CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR.GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 14 de marzo de 2019(1)
Asunto C‑89/18
A
contra
Udlændinge- og Integrationsministeriet
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca)]
«Procedimiento prejudicial— Acuerdo de Asociación CEE/Turquía— Normativa nacional que endurece los requisitos para la primera admisión en el territorio del Estado miembro en cuestión de los cónyuges de nacionales de Estados terceros que residen en ese Estado miembro en calidad de trabajadores— Reagrupación familiar— Exigencia de una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con el Estado tercero de origen— Artículo 13 de la Decisión n.o1/80— Cláusula de “standstill”— Nueva restricción— Razón imperiosa de interés general— Objetivo de una integración satisfactoria— Carácter necesario y proporcionado de la nueva restricción»
1.Cabe la posibilidad de que los derechos individuales consagrados por el Derecho de la Unión entren en conflicto con la identidad nacional de los Estados miembros que la Unión también se ha comprometido a respetar, como se desprende del artículo 4TUE, apartado 2. En tal caso, el Tribunal de Justicia debe llevar a cabo un ejercicio de ponderación, necesario aunque delicado, de estos dos intereses, a priori divergentes, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad. Esta es la labor que se le ha vuelto a confiar en el marco de la presente petición de decisión prejudicial, que lo llevará a pronunciarse sobre si, para la concesión de un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar con su cónyuge, que es un trabajador turco que ha accedido legalmente al mercado de trabajo del Estado miembro de acogida, es legítimo exigir a la esposa de dicho trabajador que demuestre que la pareja mantiene una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con su Estado de origen, sin que ello menoscabe los derechos que asisten al citado trabajador en el territorio de la Unión.
I.Introducción
2.La demandante en el litigio principal, A, es una nacional turca, nacida en Turquía, que el 24 de mayo de 1983 contrajo matrimonio con B, también nacional turco. La pareja tuvo cuatro hijos nacidos en Turquía antes de divorciarse el 24 de junio de 1998. El 7 de enero de 1999, B se casó con una nacional alemana que residía en Dinamarca. Como cónyuge de un ciudadano de la Unión, B disfruta de un permiso de residencia en Dinamarca desde el 6 de julio de 1999. En 2006, obtuvo un permiso de residencia permanente en virtud de las disposiciones danesas que incorporan al Derecho nacional lo dispuesto en la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.(2) Los cuatro hijos nacidos de la unión entre A y B obtuvieron asimismo permisos de residencia en Dinamarca a resultas de la reagrupación familiar conB.
3.El divorcio de B y su esposa de nacionalidad alemana se decretó el 25 de junio de 2009. El 28 de agosto de 2009, B contrajo nuevamente matrimonio con A en Dinamarca. El 3 de septiembre de 2009, A presentó ante el Udlændingeservice (Servicio de Extranjería) una solicitud de permiso de residencia en Dinamarca sobre la base de su matrimonio con B, quien ha quedado acreditado que es un trabajador por cuenta ajena.
4.El 26 de mayo de 2010, el Servicio de Extranjería denegó esta solicitud con arreglo al artículo 9, apartado 1, punto 1, y apartado 7, de la udlændingeloven (Ley de Extranjería),(3) vigente en la fecha de adopción de la decisión controvertida en el litigio principal, cuyo tenor era el siguiente:
«1.Previa solicitud, podrá concederse un permiso de residenciaa:
1)todo extranjero mayor de 24años que, por matrimonio o unión de hecho duradera, conviva con un residente en Dinamarca asimismo mayor de 24años:
[…]
d)que lleve en posesión de un permiso de residencia permanente en Dinamarca más de tresaños;
[…]
7.Salvo por razones especiales, solo podrán concederse permisos de residencia […] de conformidad con el apartado 1, punto 1, letrasb) ad), cuando la vinculación con Dinamarca de los cónyuges o los convivientes sea mayor que su vinculación con otro país».
5.Mediante decisión de 30 de septiembre de 2010, el Ministerio desestimó, por su parte, el recurso que A había interpuesto contra la decisión de 26 de mayo de 2010, debido a que A y B no satisfacían el requisito de vinculación según el cual, sobre la base de una apreciación de conjunto, la vinculación de los cónyuges con Dinamarca debe ser mayor que la que puedan tener con un país tercero. Tras recordar el Derecho aplicable y los requisitos de aplicación y apreciación de esta vinculación, el Ministerio comprobó si los cónyuges A y B presentaban una vinculación mayor con Dinamarca que con Turquía ponderando los vínculos de B con Dinamarca y su país de origen, así como los vínculos de A con su país de origen. Dado que, además, la solicitud de A no precisaba ningún motivo personal especial o circunstancias médicas particulares que pudieran motivar la concesión de un permiso de residencia pese a la inexistencia de vinculación con Dinamarca, el Ministerio denegó la solicitud de A e instó a esta última a que, junto con sus dos hijos más jóvenes, llevase y mantuviese su vida familiar en Turquía.
6.El 10 de marzo de 2014, A interpuso ante el Retten i Aalborg (Tribunal de Primera Instancia de Aalborg, Dinamarca) un recurso por el que solicitaba la anulación de esta decisión y la reconsideración de su solicitud de reagrupación familiar. El 26 de mayo de 2014, el asunto se remitió al Københavns byret (Tribunal Municipal de Copenhague, Dinamarca), el cual lo remitió a su vez, el 14 de diciembre de 2016, al órgano jurisdiccional remitente, pues el Derecho nacional autoriza a los tribunales de primera instancia a remitir a los tribunales de apelación los asuntos que planteen cuestiones de principio, para que se pronuncien en primera instancia. A solicita la anulación de la decisión de 30 de septiembre de 2010(4) y la reconsideración de su solicitud de reagrupación familiar.
7.El órgano jurisdiccional remitente señala que el artículo 13 de la Decisión n.o1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión n.o1/80»), adjunta al Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y de la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963(5) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación CEE-Turquía»), es aplicable, puesto que está acreditado que B es un trabajador turco. Pues bien, este artículo prohíbe a los Estados miembros «introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus […] territorios en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo». Según el órgano jurisdiccional remitente, en el momento en el que entró en vigor la Decisión n.o1/80 no era de aplicación ninguna norma comparable a la del artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería, de modo que esta disposición constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80.
8.El órgano jurisdiccional remitente recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual está prohibida toda nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80 «salvo cuando le sean aplicables las limitaciones a las que se refiere el artículo 14 de esta Decisión o cuando esté justificada por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo».(6) De la exposición de motivos de los proyectos legislativos de 2000 y 2002(7) resulta que el objetivo perseguido por el requisito relativo a la vinculación consiste en conseguir una integración satisfactoria. El juez a quo señala que el Tribunal de Justicia ya ha declarado(8) que dicho objetivo puede constituir una razón imperiosa de interés general. Por tanto, se habría de determinar, en esencia, si la exigencia de una vinculación mayor con Dinamarca que con el Estado de origen es adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido sin ir más allá de lo necesario para alcanzarlo.
9.En este contexto, el Østre Landsret (Tribunal de Apelación Regional del Este, Dinamarca) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución de remisión recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de febrero de 2018, plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)En caso de que se introduzcan “nuevas restricciones” a la reagrupación familiar entre cónyuges que infringen, prima facie, la cláusula de “standstill” del [artículo 13 de la Decisión n.o1/80], y dichas restricciones estén justificadas en virtud de consideraciones relativas a la “integración satisfactoria” reconocidas por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), y de 10 de julio de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), ¿una norma como el artículo 9, apartado 7, de la [Ley de Extranjería danesa] —en virtud del cual, entre otros, constituye un requisito general para la reagrupación familiar de una persona nacional de un tercer país con permiso de residencia en Dinamarca con su cónyuge que la vinculación de la pareja con Dinamarca sea mayor que con Turquía— puede considerarse “justificada por una razón imperiosa de interés general, […] adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y [que no va] más allá de lo necesario para alcanzarlo”?
2)En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, en el sentido de que el requisito de vinculación se considere en general adecuado para garantizar el objetivo de integración, ¿es posible, sin infringir el criterio de la restricción y el principio de proporcionalidad:
i)aplicar una práctica en virtud de la cual, cuando el cónyuge con permiso de residencia en el Estado miembro (el reagrupante) haya entrado por vez primera en Dinamarca a la edad de 12 o 13años o posteriormente, a fines de apreciar la vinculación del reagrupante con el Estado miembro se atribuya un peso significativo a los siguientes criterios:
–que el interesado haya tenido, o bien un período de residencia legal de larga duración, de unos 12años, en el Estado miembro,
–o bien un período de residencia y empleo estable en el Estado miembro, con un grado considerable de contacto y comunicación con compañeros y clientes en la lengua del Estado miembro, que se mantuvo sin interrupciones significativas durante al menos cuatro o cincoaños,
–o un período de residencia y empleo estable sin un grado considerable de contacto y comunicación con compañeros y clientes en la lengua del Estado miembro, que se mantuvo sin interrupciones significativas durante al menos siete u ochoaños;
ii)aplicar una práctica con arreglo a la cual abogará en contra del cumplimiento del requisito de vinculación el que el reagrupante haya mantenido una vinculación significativa con su país de origen realizando visitas frecuentes o prolongadas a dicho país, mientras que las vacaciones de breve duración o las estancias con fines educativos no afectarán negativamente a la concesión de un permiso;
iii)aplicar una práctica en virtud de la cual abogará acusadamente en contra del cumplimiento del requisito de vinculación la existencia de la llamada situación de “matrimonio, divorcio y matrimonio de nuevo”?»
10.En el marco del presente asunto, A, el Gobierno danés y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas.
11.En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 13 de diciembre de 2018, A, el Gobierno danés y la Comisión expusieron sus observaciones orales.
II.Análisis
12.Mediante estas cuestiones prejudiciales, que procede examinar de manera conjunta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si una medida nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco con residencia legal en el Estado miembro en cuestión y su esposa, de nacionalidad turca, al requisito de que la vinculación de los cónyuges con Dinamarca sea mayor que con un país tercero, constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80.
13.Ha de observarse, con carácter preliminar, que el presente asunto se enmarca en la línea del asunto Genc.(9) En él, el Tribunal de Justicia tenía que apreciar la compatibilidad del artículo 13 de la Decisión n.o1/80 con otra disposición de la misma Ley de Extranjería, que supeditaba la reagrupación familiar entre un trabajador turco que residía legalmente en el Estado miembro en cuestión y su hijo menor de edad al requisito de que este último presentase o pudiera presentar en dicho Estado miembro un arraigo suficiente para permitirle una integración satisfactoria, en el supuesto de que este hijo y su otro progenitor residieran en su Estado de origen o en otro Estado y de que la solicitud de reagrupación familiar se presentase más de dos años después de la fecha en que el progenitor residente en el Estado miembro de que se trataba hubiera obtenido un permiso de residencia por tiempo indefinido. De la sentencia recaída en el asunto Genc(10) pueden extraerse varias consideraciones útiles para el presente asunto. Por otro lado, de la petición de decisión prejudicial resulta que la Administración danesa ha extraído las consecuencias de dicha sentencia en lo que respecta a la disposición específica de la Ley de Extranjería controvertida en ese caso, si bien no ha hecho mención alguna de los requisitos que deben concurrir cuando el cónyuge de un trabajador turco solicita la reagrupación familiar y, en particular, del requisito relativo a la vinculación con Dinamarca. No obstante, si bien la Administración danesa está convencida de que el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería, pese a constituir una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80, es lícito porque está justificado por una razón imperiosa de interés general y adecuado para garantizar la realización del objetivo perseguido sin ir más allá de lo necesario para alcanzarlo, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas al respecto.
A.Sobre la existencia de una nueva restricción justificada por una razón imperiosa de interés general
14.Como ha recordado el órgano jurisdiccional remitente, la cláusula de «standstill» recogida en el artículo 13 de la Decisión n.o1/80 prohíbe con carácter general la introducción de nuevas medidas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio de una libertad económica por parte de un nacional turco en el territorio del Estado miembro de que se trate a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de esa Decisión.(11)
15.De los autos se desprende que el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería se introdujo con posterioridad a la entrada en vigor en Dinamarca de la Decisión n.o1/80 y que dicha Ley endurece los requisitos de admisión de los cónyuges de trabajadores turcos que deseen reunirse con ellos en territorio danés. Asimismo, ha quedado acreditado que B es un trabajador por cuenta ajena que presta sus servicios de manera legal en el mercado de trabajo danés. A ha solicitado un permiso de residencia para reunirse con él. En este contexto, en el supuesto de que la nueva restricción pueda afectar a la libertad de B para desempeñar una actividad por cuenta ajena en Dinamarca, debería excluirse la aplicación de la disposición nacional controvertida en el litigio principal.(12) La decisión de B de establecerse y, sobre todo, de permanecer en Dinamarca en calidad de trabajador turco podría, en efecto, verse negativamente afectada si la legislación nacional dificulta o imposibilita la reagrupación familiar, pues podría verse obligado a elegir entre su actividad en Dinamarca y su vida familiar en Turquía.(13) Por consiguiente, la normativa nacional controvertida en el litigio principal, que dificulta la reagrupación familiar al endurecer los requisitos para que el trabajador turco pueda reunirse en el territorio del Estado miembro de acogida con su esposa en comparación con los que existían en el momento de la entrada en vigor de la Decisión n.o1/80 en dicho territorio y que, por tanto, puede afectar al ejercicio de una actividad económica por dicho trabajador constituye, en efecto, una «nueva restricción» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80 al ejercicio por parte de los nacionales turcos de la libre circulación de trabajadores en ese Estado miembro.
16.Como recuerda el órgano jurisdiccional remitente, dicha restricción está prohibida a menos que esté comprendida en las limitaciones previstas en el artículo 14 de la Decisión n.o1/80(14) —lo que no se ha alegado en el marco del procedimiento principal— o que esté justificada por una razón imperiosa de interés general, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.(15)
17.En cuanto concierne al requisito relativo a la existencia de una razón imperiosa de interés general, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el objetivo consistente en garantizar una integración satisfactoria de los nacionales de terceros países en el Estado miembro de que se trata […] puede constituir [tal] razón»,(16) tras recordar «la importancia que el Derecho de la Unión atribuye a las medidas de integración, como se desprende del artículo 79TFUE, apartado 4, […] y de diversas directivas […] que establecen que la integración de los nacionales de terceros países es un elemento clave para promover la cohesión económica y social, objetivo fundamental de la Unión, tal y como se declara en el Tratado».(17)
18.Asimismo, el Gobierno danés invoca como razón imperiosa de interés general la gestión eficaz de los flujos migratorios que entiende como una consideración superior y conexa a la razón imperiosa antes invocada, y que debe respetarse para garantizar la integración de las personas que disponen de un permiso de residencia en un Estado miembro o están en condiciones de obtenerlo. En opinión del Gobierno danés, la proporción de extranjeros en la población total incide en que la integración sea satisfactoria. Sin resultar necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre esta conexión y proporción, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ha declarado en otras ocasiones que «el objetivo de evitar la entrada y la permanencia irregulares es una razón imperiosa de interés general, a efectos del artículo 13 de la Decisión n.o1/80»(18) y que «el objetivo de una gestión eficaz de los flujos migratorios puede constituir una razón [de estas características]»(19) que permite justificar una nueva restricción al amparo de dicha disposición.
19.Por tanto, creo que es difícil que el Tribunal de Justicia reconsidere estas afirmaciones, sobre todo habida cuenta de que la constatación de la existencia de una razón imperiosa de interés general no basta en cualquier caso para considerar que la nueva restricción está autorizada con arreglo al artículo 13 de la Decisión n.o1/80, puesto que se exige de todos modos que sea necesaria y proporcionada, lo que constituye el auténtico meollo del problema que plantea la presente remisión prejudicial.
B.Sobre el carácter necesario y proporcionado de la nueva restricción
1.Descripción de la legislación y de la práctica nacionales
20.La legislación nacional establece que todo extranjero mayor de 24años que esté unido de manera estable y duradera a una persona también mayor de 24años que resida en Dinamarca y lleve en posesión de un permiso de residencia permanente más de tres años puede solicitar un permiso de residencia. No obstante, cuando la persona que reside en Dinamarca no haya adquirido la nacionalidad danesa antes de cumplir 28años, dicho permiso de residencia únicamente podrá expedirse a su cónyuge si la vinculación de los cónyuges con Dinamarca es mayor que su vinculación con un Estado tercero.
21.Para una comprensión correcta y plena del alcance de esta medida nacional, es necesario, no obstante, ir más allá de su literalidad y examinar, como exige la jurisprudencia,(20) sus modalidades de aplicación, tal como resultan, en el caso de autos, de los trabajos preparatorios de las Leyes de 2000 y 2002(21) y de la circular de 2005.(22)
22.En este sentido, cuando las autoridades deben examinar si la pareja que solicita la reagrupación presenta una vinculación mayor con Dinamarca que con su Estado o sus Estados de origen, deben realizar un examen global en el que han de tener en cuenta todos los elementos a su disposición. De este modo, deben ponderar, por un lado, la vinculación con Dinamarca del reagrupante —en el caso de autos, el trabajador turco— y, por otro lado, la de su cónyuge con su país de origen. Además, es preciso que tengan en cuenta la vinculación que presenta el reagrupante con el país de origen de su cónyuge. Se deben tomar en consideración, en particular, el lugar de nacimiento de los cónyuges, el lugar donde pasaron su infancia y donde estuvieron escolarizados, y la frecuencia y la duración de las estancias en el país de origen. Ha de atenderse igualmente a los vínculos familiares de los cónyuges con Dinamarca en relación con los vínculos familiares que mantienen en su Estado de origen, en particular, si uno o ambos progenitores del reagrupante son originarios del mismo país que el cónyuge. La cuestión de quién ejerce la patria potestad o quién disfruta de un derecho de visita de los hijos menores con residencia en Dinamarca también debe tenerse en consideración, si bien no es decisiva. Asimismo, han de valorarse los conocimientos lingüísticos de los cónyuges y la lengua en que se comunican. Por otra parte, es preciso examinar los vínculos educativos y profesionales de los cónyuges con Dinamarca, así como el tiempo en el que han permanecido en territorio danés y la frecuencia y la duración de las estancias en el país de origen del reagrupante o de su cónyuge.(23) No solo se debe analizar cuánto tiempo ha permanecido el trabajador en el mercado de trabajo, pues la naturaleza del empleo también resulta importante, al igual que el hecho de que haya podido ocupar el puesto en cuestión gracias a cualificaciones adquiridas en Dinamarca. De esta forma, si el reagrupante ha desempeñado durante cuatro o cinco años un trabajo que contribuye a su integración en la sociedad danesa, debido a los contactos con el público al que está expuesto o a la necesidad de comunicase en danés con sus compañeros o clientes, podrá considerarse que presenta una vinculación mayor con Dinamarca, aun cuando la duración de su estancia sea de solo «cuatro o cinco años».(24) En cambio, no se considera que el desempeño de un empleo estable durante un tiempo similar pero que no permita mantener contactos significativos con personas que hablen danés acredita la creación de tal vinculación. En este caso, la duración de la estancia y del desempeño del empleo deberá ser de «siete u ocho años».(25)
23.El hecho de que el reagrupante y el solicitante hayan estado casados previamente o hayan convivido en su país de origen antes de que el reagrupante llegase a Dinamarca, y de que esta pareja solicite a continuación beneficiarse de la reagrupación familiar sobre la base de un segundo matrimonio celebrado tras la entrada en Dinamarca del reagrupante y la obtención por su parte de un permiso de residencia permanente (situación de «matrimonio, divorcio y matrimonio de nuevo»), aboga acusadamente en contra de la existencia de una vinculación mayor con Dinamarca. Según las autoridades danesas, el nuevo matrimonio indica que el reagrupante ha mantenido una fuerte vinculación con el solicitante y con el país de origen.
24.En algunos casos, determinados motivos especiales podrán favorecer la concesión de un permiso de residencia al cónyuge pese a la inexistencia de vínculos estrechos con Dinamarca. Ello sucede, por ejemplo, cuando la denegación de dicho permiso obligaría a los cónyuges a mantener su vida familiar en un país donde el reagrupante no puede entrar o residir, o en caso de incapacidad, enfermedad grave, o ancianidad del reagrupante. Asimismo, puede considerarse que existe un motivo especial cuando el reagrupante ejerce la patria potestad o es titular de un derecho de visita de los hijos menores de edad residentes en Dinamarca.(26) Por último, el requisito relativo a la mayor vinculación con Dinamarca no se impone en el caso de matrimonio entre residentes que han nacido y crecido en Dinamarca o que siendo niños llegaron al país, donde han crecido y residido legalmente durante 28años.
25.La decisión controvertida en el litigio principal muestra que el Ministerio llevó a cabo un examen global de la situación de A y de su cónyuge, y que se atuvo a las directrices que se acaban de describir. En particular, tuvo en cuenta que A nació y creció en Turquía, donde fue asimismo escolarizada; que ella y su cónyuge se comunican en turco o en kurdo, y que las poco frecuentes estancias de A en Dinamarca no pudieron conducir al nacimiento de vínculos con este país. En cuanto a la situación de B, el Ministerio constató que había nacido y crecido en Turquía; que había llegado ya mayor a Dinamarca, pues su primera entrada se produjo en 1999; que, con anterioridad a esta fecha, también había compartido su vida con A en Turquía durante un período largo y que, con posterioridad a dicha fecha, realizó frecuentes estancias en su país de origen con una duración que llegó a alcanzar los tres meses; que sigue teniendo familiares cercanos (sus progenitores y dos de sus hermanos) en Turquía; que otros cuatro hermanos suyos se encuentran en Dinamarca; que, si bien presenta vínculos con el mercado de trabajo danés, habida cuenta de la naturaleza y la duración de los distintos empleos que B ha desempeñado o desempeña en la actualidad en Dinamarca, no atenúan la gran vinculación que B mantiene con Turquía, y que la situación de la pareja, que había estado casada previamente, se divorció, y se volvió a casar después de que B obtuviese un permiso de residencia permanente, aboga en gran medida en contra de la existencia de una vinculación mayor con Dinamarca,(27) dado que el nuevo matrimonio con su primera esposa indica que B ha mantenido vínculos con A y con su país de origen. En lo que respecta a los hijos de la pareja, el Ministerio valoró que todos ellos habían nacido en Turquía, donde comenzaron su vida antes de reunirse con su padre en Dinamarca; que dos de ellos ya son mayores de edad; que, en estas circunstancias, puede presumirse que han conservado vínculos lingüísticos, culturales y familiares con Turquía, y que, en la medida en que los hijos de la pareja ya han vivido separados de su madre, la pareja tenía la opción de dividir el núcleo familiar, de modo que A podría volver a Turquía con sus dos hijos de menor edad sin que ello menoscabe el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de1950.
2.Análisis a la luz del principio de proporcionalidad
26.Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la apreciación de las autoridades nacionales, en presencia de una normativa nacional sobre la reagrupación familiar aplicable a un familiar de un trabajador turco, debe basarse en «criterios suficientemente precisos, objetivos y no discriminatorios, que han de examinarse caso por caso y dar lugar a una decisión motivada susceptible de un recurso efectivo, a fin de prevenir una práctica administrativa de denegación sistemática».(28) Es obvio que el Ministerio ha aportado numerosos motivos para fundamentar su decisión denegatoria, los cuales la demandante ha tenido ocasión de refutar ante el órgano jurisdiccional remitente. Lo que me resulta más problemático es la multiplicación de los criterios, que alimenta un sentimiento de cierta imprevisibilidad.(29)
27.Para empezar, ha de señalarse que la evaluación que realizan las autoridades es un examen global tanto sobre el cónyuge ya presente en territorio danés —desde hace más de 20años en el caso deB— como sobre la solicitante en el procedimiento principal. Me pregunto si no es algo contradictorio, habida cuenta de la naturaleza de la solicitud —dirigida a la obtención de un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar—, exigir que la solicitante también presente una vinculación mayor con Dinamarca que con su Estado de origen. En efecto, por definición, la reagrupación familiar se solicita en una situación en la que la vida en común se ha visto interrumpida o resulta imposible y en la que ambos miembros de la pareja viven separados. Tampoco se puede negar que una parte considerable de las reagrupaciones familiares versa sobre situaciones en las que ambos miembros de la pareja tienen la misma nacionalidad o son originarios del mismo Estado en cuyo territorio iniciaron su vida en común. Esto también es así en el caso de los trabajadores turcos. Según mi interpretación del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía y de la Decisión n.o1/80, en la parte en que estos dos textos describen la situación jurídica de los miembros de la familia de los trabajadores turcos, sus redactores tenían en mente sobre todo, si bien no de manera exclusiva,(30) a los familiares de nacionalidad turca. Por tanto, en el contexto de una solicitud de reagrupación familiar en el marco de la cual se presupone, por lo general, que se ha generado un vínculo familiar en el Estado de origen y que se trata de restablecer el núcleo familiar en el territorio del Estado de acogida, me pregunto en qué medida atribuir a los cónyuges solicitantes la carga de probar que presentan una vinculación mayor con Dinamarca que con su Estado de origen no implica exigirles satisfacer una suerte de probatio diabolica, máxime cuando la descripción de la práctica administrativa no revela una ponderación particular de los criterios no satisfechos por la persona solicitante del permiso de residencia con fines de reagrupación familiar.
28.Dicho de otro modo, es evidente que a las parejas formadas por dos personas de la misma nacionalidad, como A y B, les resulta más complicado cumplir el requisito relativo a la mayor vinculación con Dinamarca, dado que los criterios vinculados al lugar de nacimiento, la infancia y la escolaridad, los conocimientos lingüísticos y los vínculos familiares serán más difíciles de satisfacer cuando uno de los cónyuges se encuentre todavía en su Estado de origen, donde ha transcurrido toda su vida, y podrán difícilmente compensarse por el propio trabajador turco si ha salido de dicho Estado siendo adulto. Las autoridades danesas tampoco pueden tener en cuenta el hecho de que el cónyuge en cuestión haya realizado una estancia prolongada en Dinamarca para establecer la existencia de vínculos con la sociedad, dado que ese es precisamente el objeto de la solicitud y que hasta el momento dicha estancia regular ha resultado imposible o se ha limitado a períodos de corta duración.(31) Las estancias frecuentes y de una duración media del trabajador turco en su Estado de origen se interpretan como indicios de una vinculación todavía (demasiado) importante con dicho Estado, si bien, dado que la vida en común todavía no es posible en Dinamarca, la vida conyugal o familiar únicamente puede mantenerse, aunque sea de manera esporádica, gracias a estos desplazamientos frecuentes, dentro de los límites de su compatibilidad con los requisitos asociados a la vida profesional en Dinamarca.
29.Además, según ha afirmado el Gobierno danés, los criterios que las autoridades administrativas toman en consideración no son absolutos ni acumulativos. Ninguno de ellos es decisivo por sí solo. Asimismo, pueden resultar imprecisos. En este contexto, en caso de llegar a una edad «avanzada» al territorio danés, es decir, después de los «12 o 13años»,(32) se exige que la estancia de un trabajador se prolongue durante al menos 12años, si bien esta duración puede acortarse en caso de formación o trabajo en Dinamarca, a condición, sin embargo, de que el trabajo sea de determinada naturaleza, de modo que un trabajador empleado durante cuatro o cinco años podría cumplir el requisito de vinculación. Esta duración del empleo se extiende a siete u ocho años si se considera que dicho empleo no contribuye a la integración del trabajador en Dinamarca. Esto hace que la situación sea, en cierto modo, indescifrable para el solicitante y deja, en última instancia, un alto grado de discrecionalidad a las autoridades administrativas a la hora de adoptar una decisión. El requisito impuesto por el Tribunal de Justicia que se ha recordado anteriormente, según el cual las autoridades deben decidir sobre la base de unos criterios precisos, no se ha satisfecho.
30.En lo que concierne a la situación de «matrimonio, divorcio y matrimonio de nuevo», el órgano jurisdiccional remitente afirma, por su parte, que se trata de una presunción irrefutable, que excluye toda toma en consideración de la situación personal de los cónyuges y de su capacidad de integración, y que genera una práctica de denegación prácticamente automática del permiso de residencia con fines de reagrupación familiar. Si esto es así, dicha presunción sería contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.(33) No obstante, según las declaraciones del Gobierno danés, únicamente puede interpretarse como un indicio que se opone marcadamente a la existencia de una gran vinculación con Dinamarca. Aun en el caso de que la práctica debiera considerarse menos drástica que la situación descrita por el órgano jurisdiccional remitente, me resulta difícil ver el vínculo real entre dicha situación de «matrimonio, divorcio y matrimonio de nuevo» y la perspectiva de una integración satisfactoria o una gestión eficaz de los flujos migratorios. Si las autoridades danesas sospechan en tal situación de la existencia de un fraude de ley, pues el nuevo matrimonio les hace dudar de la sinceridad del enlace que permitió al trabajador turco obtener un permiso de residencia, estas sospechas deberían estar respaldadas por pruebas concretas contra B. Pues bien, en cualquier caso, de los autos no se desprende que el Gobierno danés haya acreditado, con carácter general o en particular en cuanto afecta a la pareja formada por A y B, una relación entre la situación de «matrimonio, divorcio y matrimonio de nuevo» y un fraude de ley. Por tanto, cabe cuestionar la razón de ser de dicha presunción, pese a su sencillez.
31.Finalmente, y lo que, quizás, reviste mayor importancia, la mayoría de los criterios que se toman en cuenta son en sí ajenos a la cuestión de la integración satisfactoria en la sociedad danesa del cónyuge del trabajador turco o de la pareja que forma con dicho trabajador, primera de las razones imperiosas de interés general invocadas. En efecto, considero que no existe necesariamente una contradicción entre el mantenimiento de vínculos importantes con su país de origen y su capacidad de integrarse en el Estado de acogida. Además, los criterios que rigen la apreciación de las autoridades danesas se basan, en su mayor parte, en elementos sobre los que el cónyuge no ha podido ejercer influencia alguna (como el lugar de nacimiento, el lugar de escolarización o los vínculos familiares, por citar algunos ejemplos). Estos no permiten diagnosticar una falta de integración, como tampoco permiten predecir una integración satisfactoria. De hecho, son más bien neutros a estos efectos. En mi opinión, sería más acorde con el objetivo perseguido imponer determinados requisitos positivos y prospectivos a los solicitantes, como, por ejemplo, la obligación de alcanzar un determinado nivel de conocimiento de la lengua o de la sociedad danesas en un plazo fijado de forma razonable tras la autorización de la reagrupación familiar.
32.En lo tocante a la segunda razón imperiosa de interés general invocada, a saber, la gestión eficaz de los flujos migratorios, también me cuesta establecer una relación lógica entre los distintos criterios tenidos en cuenta y el objetivo perseguido. En particular, ¿qué se supone que dicen de la gestión de los flujos migratorios el lugar de nacimiento de la demandante, la lengua en que se comunica con su cónyuge o el lugar donde viven sus padres?
33.El artículo 13 de la Decisión n.o1/80 exige a los Estados miembros tomar en consideración el estatuto particular de los trabajadores turcos, que no son ni plenamente equiparables a los ciudadanos de la Unión ni, ciertamente, a los nacionales de los demás Estados terceros; por tanto, habida cuenta de dicho estatuto particular, considero que la legislación nacional controvertida en el litigio principal endurece, de un modo excesivo a la vez que, en ocasiones, incoherente, los requisitos que deben concurrir para que el trabajador turco en cuestión pueda continuar o retomar su vida conyugal en el territorio del Estado miembro de acogida. Además, las repercusiones de la aplicación de la legislación nacional respecto de B, a través de su cónyuge, van mucho más allá de la mera situación conyugal, dado que las autoridades danesas invitaron a A y a dos de sus hijos, ya instalados en Dinamarca y titulares de un permiso de residencia en el país por motivos de reagrupación familiar, a «llevar y mantener su vida familiar en Turquía».(34) Por tanto, es evidente que la medida nacional controvertida en el litigio principal afecta a la libertad de B para ejercer una actividad por cuenta ajena, puesto que le obliga a elegir, a mi juicio injustificadamente, entre su actividad en Dinamarca y su vida familiar en Turquía.
34.En estas circunstancias y por todos los motivos expuestos, resulta meridianamente claro que el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería no es adecuado para alcanzar el objetivo legítimo perseguido y que va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
35.Por consiguiente, del análisis anterior se sigue que una medida nacional, como la controvertida en el litigio principal, que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco con residencia legal en el Estado miembro de acogida y su cónyuge al requisito de que la pareja presente una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con el Estado o los Estados terceros de origen constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80 y que dicha restricción no está justificada.
III.Conclusión
36.A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación Regional del Este, Dinamarca) del siguientemodo:
«Una medida nacional, como la controvertida en el litigio principal, que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco con residencia legal en el Estado miembro de acogida y su cónyuge al requisito de que la pareja presente una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con el Estado o los Estados terceros de origen constituye una nueva restricción en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adjunta al Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, por la República de Turquía, por una parte, y los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de esta mediante la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963. Dicha restricción no está justificada.»
1Lengua original: francés.
2DO 2004, L158, p.77.
3Estas disposiciones se introdujeron en la Ley de Extranjería mediante la lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (Ley n.o365, de 6 de junio de 2002, por la que se modifican, entre otras, la Ley de Extranjería y la Ley del Matrimonio), que amplió y endureció el requisito de vinculación introducido por la lov nr.424 af 31.maj 2000 (Ley n.o424, de 31 de mayo de 2000). Este endurecimiento del criterio de vinculación fruto de la modificación legislativa de 2002 dio lugar, en particular, al requisito por el que se exige que la vinculación de los cónyuges con Dinamarca sea mayor que su vinculación con otro país. Una circular del Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministerio de Refugiados, Inmigración e Integración, Dinamarca; en lo sucesivo, «Ministerio»), de 1 de diciembre de 2005, precisó la práctica que convenía adoptar en relación con el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería. El requisito relativo a la existencia de una vinculación mayor con Dinamarca se endureció aún más con motivo de una modificación legislativa de 2011, antes de que el legislador decidiese retomar la redacción de 2003 del artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería. Durante la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno danés precisó que el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería se derogó en 2018, con el objetivo de ser sustituido por un requisito de integración. En el resto del análisis, se examina la versión de 2003 del artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería, dado que constituía el Derecho aplicable en el momento de adopción de la decisión controvertida en el litigio principal en2010.
4La petición de decisión prejudicial menciona asimismo la decisión del Ministerio de 24 de agosto de 2017, por la que este confirmó, el 1 de diciembre de 2014, la denegación por la Udlændingestyrelsen (Oficina de Inmigración, Dinamarca) de la nueva solicitud de reagrupación familiar presentada por A. No obstante, de la petición de decisión prejudicial se desprende que esta se centra en el recurso interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente en la medida en que se dirige contra la decisión del Ministerio de 30 de septiembre de2010.
5DO 1964, 217, p.3685; EE11/01, p.18.
6Sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 51 y jurisprudencia citada.
7Véase la nota 3 de las presentes conclusiones.
8Respectivamente, sentencias de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), y de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
9Sentencia de 12 de abril de 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
10Sentencia de 12 de abril de 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
11Véase la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 33 y jurisprudencia citada.
12Véase, por analogía, la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado37.
13Véanse, por analogía, las sentencias de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 40, y de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 61 y jurisprudencia citada.
14Esto es, por consideraciones basadas en el orden público o en la salud o seguridad públicas.
15Véase, en particular, la sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 51 y jurisprudencia citada.
16Sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado56.
17Sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado 55. Véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28), puntos 31yss.
18Sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), apartado38.
19Sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), apartado 39. Véanse, asimismo, las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960), punto 17, y la sentencia de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado77.
20Sentencia de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632), apartado 81 y jurisprudencia citada.
21Véase la nota 3 de las presentes conclusiones.
22Véase la nota 3 de las presentes conclusiones.
23A menos que la estancia del reagrupante en el país de origen del cónyuge se deba a una expatriación por motivos profesionales en el seno de una autoridad danesa, una organización internacional o similar, o una empresa danesa en el exterior.
24Véase la redacción de las cuestiones prejudiciales.
25Véase la redacción de las cuestiones prejudiciales.
26Este criterio resulta también pertinente en el marco del análisis de la existencia de una mayor vinculación con Dinamarca: véase el punto 21 de las presentes conclusiones.
27Como resulta de la circular de 1 de diciembre de 2005 sobre la aplicación del criterio de la vinculación en el marco de las solicitudes de reagrupación familiar.
28Sentencia de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), apartado66.
29Debido a esta imprevisibilidad, la demandante en el litigio principal pone en duda la capacidad de los órganos jurisdiccionales nacionales para realizar un control jurisdiccional pleno sobre las decisiones de la Administración nacional.
30La cuestión de si el concepto de «miembros de la familia» de un trabajador turco en el sentido del artículo 7, párrafo primero, de la Decisión n.o1/80 se limita a los familiares de nacionalidad turca se sometió al Tribunal de Justicia en el marco del asunto que dio lugar a la sentencia de 19 de julio de 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), y este respondió en sentido negativo.
31También, en ocasiones, por motivos económicos. A este respecto, comparto la opinión expresada por el Abogado General Mengozzi en sus conclusiones presentadas en el asunto Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28), punto49.
32Véase la redacción de las cuestiones prejudiciales.
33Véase la sentencia de 10 de julio de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), apartado38.
34Véase el punto 5 de las presentes conclusiones.