Asunto T‑135/15
República Italiana
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 12 de marzo de2019
«FEAGA— Gastos excluidos de la financiación— Gastos efectuados por Italia— Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar— Reglamento (CE) n.º320/2006— Reglamento (CE) n.º968/2006— Reglamento (CE) n.º1290/2005— Plazo de 24meses— Concepto de “medida plurianual”— Requisitos para la concesión de la ayuda a la reestructuración— Concepto de “instalación de producción”— Calificación de los silos— Concepto de “desmantelamiento completo”— Apéndice 2 del documento VI/5330/97— Dificultades de interpretación de la normativa de la Unión— Cooperaciónleal— Confianza legítima— Nebis inidem— Primas por sacrificio de animales— Acciones de información y de promoción de los productos agrícolas— Retrasos en los pagos— Prueba de la existencia de condiciones especiales de gestión— Igualdad de trato— Error de traducción en una de las versiones lingüísticas de un reglamento de la Unión— Imputabilidad de la corrección financiera al Estado miembro»
1.Agricultura— Financiación por el FEAGA— Liquidación de cuentas— Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión— Corrección financiera— Concepto de medida plurianual— Desmantelamiento total o parcial de las instalaciones de producción— Inclusión— Base de la corrección financiera que incluye todas las ayudas a la reestructuración del sector del azúcar que tuvieran por objeto financiar el desmantelamiento total— No exclusión de los gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que precedieron a la notificación a las autoridades nacionales— Procedencia
[Reglamentos (CE) del Consejo n.º1290/2005, art.31, ap.4, letrasa) yb), y n.º320/2006, art.3]
(véanse los apartados 66 a 86)
2.Agricultura— Financiación por el FEAGA— Liquidación de cuentas— Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión— Necesidad de un procedimiento contradictorio previo
[Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo, art.31; Reglamento (CE) n.º885/2006 de la Comisión, art.16]
(véanse los apartados 90, 100, 102 y 114)
3.Agricultura— Financiación por el FEAGA— Liquidación de cuentas— Elaboración de las decisiones— Comunicación escrita de la Comisión a los Estados miembros de los resultados de sus verificaciones— Contenido— Requisitos mínimos
[Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo, art.31, ap.4; Reglamento (CE) n.º885/2006 de la Comisión, art.11]
(véanse los apartados 92 a 98 y 115)
4.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Decisión relativa a la liquidación de cuentas en relación con los gastos financiados por el FEAGA— Correcciones financieras— Estado destinatario que estuvo estrechamente vinculado al proceso de elaboración de la decisión— Incumplimiento de la obligación de motivación— Inexistencia
[Art.296TFUE; Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo, art.31, ap.4]
(véanse los apartados 107 a 109)
5.Agricultura— Organización común de mercados— Azúcar— Régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar— Ayudas de reestructuración— Requisitos para su concesión— Desmantelamiento de las instalaciones de producción— Desmantelamiento completo o parcial— Conceptos— Elección que debe realizarse en la fecha de la solicitud de la ayuda— Obligación de identificar en esa misma fecha todas las instalaciones de producción que se han de desmantelar
[Reglamento (CE) n.º320/2006 del Consejo, arts.3 y 4; Reglamento (CE) n.º968/2006 de la Comisión, arts.4y9]
(véanse los apartados 133 a 145, 154 y 155)
6.Estados miembros— Obligaciones— Obligación de cooperación leal con las instituciones de la Unión— Reciprocidad
(Art.4TUE, ap.3)
(véanse los apartados 197 a 199)
7.Procedimiento judicial— Intervención— Motivos diferentes de los de la parte principal a la que se apoya— Admisibilidad— Requisito— Relación con el objeto del litigio
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art.40, párrs.5 y 53; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art.145, ap.2)
(véanse los apartados 204 y 205)
8.Derecho de la Unión Europea— Principios— Protección de la confianza legítima— Requisitos— Garantías concretas dadas por la Administración
(véanse los apartados 208 y 305)
9.Derecho de la Unión Europea— Principios— Principio de buena administración— Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.41)
(véanse los apartados 217 y 218)
10.Agricultura— Financiación por el FEAGA— Liquidación de cuentas— Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión— Corrección financiera correspondiente a la diferencia entre el importe de la ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo y el de la ayuda por desmantelamiento parcial— Casos fronterizos— Aplicación de un porcentaje de corrección inferior onulo— Requisitos para su aplicación— No aplicación automática en caso de que se reúnan los requisitos— Margen de apreciación de la Comisión— Respeto de los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato
[Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo, art.31]
(véanse los apartados 238 y 240 a 252)
11.Actos de las instituciones— Reglas de conducta administrativa de alcance general— Acto destinado a producir efectos externos— Alcance
(véase el apartado 239)
12.Agricultura— Financiación por el FEAGA— Liquidación de cuentas— Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión— Pago de las ayudas por las autoridades nacionales una vez expirado el plazo aplicable— Irregularidad de los gastos— Falta de reembolso por la Comisión— Excepciones— Aplicación de un porcentaje de reducción de los pagos inferior onulo— Requisitos— Existencia de condiciones especiales de gestión— Carga de la prueba
[Reglamento (CE) n.º883/2006 de la Comisión, art.9, ap.3]
(véanse los apartados 258 a 261 y 291)
13.Derecho de la Unión Europea— Principios— Igualdad de trato— Concepto— Carga de la prueba
(véanse los apartados 279 a 284)
14.Derecho de la Unión Europea— Métodos de interpretación— Textos plurilingües— Interpretación uniforme— Consideración de las diferentes versiones lingüísticas
(véanse los apartados 299, 300 y 302)
Resumen
En la sentencia Italia/Comisión (T‑135/15), dictada el 12 de marzo de 2019, el Tribunal General ha desestimado el recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263TFUE, por la República Italiana contra la Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión,(1) en la que se le imponía una corrección financiera igual al 25% del importe total de las ayudas a la reestructuración por desmantelamiento completo de los centros de producción de azúcar, que se habían concedido a los productores de azúcar italianos en el marco del régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar.
En primer lugar, el Tribunal General ha examinado si la Comisión podía incluir, en la base de la corrección financiera impugnada, todos los gastos efectuados por la República Italiana en el marco del régimen temporal de reestructuración del sector del azúcar, de conformidad con al artículo 31, apartado 4, letrab), del Reglamento n.º1290/2005,(2) o si debió excluir de dicha base los gastos efectuados con anterioridad a los 24meses que precedieron a la notificación a las autoridades italianas de la comunicación en el sentido del artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.º885/2006,(3) conforme al Reglamento n.º1290/2005.(4)
El Tribunal General ha recordado que la concesión de la ayuda a la reestructuración se supeditaba, por un lado, a la renuncia a la cuota de producción y, por otro, al desmantelamiento completo o parcial de las instalaciones de producción. Mientras que la renuncia a la cuota de producción era una medida inmediata, el desmantelamiento completo o parcial de las instalaciones de producción implicaba la realización de un conjunto de operaciones complejas, cuya ejecución efectiva se extendía, en principio, durante varios años. Así pues, el Tribunal General ha considerado que ayudas a la reestructuración del sector del azúcar tenían por objeto financiar una medida plurianual a efectos del artículo 31, apartado 4, letrab), del Reglamento n.º1290/2005 y, por lo tanto, que la Comisión no había incurrido en error al incluir, en la corrección controvertida, todas las ayudas a la reestructuración concedidas a las empresas italianas.
En segundo lugar, el Tribunal General ha tenido que pronunciarse sobre el momento en el que había que apreciar si los silos constituían instalaciones de producción que debían ser desmanteladas a efectos de la concesión de una ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo o si estaban comprendidos en una de las excepciones establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, SFIR y otros (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737).
Según el Tribunal General, la calificación de los silos debía determinarse en la fecha de la solicitud de la ayuda y no al término de las operaciones de reestructuración. En efecto, para alcanzar el objetivo de reducir la capacidad de producción de azúcar de la Unión que no sea rentable, que persigue la normativa de que se trata, el legislador de la Unión estableció dos regímenes de reestructuración distintos en función del tipo de desmantelamiento realizado, a saber, el desmantelamiento completo o el desmantelamiento parcial, que daban lugar a distintos importes de ayuda a la reestructuración. En caso de desmantelamiento completo, podían conservarse excepcionalmente todas las instalaciones que no fueran necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o estuvieran directamente relacionadas con la producción de dichos productos, como las instalaciones de envasado. En cambio, en caso de desmantelamiento parcial, podían conservarse las instalaciones que fueran necesarias para producir azúcar, isoglucosa o jarabe de inulina o estuvieran directamente relacionadas con la producción de dichos productos, a condición, en particular, de que dejaran de utilizarse para la producción de productos cubiertos por la OCM azúcar.
Pues bien, en primer lugar, si la calificación de los silos se hubiera determinado al final del proceso de reestructuración, esto permitiría conservar, tanto en el supuesto de desmantelamiento completo como de desmantelamiento parcial, silos que constituían instalaciones de producción en la fecha de la solicitud de la ayuda. Por consiguiente, la conservación de una parte de las instalaciones de producción ya no sería característica del desmantelamiento parcial, sino que sería posible también en caso de desmantelamiento completo, mientras que, debido a los elevados costes asociados a este tipo de desmantelamiento, los operadores obtenían un importe de ayuda a la reestructuración un 25% superior al concedido en el supuesto de desmantelamiento parcial. En segundo lugar, los silos que, por definición, constituían instalaciones de producción en la fecha de la solicitud de la ayuda no se habrían mencionado en el plan de reestructuración como instalaciones de producción que deben ser desmanteladas, infringiendo el artículo 4, apartado 3, letrac), del Reglamento n.º320/2006.(5) En tercer lugar, el compromiso de desmantelar todas las instalaciones de producción, que debe adjuntarse a la solicitud de ayuda a la reestructuración por desmantelamiento completo, habría quedado viciado porque, por definición, no se habría referido a todas las instalaciones de producción existentes cuando se contrajo dicho compromiso.
En tercer lugar, el Tribunal General ha examinado si, habida cuenta de las dificultades objetivas de interpretación de la normativa de que se trata acerca del tema de la conservación de los silos en caso de desmantelamiento completo, la Comisión debió haber reducido el importe de la corrección financiera o incluso no haber aplicado corrección alguna, conforme a las directrices establecidas en el documentoVI/5330/97(6) y, más concretamente, en el párrafo segundo, bajo el título «Casos fronterizos», del apéndice 2 de dicho documento (en lo sucesivo, «caso fronterizo»).
Según el Tribunal General, el caso fronterizo es una circunstancia atenuante que no da derecho automáticamente a su aplicación. En primer lugar, la aplicación del caso fronterizo se supedita a los requisitos, por un lado, de que la deficiencia constatada por la Comisión, en el procedimiento de liquidación de cuentas, se derive de dificultades de interpretación de la normativa de la Unión y, por otro, de que las autoridades nacionales hayan adoptado medidas eficaces para subsanar la deficiencia en cuanto la Comisión la puso de manifiesto. En segundo lugar, la Comisión dispone de una facultad de apreciación a efectos de la aplicación del caso fronterizo y, por lo tanto, no está obligada a reducir la corrección financiera o a no aplicar corrección alguna si eso lleva a violar principios generales del Derecho de la Unión, tales como los principios de proporcionalidad e igualdad de trato.
1Decisión de Ejecución (UE) 2015/103 de la Comisión, de 16 de enero de 2015, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2015, L16, p.33).
2Reglamento (CE) n.º1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2006, L58, p.42).
3Reglamento (CE) n.º885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L171, p.90).
4El artículo 31, apartado 4, del Reglamento n.º1290/2005 dispone lo siguiente: «No podrá denegarse la financiación: a)de los gastos contemplados en el apartado 1 del artículo 3 [del presente Reglamento] efectuados con anterioridad a los [24]meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro correspondiente; b)de los gastos correspondientes a las medidas plurianuales que formen parte de los gastos contemplados en el artículo 3, apartado 1, [del presente Reglamento] o de los programas indicados en el artículo 4 [del presente Reglamento], con respecto a los cuales la última obligación impuesta al beneficiario haya tenido lugar con anterioridad a los [24]meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de las comprobaciones al Estado miembro; […]».
5Reglamento (CE) n.º320/2006, de 20 de febrero de 2006, por el que se establece un régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar en la Comunidad y se modifica el Reglamento (CE) n.º1290/2005 sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2006, L58, p.42).
6DocumentoVI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA».