente la seguridad y la salud de los trabajadores.
60.La función central de este objetivo esencial de la Directiva 2003/88 en el marco de la normativa relativa a la duración máxima del trabajo semanal se ve confirmada tanto en la disposición explícita que figura en el artículo 6 de la Directiva 2003/88, a saber, que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias en lo que respecta a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal «en función de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores»,(20) como en la caracterización que el Tribunal de Justicia ha hecho en varias ocasiones del artículo 6, letrab), de la Directiva 2003/88 como una disposición cuya plena efectividad deben respetar los Estados miembros, los cuales están obligados a impedir que se sobrepase la duración máxima del tiempo de trabajo semanal establecida en el artículo 6, letrab), de la Directiva 2003/88.(21)
61.Por consiguiente, procede interpretar el concepto de «período de referencia» controvertido a la luz tanto de este objetivo esencial de la Directiva 2003/88 de garantizar la plena efectividad de esta en lo que respecta a la duración máxima del horario de trabajo semanal, como de la obligación que pesa sobre los Estados miembros de alcanzar dicho objetivo.
62.Sobre este particular, debe señalarse que, como ha puesto de relieve acertadamente la Comisión, un método de cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal que confiere un carácter variable en el calendario al período de referencia contribuye de manera óptima al objetivo esencial de la Directiva 2003/88 de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.
63.En efecto, por una parte, al aplicar dicho método de cálculo, el comienzo del período de referencia no es inamovible, sino que varía en función del paso del tiempo, de forma que se garantiza el respeto de la duración media máxima de trabajo semanal con independencia de la posibilidad de elegir el momento de inicio del período. En otras palabras, dicho método garantiza que la duración media máxima de trabajo semanal esté asegurada en todo momento.
64.Por otra parte, la posibilidad de elegir dicho método evita que los trabajadores encadenen períodos intensos de trabajo a lo largo de dos períodos de referencia sucesivos y, por lo tanto, elimina el riesgo de que el trabajador exceda, de media, el límite semanal de 48horas de trabajo en períodos prolongados y, en consecuencia, el riesgo de que se produzcan situaciones en las que, a pesar de que formalmente se respete la duración máxima del tiempo de trabajo, se pongan en riesgo la seguridad y la salud del trabajador.(22)
65.En cambio, ello no resulta tan evidente en el supuesto de que se emplee un método de cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal basado en un período de referencia «fijo», cuyo comienzo corresponde, por tanto, a una fecha concreta. Para examinar la compatibilidad de la utilización de dicho método con la Directiva 2003/88, considero que es preciso partir de dos reflexiones previas.
66.En primer término, como se ha señalado en los puntos 40 y 41 anteriores, la Directiva 2003/88 reconoce a los Estados miembros cierta flexibilidad a la hora de aplicar sus disposiciones, de forma que estos disponen de cierto margen de apreciación por lo que se refiere a las modalidades de dicha aplicación. Esta flexibilidad permite a los Estados miembros tener en cuenta, en las disposiciones nacionales que transponen la Directiva, requisitos relacionados, en particular, con la protección de intereses generales, como la protección del orden público, o características específicas de actividades concretas que requieren cierto grado de flexibilidad en la ordenación del horario de trabajo. De hecho, el capítulo 5 de la Directiva 2003/88 prevé en esta línea la posibilidad de establecer excepciones y, de hecho, establece excepciones a determinadas disposiciones de la citada Directiva.
67.Ciertamente, como se desprende de forma explícita del considerando 15 de la Directiva 2003/88, dicha flexibilidad encuentra un límite absoluto en el requisito de respetar el objetivo esencial de la Directiva 2003/88 y, por consiguiente, no puede dar lugar a situaciones que vulneren las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores que garantiza la propia Directiva.
68.En segundo lugar, la posibilidad de optar por un método de cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal basado en un período de referencia «fijo» no implica la vulneración automática de dichas necesidades. De hecho, la posibilidad de optar entre conferir un carácter «fijo» o un carácter «variable» en el calendario al período de referencia a efectos del cálculo de la duración media máxima de trabajo semanal es solo uno de los elementos, como el número máximo de horas semanales de trabajo o la duración del período de referencia, que se tienen en cuenta en las disposiciones nacionales relativas a la ordenación del tiempo de trabajo. De este modo, un sistema de ordenación del tiempo de trabajo basado en un período de referencia calculado sobre una base variable no es siempre necesariamente más protector para los trabajadores que un sistema basado en un período de referencia calculado sobre una base fija, como han demostrado algunos de los ejemplos expuestos durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.(23)
69.Ciertamente, si el Estado miembro opta por aplicar un sistema de ordenación del tiempo de trabajo basado en un período de referencia «fijo», concretamente de larga duración y en el marco de un régimen de excepción, existe el riesgo de que se produzcan situaciones como la situación hipotética mencionada en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia(24) en las que no esté garantizada la satisfacción de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores. Pues bien, como se desprende de los puntos 35 a 39 y 60 anteriores, el Estado miembro tiene la obligación de garantizar que no se produzcan situaciones de este tipo. De hecho, está sujeto a una obligación de resultado de garantizar la plena efectividad de la Directiva 2003/88, que establece un límite máximo de 48horas para la duración media del tiempo de trabajo semanal, y de garantizar los derechos que esta norma confiere a los trabajadores.
70.En mi opinión, de las consideraciones anteriores se desprende que, si bien un método de cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal basado en un período de referencia variable garantiza de manera óptima la satisfacción de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores y, en este sentido, constituye la opción de preferencia al transponer las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/88 al Derecho interno—especialmente en caso de tratarse de un régimen de excepción con arreglo al artículo 17 de esta misma Directiva—, ello no significa que, los Estados miembros, en el marco del margen de apreciación del que disponen, no puedan optar por aplicar un período de referencia fijo, siempre que se garantice la satisfacción de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores.
71.En tal situación, la satisfacción de dichas necesidades implica, en mi opinión, un doble requisito.
72.Por una parte, cuando un Estado miembro opta por establecer un método de cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal basado en un período de referencia fijo, resulta especialmente importante que garantice la existencia y la puesta en práctica de instrumentos de organización del trabajo, de control y de garantía efectivos de carácter preventivo destinados a impedir que se produzcan situaciones en las que se vulneren dichas necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores por razón de la organización del horario laboral. Corresponde al Estado miembro elegir los mecanismos preventivos que considere oportunos a tal efecto. Sin embargo, dichos instrumentos deben garantizar el efecto útil del derecho a una duración media máxima del trabajo semanal que la Directiva 2003/88 —y el artículo 31, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales— concede a los trabajadores.
73.Por otra parte, el Estado miembro también debe garantizar que, en el caso de que estos mecanismos preventivos no resulten eficaces y, a pesar de su existencia, se presente una situación en la que se vulneren las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, el trabajador disponga, ex post, de vías efectivas de recurso, tanto internas como administrativas, así como jurisdiccionales, mediante las cuales pueda poner fin sin demora a una eventual situación que implique la vulneración de dichas necesidades.
74.En resumen, si el Estado miembro opta por establecer en su legislación nacional un método de cálculo de la duración máxima del tiempo de trabajo semanal basado en un período de referencia fijo, especialmente en situaciones en las que dicho período es prolongado y se refiere a un régimen de excepción, debe garantizar la existencia de mecanismos organizativos, procesales y jurisdiccionales que aseguren, en particular, que se atienden efectivamente las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en la ordenación del tiempo de trabajo y que no se producen situaciones de vulneración de dichas necesidades o, si llegan a producirse, que se eliminen sin demora.
75.En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar en el caso concreto de que conoce si, en caso de que el Estado miembro haya optado por aplicar un período de referencia determinado con carácter «fijo», existen o no dichos mecanismos efectivos y si se respeta o no el doble requisito mencionado, de forma que la legislación nacional impugnada ante él puede considerarse compatible con el Derecho de la Unión y, concretamente, con la Directiva 2003/88.
D.Sobre las cuestiones prejudiciales
76.A la luz de las consideraciones precedentes y de la interpretación que propongo del concepto de «período de referencia» a efectos del cálculo de la duración media máxima del trabajo semanal tal como se utiliza en la Directiva 2003/88, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que, en el marco de la flexibilidad que esta Directiva concede a los Estados miembros, estos pueden optar entre conferir al período de referencia en que se basa el método de cálculo de la duración media máxima del trabajo semanal un carácter «variable» en el calendario, o bien un carácter «fijo».
77.No obstante, en el supuesto de que un Estado miembro opte por aplicar un carácter «fijo» al período de referencia, deberá garantizar que se ponen en práctica mecanismos organizativos, procesales y jurisdiccionales que aseguren, en particular, que se atienden efectivamente las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en la ordenación del tiempo de trabajo y que no se producen situaciones de vulneración de dichas necesidades o, si llegan a producirse, que puedan eliminarse eficazmente sin demora.
78.Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, el único competente para interpretar el Derecho nacional, determinar si la normativa nacional cumple estos requisitos.
79.Sin embargo, en la apreciación que dicho órgano jurisdiccional debe realizar, se podrán tener en cuenta los elementos interpretativos que proporciona el Tribunal de Justicia. Desde esta perspectiva, con el fin de dar al órgano jurisdiccional remitente la respuesta más útil posible para resolver el asunto de que conoce, pueden resultar pertinentes las siguientes consideraciones.
80.En efecto, sobre la base de la información proporcionada durante las fases escrita y oral desarrolladas ante el Tribunal de Justicia, cabe cuestionar que, en el caso de autos, esté garantizado el cumplimiento del doble requisito relativo a la satisfacción de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores. En este sentido, por un lado, no parece que exista un sistema eficaz de control preventivo que pueda garantizar que, en el marco de un régimen de excepción como el de la normativa impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, no se produzcan situaciones en las que la satisfacción de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores de que se trate no esté garantizada. De hecho, se ha argumentado que, a diferencia de lo que ocurre en el sector privado, en el sector público no existe un organismo independiente que pueda intervenir directamente y exigir al empleador que ponga fin a las situaciones de vulneración de dichas necesidades y que resulta, en esencia, imposible poner fin a dichas situaciones.
81.Por otro lado, se ha argumentado que el sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales ex post para exigir el cese de situaciones que impliquen vulneraciones de dichas necesidades tampoco es eficaz. En efecto, parece que generalmente los recursos de alzada no reciben respuesta, que las medidas provisionales están sujetas a requisitos muy estrictos, y, por lo tanto, raramente se conceden, y que los recursos ante los órganos jurisdiccionales administrativos tardan en resolverse entre uno y cuatro años, de manera que la única forma de protección de la que realmente disponen los trabajadores es, en esencia, una eventual indemnización expost.
82.Evidentemente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si existen mecanismos organizativos, procesales y jurisdiccionales que aseguren, en particular, que se satisfacen efectivamente las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores. No obstante, a falta de tales garantías, la aplicación de un período de referencia de carácter «fijo», como el de la normativa nacional controvertida, resulta incompatible con el Derecho de la Unión.
IV.Conclusión
83.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia):
«Los artículos 6, letrab), 16, letrab), 17, apartado 3, y 19, párrafo primero, de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, deben interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden optar entre conferir al período de referencia en que se basa el método de cálculo de la duración media máxima del trabajo semanal un carácter “variable” en el calendario, o bien un carácter “fijo”. No obstante, en el caso de que un Estado miembro opte por conferir un carácter fijo al período de referencia, deberá garantizar que se ponen en práctica mecanismos organizativos, procesales y jurisdiccionales que aseguren, en particular, que se atienden efectivamente las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en la ordenación del tiempo de trabajo y que no se producen situaciones de vulneración de dichas necesidades o, si llegan a producirse, que pueden eliminarse eficazmente sin demora. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, el único competente para interpretar el Derecho nacional, determinar si la normativa nacional cumple estos requisitos.»
1Lengua original: francés.
2Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 2003, L299, p.9).
3Decreto de 25 de agosto de 2000 relativo a la ordenación y la reducción del tiempo de trabajo en la función pública del Estado y en la función judicial (en lo sucesivo, «Decreto n.o2000-815»).
4Véase, a este respecto, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), apartados 35y36.
5Véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), apartado 38 y jurisprudencia citada.
6En efecto, la segunda cuestión prejudicial implica la posibilidad de que el concepto de «período de referencia» empleado en el marco del régimen de excepción pueda ser de carácter fijo en caso de que el concepto utilizado para el régimen general deba revestir un carácter variable.
7Véanse, en particular, las sentencias de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado 32 y jurisprudencia citada, así como de 10 de septiembre de 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578), apartado 23 y jurisprudencia citada.
8Ibidem.
9Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado33.
10Véanse, en particular, las sentencias de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado 33 y jurisprudencia citada, y de 23 de diciembre de 2015, Comisión/Grecia (C‑180/14, no publicada, EU:C:2015:840), apartado 34. Sobre la obligación de los Estados miembros de garantizar el efecto útil de la Directiva 2003/88, véanse las consideraciones que figuran en los puntos 45 a 54 de mis conclusiones de 31 de enero de 2019 presentadas en el asunto CCOO (C‑55/18, ECLI:EU:C:2019:87), y la jurisprudencia citada.
11Véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, Comisión/Reino Unido (C‑484/04, EU:C:2006:526), apartado 37, en lo que respecta a [la Directiva] 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO 1993, L307, p.18), en su versión modificada por la Directiva 2000/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 2000 (DO 2000, L195, p.41) (en lo sucesivo, «Directiva 93/104») cuyas disposiciones pertinentes están redactadas en términos esencialmente idénticos a los de la Directiva 2003/88. El subrayado esmío.
12Véase, en este sentido, en lo que respecta a la Directiva 93/104, la sentencia de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros (C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584), apartado104.
13Véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, Comisión/Reino Unido (C‑484/04, EU:C:2006:526), apartado 39; el subrayado esmío.
14Véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2006, Comisión/Reino Unido (C‑484/04, EU:C:2006:526), apartado 40 y jurisprudencia citada.
15Véase la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), apartado46.
16En lo que respecta al margen de apreciación que la Directiva 2003/88 concede a los Estados miembros, véanse asimismo los puntos 86 y ss. de mis conclusiones presentadas en el asunto CCOO citado en la nota10.
17Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), apartado 38 y jurisprudencia citada.
18Véase, en este sentido, el auto de 4 de marzo de 2011, Grigore (C‑258/10, no publicado, EU:C:2011:122), apartado 44 y jurisprudencia citada, así como, en lo que respecta a la Directiva 93/104, la sentencia de 1 de diciembre de 2005, Dellas y otros (C‑14/04, EU:C:2005:728), apartado 44 y jurisprudencia citada.
19El subrayado esmío.
20A este respecto, ha de observarse que, aun cuando la Directiva 2003/88, en su artículo 22, apartado 1, reconoce al Estado miembro la facultad de no aplicar el artículo 6, este está, sin embargo, explícitamente obligado a respetar «los principios generales de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores». Sobre este particular, véase la sentencia de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado 34 infine.
21Véanse las sentencias de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros (C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584), apartado 118, y de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado 51. En este sentido, teniendo en cuenta la consecución de este objetivo fundamental, el Tribunal de Justicia declaró que los Estados miembros no pueden determinar unilateralmente el alcance de dicha disposición, sometiendo a condición o restricción alguna la aplicación del derecho de los trabajadores a que la duración media del tiempo de trabajo semanal no exceda de 48horas (ibidem, respectivamente, apartado 99 y apartado 52) y reconoció que el artículo 6, letrab), de la Directiva 2003/88 confiere directamente derechos cuyo efecto útil debe quedar completamente asegurado en el ordenamiento jurídico interno [sentencia de 14 de octubre de 2010, Fuß (C‑243/09, EU:C:2010:609), apartado 64 y jurisprudencia citada]. Véanse, asimismo, los puntos 35 a 39 de las presentes conclusiones y la jurisprudencia citada.
22Véase el ejemplo a que se refiere la nota24.
23A este respecto, la Comisión ha señalado acertadamente en sus observaciones que, por ejemplo, un trabajador sujeto a una norma de Derecho nacional que establece una duración máxima del tiempo de trabajo semanal significativamente inferior al límite máximo de 48horas previsto en el artículo 6, letrab), de la Directiva 2003/88 y que debe calcularse sobre un período de referencia fijo de tres semanas estaría menos protegido que un trabajador sujeto al límite máximo semanal de 48horas calculado sobre la base de un período de referencia variable de seis meses.
24En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, el debate en la fase oral se desarrolló en torno a un ejemplo de una situación hipotética en la cual, durante un período fijo de seis meses naturales (del 1 de enero al 30 de junio), un trabajador trabajaría 36horas por semana durante los tres primeros meses y 60horas por semana durante los tres últimos meses, lo que supone una media de 48horas por semana durante los seis meses, y, en el siguiente período fijo de seis meses naturales (del 1 de julio al 31 de diciembre), el trabajador trabajaría 60horas por semana durante los tres primeros meses y 36horas por semana durante los tres últimos meses (lo que supone, de nuevo, una media de 48horas por semana durante los seis meses). En ese caso, en el transcurso de cada uno de estos dos períodos fijos naturales sucesivos, la duración media del tiempo de trabajo semanal sería de 48horas por semana. No obstante, si se considera el número de horas trabajadas del 1 de abril al 30 de septiembre, el trabajador habría realizado 60horas por semana durante seis meses. Todas las partes estuvieron de acuerdo en que dicha situación daría lugar a una vulneración de las necesidades de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores hipotéticamente afectados.