Asunto C‑378/18

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M.CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 15 de mayo de 2019(1)

Asunto C‑378/18

Landwirtschaftskammer Niedersachsen

contra

Reinhard Westphal

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo, Alemania)]

«Cuestión prejudicial— Política agraria común— Regímenes de ayudas comunitarias— Pagos por superficie— Recuperación de los pagos indebidos— Sanciones— Prescripción— Comienzo del plazo— Eventual aplicación de las normas sobre la protección de los intereses financieros de la Unión»

1.Un agricultor alemán solicitó, en los años 2001 y 2002, sendas ayudas al amparo del Reglamento (CE) n.º1251/1999,(2) para unas superficies agrarias. Recibió los correspondientes pagos meses después de sus respectivas peticiones, pero, en el año 2006, la Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Cámara Agraria del Estado de Baja Sajonia, Alemania; en lo sucesivo, «Cámara Agraria») apreció que había declarado de modo incorrecto la extensión de sus parcelas, por lo que acordó la supresión total de las ayudas, como sanción adecuada a ese comportamiento.

2.El litigio ante los tribunales alemanes se ha centrado en el plazo de prescripción aplicable a estos hechos, cuestión ligada a la supuesta retroactividad in melius de ciertas normas del derecho de la Unión que habrían instaurado un régimen sancionador más favorable.

I.Marco normativo

A.Disposiciones de la política agrícola común

1.Reglamento (CEE) n.º3887/92(3)

3.A tenor del artículo 9, apartado2:

«2.Cuando se compruebe que la superficie declarada en una solicitud de ayuda “superficies” es superior a la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará a partir de la superficie efectivamente determinada en el control. Sin embargo, salvo en caso de fuerza mayor, la superficie efectivamente determinada se reducirá el doble de la diferencia comprobada, si esta fuera superior al 3% o a2 hectáreas y no superara el 20% de la superficie determinada.

En caso de que el excedente comprobado supere el20 % de la superficie determinada, no se concederá ninguna ayuda ligada a la superficie.

[...]

A efectos del presente artículo, se entiende por “superficie determinada” aquella con respecto a la cual se cumplan todos los requisitos reglamentarios [...]».

2.Reglamento (CE) n.º2419/2001(4)

4.El artículo 32, apartado 1, indica:

«1.Cuando, para un grupo de cultivos, la superficie declarada sobrepase la superficie determinada de conformidad con el apartado 2 del artículo 31,^[(5)^] la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si esta es superior al 3% o dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.

Si la diferencia es superior al 20% de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.»

5.El artículo 49 («Recuperación de los pagos indebidos») señala:

«1.En caso de pago indebido, el productor quedará obligado a reembolsar ese importe más los intereses calculados con arreglo al apartado3.

[...]

5.La obligación de reembolso mencionada en el apartado 1 no se aplicará si el período transcurrido entre el día del pago de la ayuda y el de la primera notificación al beneficiario de la naturaleza indebida del pago por parte de la autoridad competente es superior a diezaños.

No obstante, el período mencionado en el párrafo primero se reducirá a cuatro años cuando el beneficiario haya actuado de buenafe.

6.Los importes recuperables como consecuencia de la aplicación de las reducciones y exclusiones previstas en el artículo 13 y el TítuloIV estarán sujetos a un plazo de prescripción de cuatroaños.

[...]»

6.El artículo 52bis, titulado «Prescripción relativa a las solicitudes de ayuda correspondientes a las campañas de comercialización y períodos de prima que comenzaron antes del 1 de enero de 2002», añadido por el artículo 1, punto 13, del Reglamento (CE) n.º118/2004,(6) proclama:

«No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 54, y sin perjuicio de normas de prescripción más favorables establecidas por los Estados miembros, el apartado 5 del artículo 49 también será aplicable a las solicitudes de ayuda correspondientes a las campañas de comercialización y a los períodos de prima que comenzaron antes del 1 de enero de 2002, a menos que la autoridad competente ya haya notificado al beneficiario el carácter indebido del pago en cuestión antes del 1 de febrero de2004».

7.Aunque mediante el artículo 80, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º796/2004(7) se derogó el Reglamento n.º2419/2001, las normas sobre prescripción se mantuvieron en el artículo 73, apartados 1, 5 y 6, del primero de ellos, hasta su derogación, el 1 de enero de 2010, por el artículo 86, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º1122/2009.(8) Este último ha sido sustituido, a su vez, por el Reglamento (UE) n.º640/2014,(9) en vigor desde el 1 de enero de2015.

B.Disposiciones de protección de los intereses financieros de la Unión. Reglamento (CE, EURATOM) n.º2988/95(10)

8.La normativa que regula la lucha contra el fraude, para proteger los intereses financieros de la Unión, se encuentra en el Reglamento n.º2988/85, de carácter general, que es subsidiario de las reglas sectoriales, en particular, en el ámbito de la agricultura.

9.Según su considerando noveno:

«Considerando que las medidas y sanciones comunitarias adoptadas para la realización de los objetivos de la política agrícola común son parte integrante de los regímenes de ayudas; que tienen una finalidad propia [...]; que debe asegurarse su eficacia mediante el efecto inmediato de la norma comunitaria [...]».

10.El artículo 1, apartado 2, incluido en el títuloI («Principios generales»), preceptúa:

«2.Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de la [Unión] o a los presupuestos administrados por esta, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta [de la Unión], bien mediante un gasto indebido.»

11.Con arreglo al artículo 2, apartado2:

«2.No se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto comunitario anterior a la irregularidad. En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre sanciones administrativas contenidas en una normativa comunitaria, se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.»

12.El artículo 3 recoge:

«1.El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. [...]

Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. [...]

La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.

[...]

2.El plazo de ejecución de la resolución que fije la sanción administrativa será de tres años. [...]

Los casos de interrupción y de suspensión se regirán por las disposiciones pertinentes del derecho nacional.

3.Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado2».

II.Hechos y desarrollo del litigio en la instancia

13.Expondré el relato de los hechos tal como aparece en el auto de reenvío (del que transcribiré literalmente algunos pasajes), no sin advertir de la relativa oscuridad que se cierne sobre alguno de ellos.

14.El Sr.Westphal, agricultor, solicitó, en mayo de 2000 y de 2001,(11) sendos pagos por superficie relativos a los correspondientes períodos de prima, conforme al régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos.

15.La Cámara Agraria concedió los pagos y los llevó a cabo antes de concluir cada uno de los años en los que se habían presentado las solicitudes.(12)

16.«Con motivo de un control sobre el terreno realizado el 12 de enero de 2006, la Cámara Agraria detectó irregularidades en los datos de las superficies retiradas del cultivo. Tras dar audiencia al Sr.Westphal, anuló, mediante decisión de 23 de julio de 2007, parte de las ayudas relativas a los años 2000 y 2001 y reclamó el reembolso de los pagos en exceso. Al efectuar el cálculo consideró que, como sanción por la declaración excesiva de las superficies en barbecho, no procedía conceder ayuda alguna».(13)

17.El Sr.Westphal recurrió dicha decisión. «En el procedimiento de apelación aceptó la anulación de las ayudas y el reembolso de su importe, en la medida en que no se basaran en la sanción. En cuanto al restante reembolso, basado en la sanción, el tribunal de apelación anuló la decisión de 23 de julio de2007».(14)

18.Los argumentos del tribunal de apelación para justificar su fallo fueron los siguientes:(15)

–Se cumplían los requisitos materiales para imponer la sanción prevista en el artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.º3887/92. Respecto de los dos años en juego, la diferencia entre la superficie en barbecho declarada y la efectivamente determinada superaba el 20% de esta última.

–Sin embargo, la sanción había prescrito.

–El principio de aplicación retroactiva de la norma sancionadora menos severa (artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95) exigía aplicar el régimen de prescripción del artículo 49, apartados 5 y 6, del Reglamento n.º2419/2001.

–De acuerdo con este régimen, la sanción había prescrito, ya que habían transcurrido más de cuatro años entre las fechas de los pagos de las ayudas y la fecha en la que el demandante fue informado por la autoridad competente, tras los controles sobre el terreno, de que las ayudas le habían sido concedidas indebidamente.

–Estas reglas de prescripción son menos severas que la que sería aplicable por defecto (esto es, el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, del Reglamento n.º2988/95), pues, según este último precepto, en los casos de irregularidad reiterada, como este, el plazo de prescripción solo comienza cuando se pone fin a la irregularidad.

19.La Cámara Agraria ha recurrido esa sentencia ante el tribunal de reenvío.

III.Cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

20.El tribunal remitente coincide con el de instancia en que se reunían los presupuestos para la imposición de la sanción con arreglo al Reglamento n.º3887/92, especialmente en atención a la diferencia superior al 20% entre la superficie declarada y la determinada.

21.Recela, en cambio, de la aplicación del criterio de la sanción más favorable, aduciendoque:

–El Reglamento n.º3887/92 no contenía reglas de prescripción de las sanciones, por lo que serían aplicables las del artículo 3, apartado 1, párrafos primero y segundo, del Reglamento n.º2988/95, cuyo plazo de prescripción de cuatro años se cuenta a partir del fin de la irregularidad reiterada.(16)

–El derecho alemán no ha hecho uso de la posibilidad de instaurar «un plazo más largo», a la que alude el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.º2988/95.

–La adopción, por primera vez, en el artículo 49, apartados 5 y 6, del Reglamento n.º2419/2001 de una normativa sectorial de prescripción de las sanciones de recuperación de pagos indebidos, incluidos los reembolsos por reducciones o exclusiones, modificó el inicio del plazo de prescripción, tomando como referencia el pago de la ayuda, si bien mantuvo el período de cuatroaños.

22.Como el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 no indica cuándo se inicia el plazo de prescripción de los importes recuperables como consecuencia de la aplicación de las reducciones y exclusiones, el tribunal remitente necesita saber:

–Si ha de aplicar el dies a quo recogido en el apartado 5 de aquel artículo (el día del pago de la ayuda). De ser así, la prescripción se habría producido.

–Si, por el contrario, hubiese de colmar esa laguna acudiendo al artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º2988/95, como regulación general subsidiaria, la prescripción no se habría producido.

23.Ahora bien, el principio de aplicación de la norma sancionadora menos severa (artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95) resultaría aplicable, a pesar de que el nuevo régimen sectorial del Reglamento n.º2419/2001 entrara en vigor el 1 de enero de 2002, es decir, después del pago de las ayudas.(17) Además, este último Reglamento habría dejado inalterado el régimen de la ayuda y de la sanción, por lo que, conforme a la jurisprudencia, aquel principio puede traerse a colación, a pesar del contexto normativo distinto.(18)

24.Quedaría por dilucidar si las nuevas reglas sobre la prescripción constituyen disposiciones sobre sanciones administrativas, a efectos del artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95. Según el órgano judicial de reenvío, los tribunales alemanes del orden penal encuadran la prescripción de los delitos en el derecho procesal, de modo que el principio de aplicación de la ley más leve(19) solo juega cuando, entre la comisión de los hechos y la resolución, la amenaza penal sustantiva se ha agravado y con esto se ha modificado el plazo de prescripción, lo que no sucede en este litigio. En todo caso, habría de tenerse en cuenta la equidad y que la introducción de un nuevo régimen de prescripción implica necesariamente una nueva valoración del régimen por parte del legislador.

25.Si la regla menos severa sobre la prescripción no fuese aplicable, decaería la aplicación del artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001. Se suscitaría, entonces, la eventual aplicación analógica del apartado 5 de ese mismo artículo, aun cuando su tenor literal no lo permite. Al tribunal remitente le parece lógico pensar que la redacción del artículo 52bis del Reglamento n.º2419/2001 reposa en la idea de que el artículo 49, apartado 6, no precisa de una disposición específica, ya que el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95 ya garantiza un sistema coherente. Le interesa conocer, pues, si existe un vacío normativo que pueda integrar mediante la analogía.

26.En esta tesitura, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo, Alemania) elevó al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas con carácter prejudicial:

«1)¿Comienza a correr la prescripción prevista en el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 con el pago de la ayuda o se rige dicho comienzo por el artículo 3, apartado 1, en este caso párrafo segundo, primera frase, del Reglamento n.º2988/95?

2)¿Constituyen disposiciones sobre sanciones administrativas en el sentido del artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95 las normas de prescripción del artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 o del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º2988/95?

3)¿Es posible aplicar por analogía al artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 también su artículo 52bis, que regula el efecto retroactivo de la norma de prescripción del artículo 49, apartado 5, del mismo Reglamento?»

27.El tribunal remitente explica que, si fuera aplicable el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, del Reglamento n.º2988/95 (primera cuestión), las restantes preguntas no demandarían una respuesta. Por el contrario, si se hubiese de contestar a la segunda pregunta y la respuesta fuera afirmativa, no habría que ocuparse de la tercera.

28.El auto de remisión tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 8 de junio de 2018, habiendo depositado observaciones escritas dentro del plazo la Cámara Agraria y la Comisión Europea. No se ha considerado imprescindible la celebración de una vista.

IV.Análisis jurídico

A.Sobre la primera cuestión prejudicial

1.Reglas de prescripción pertinentes

29.De los hechos descritos en el auto de remisión se desprende que, mediante la decisión de 23 de julio de 2007, la Cámara Agraria impuso al Sr.Westphal una sanción en el sentido del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.º3887/92. La sanción correspondía a las solicitudes de ayuda presentadas en mayo de los años 2000 y 2001 para las campañas correspondientes, que fueron otorgadas en esos mismos años. La Administración competente no intervino por primera vez hasta que, en enero de 2006, realizó un control sobre el terreno y descubrió la diferencia de superficies, lo que origina las dudas sobre la prescripción.

30.Las preguntas prejudiciales parecen dar por supuesto que el plazo de prescripción (cuatro años) indicado en el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 es aplicable en este asunto. Sin embargo, por los motivos que a continuación expongo, no creo que dicho apartado sea el pertinente para resolverlo.

31.La principal razón estriba en la naturaleza de las reducciones y las exclusiones que señala, en cuanto a la prescripción, el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001. De la lectura de los artículos 13 (para las solicitudes aportadas fuera de plazo), 32 (para las reducciones y exclusiones por declaraciones excesivas de superficies)(20) y 38 (para las relativas a las disparidades en el número de cabezas de ganado) de aquel Reglamento se infiere que contempla verdaderas sanciones pecuniarias, esto es, el abono de cantidades que van más allá de un cálculo proporcional entre el exceso declarado y el monto recuperable por la Administración.

32.Las reducciones y exclusiones se configuran, en efecto, como una sanción en el sentido del artículo 5, apartado 1, letrab), del Reglamento n.º2988/95,(21) ya que obligan al solicitante a abonar un montante superior a las sumas indebidamente percibidas. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha respaldado el carácter punitivo de estas previsiones legales, que no duda en calificar de sanciones.(22)

33.Las cantidades que se han de recuperar como consecuencia de las reducciones y exclusiones se calculan, lógicamente, en las respectivas decisiones administrativas sancionadoras. A partir de la fecha de estas últimas, dichas cantidades devienen exigibles. Y, del mismo modo que en la regulación general (artículo 3, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º2988/95) se marca un «plazo de ejecución de tres años [para] la resolución que fije la sanción administrativa», en la norma sectorial (artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001) se establece un plazo de prescripción de cuatro años, que debe entenderse como tiempo máximo en el que la Administración puede cobrar los importes que, por virtud de la sanción impuesta, son recuperables.(23)

34.A mi juicio, esta interpretación evita el absurdo que implicaría instaurar un plazo de prescripción de solo cuatro años para conductas que, por su marcado carácter antijurídico, llevan aparejadas sanciones (apartado 6) y, por el contrario, un plazo de hasta diez años para aquellas otras conductas menos graves (apartado 5) que solo generan la obligación de reintegro. La única explicación que encuentro es que se trata de plazos de naturaleza distinta, y que el del apartado 6 se refiere, como acabo de decir, a la ejecución de la propia sanción.

35.Pues bien, en este litigio no parece discutirse el plazo de prescripción para ejecutar las sanciones (reducciones y exclusiones) que se impusieron mediante la decisión de la Cámara Agraria de 23 de julio de 2007.(24) La controversia se limita a la prescripción de la obligación de reembolso de las cantidades que se entregaron al agricultor, como ayuda para las campañas de los años 2000 y 2001, y que este percibió indebidamente, al corresponder a unas superficies diferentes de las reales.

36.Por consiguiente, opino que la interpretación del artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 no es relevante en este asunto.

37.En el Reglamento n.º1251/1999, sobre el que se sustentaban las solicitudes depositadas por el Sr.Westphal, no figuraba ningún precepto que rigiera la prescripción de las obligaciones de reembolso derivadas de irregularidades como las de este litigio. Tampoco lo contenía el Reglamento n.º3887/92, cuyo artículo 9 sirvió de base para que la Cámara Agraria adoptase la decisión sancionadora de 23 de julio de2007.

38.A falta de reglas específicas, se había de acudir a la normativa general,(25) esto es, al artículo 3 del Reglamento n.º2988/95, vigente en el momento de presentarse las solicitudes y de abonarse el monto de las ayudas pedidas (respectivamente, en los años 2000 y2001).(26)

39.Ocurre, sin embargo, que en el año 2001 se adoptó una normativa específica (para las ayudas en el sector agrario) que introduce sus propias reglas en materia de prescripción. El régimen de prescripción sectorial para el reembolso de los pagos indebidos de este tipo de ayudas se plasmó en el artículo 49 del Reglamento n.º2419/2001 y se modificó, parcialmente, en el año 2004, al añadir a ese Reglamento un artículo 52bis.

40.El nuevo régimen de prescripción adquirió eficacia retroactiva a raíz de la modificación, en 2004, del Reglamento n.º2419/2001: en concreto, las obligaciones de reembolso relativas a solicitudes de ayuda correspondientes a campañas que comenzaron antes del 1 de enero de 2002 podían beneficiarse del plazo de prescripción previsto en el apartado 5 del artículo 49 del Reglamento n.º2419/2001.(27)

41.De acuerdo con este nuevo régimen, aplicable retroactivamente, la obligación de reembolso prescribe si han transcurrido diez años (sin buena fe) o cuatro años (con buena fe) «entre el día del pago de la ayuda y el de la primera notificación al beneficiario de la naturaleza indebida del pago por parte de la autoridad competente». Este es, en definitiva, el tenor del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001.

42.Con la introducción del 52bis, la extensión del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 a las solicitudes de ayuda anteriores al día 1 de enero de 2002 (es el caso de autos) entró en vigor el 25 de enero de 2004. Como en esa fecha aún estaba corriendo el plazo (general) de prescripción de cuatro años, conforme al artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º2988/95, no se suscitan problemas desde la perspectiva de la seguridad jurídica(28) para las irregularidades cometidas de buena fe: con arreglo a ambos regímenes (el general y el singular), el plazo de prescripción era el mismo, esto es, cuatroaños.

43.Son mayores los problemas que plantea la retroactividad del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 si se estimase que el Sr.Westphal no actuó de buena fe. En esa hipótesis, el plazo de prescripción de la nueva norma sectorial (diez años) es más gravoso que el de la norma general (cuatro años). Sin embargo, creo que esa aplicación retroactiva está jurídicamente amparada.

44.En efecto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reconocido a los Estados miembros, en materia represiva, la facultad de fijar plazos de prescripción más largos, que solo cabrá tener en cuenta cuando, en la fecha de entrada en vigor del nuevo plazo, la irregularidad no haya prescrito y se respeten los principios generales del derecho de la Unión,(29) en concreto, los de seguridad jurídica y proporcionalidad.

45.No hallo ninguna razón para no extender estas pautas jurisprudenciales a la normativa que emane del legislador europeo, supeditada a los mismos criterios.

46.Pues bien, en este caso, el alargamiento del plazo de prescripción a diez años (artículo 49, apartado 5 del Reglamento n.º2419/2001) solo resulta aplicable a aquellas solicitudes presentadas de mala fe cuyo plazo no hubiere transcurrido aún.(30)

47.Por lo que atañe a la proporcionalidad,(31) aunque un plazo de diez años puede parecer excesivo, esta impresión se relativiza si se toman en consideración las cantidades empleadas cada año para las primas a la agricultura y el que se reparten entre un gran número de solicitudes, sin que las autoridades de los Estados miembros procedan a su control exhaustivo, limitándose a practicar muestreos.

2.Dies a quo para el comienzo de la prescripción

48.La aplicabilidad ratione temporis del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 permite deducir la fecha en la que comenzó a correr el plazo de la prescripción de la obligación de reembolso del Sr.Westphal: el día del pago de la ayuda, según reza el primer párrafo de aquel precepto.

49.Y es que, a diferencia del Reglamento n.º2988/95, cuyo artículo 3 fija el dies a quo de la prescripción en el día de la realización de la irregularidad (en el caso de autos sería alguna fecha del mes de mayo de 2000 y de 2001),(32) el artículo 49, apartado 5, primer párrafo, del Reglamento n.º2419/2001 marca el comienzo de la prescripción en la fecha del pago de la ayuda.

50.El Reglamento n.º2419/2001, por lo demás, no distingue entre irregularidades únicas o continuadas, como sí hace el Reglamento n.º2988/95. El tribunal remitente parte de la idea de que se trata de una irregularidad continuada,(33) pues abarca las dos solicitudes de los años 2000 y2001.

51.Puede avalar esta calificación tanto la lectura del Reglamento n.º1251/1999,(34) que implanta una estructura de las solicitudes de ayuda (como las del Sr.Westphal), basada en el patrón «primero la solicitud y después el pago», como los hechos del litigio, ya que las solicitudes se presentaron en dos años sucesivos, esto es, en mayo de 2000 y de 2001, y se pagaron en los meses finales de cada uno de ellos.

52.Pues bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende que, en estos casos, el inicio del cómputo del plazo de prescripción se sitúa en la fecha de la realización del perjuicio económico al presupuesto de la Unión, es decir, el pago, ya que este se llevó a cabo después de la acción u omisión que constituye una infracción del derecho de la Unión.(35)

53.En definitiva, el criterio del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 para concretar el inicio del cómputo de la prescripción coincide con el sentado por el Tribunal de Justicia sobre las irregularidades continuadas. Uno y otro conducen, en este litigio, al mismo resultado: el dies a quo será el del pago de la ayuda indebidamente concedida.

54.Queda una última puntualización sobre cuál de los dos plazos previstos en el artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 es aplicable, supuesta la inactividad previa de la Administración en ambos casos hasta 2006: el de diez años desde el pago, sin ninguna otra condición, o el de cuatro años desde el pago, supeditado a que el Sr.Westphal actuara de buenafe.

55.Como la apreciación de la buena fe es una cuestión de hecho, corresponde a la jurisdicción nacional valorarla y, en función de su constatación,(36) aplicar la variante correspondiente.

B.Sobre la segunda cuestión prejudicial

56.El tribunal de reenvío necesita saber si las normas sobre la prescripción que contienen el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º2988/95 pueden calificarse como disposiciones sobre sanciones administrativas.

57.De la respuesta dependerá, a su juicio, la aplicación del principio de retroactividad in melius, característico de las normas de naturaleza sancionadora posteriores que impliquen un trato más favorable para el afectado. La positivización de ese principio es perceptible en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.º2988/95 y en el artículo 49, apartado 1, última frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.(37)

58.En la medida en que no considero aplicable el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001, me parece innecesario contestar a esta cuestión. Las argumentaciones que seguidamente expongo tienen, pues, solo carácter subsidiario.

59.En este punto, ha de traerse a colación, de nuevo, la doctrina de la sentencia Taricco y otros,(38) completada con la de la sentencia M.A.S y M.B.(39) En esta última, la respuesta del Tribunal de Justicia se dio a la vista de que el órgano jurisdiccional de reenvío subrayaba «el carácter material de las normas de prescripción previstas en el ordenamiento jurídico italiano, que implica que esas reglas sean razonablemente previsibles para los justiciables en el momento de la comisión de las infracciones que se les imputan sin que puedan ser modificadas in peius con carácter retroactivo».(40)

60.Pues bien, se lee en la sentencia M.A.S y M.B que habrá de tenerse en cuenta si, según las normas nacionales del tribunal que ha de aplicar el derecho de la Unión, «los requisitos de previsibilidad, de precisión y de irretroactividad inherentes al principio de legalidad de los delitos y las penas se aplican [...] también al régimen de prescripción relativo a las infracciones penales».(41)

61.El tribunal remitente ha confirmado que, en el derecho alemán, la prescripción no se incardina en el derecho sustantivo, sino en el procesal penal, por lo que a las normas que la regulan no les sería aplicable el principio de irretroactividad (tampoco, pues, el de retroactividad in melius). En el auto de reenvío afirma que el principio de legalidad de las penas no afecta a las normas sobre prescripción.(42)

62.Si esto es así, las normas que fijen períodos más cortos para la prescripción de infracciones o de sanciones administrativas no tendrían por qué aplicarse, indefectiblemente, con preferencia a las que, en el momento de comisión de los hechos, hubiesen establecido plazos más largos. Es más, según ya he destacado,(43) nada impediría incluso alargar los plazos de prescripción para las infracciones de ese género que aún no estuviesen prescritas, como el Tribunal de Justicia admitió en la sentencia Glencore Céréales France.(44)

63.Desde otra perspectiva, más centrada en las circunstancias singulares del litigio, señala la Cámara Agraria que el importe de la sanción procedente con arreglo a la lex posterior (el artículo 32 del Reglamento n.º2419/2001) no era inferior al resultante de aplicar el precepto por el que el Sr.Westphal fue sancionado (artículo 9 del Reglamento n.º3887/92).

64.Si bien el principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable se aplica cuando un precepto de la Unión modifica a posteriori, reduciéndola, la sanción recogida en otra disposición precedente, en este asunto el importe era igual, según una u otra norma.

65.Para que la retroactividad in melius fuera aplicable, sería preciso que hubiera habido «un cambio de apreciación del legislador comunitario en cuanto al carácter adecuado de las sanciones con respecto a la gravedad de la irregularidad de la que se trata».(45) De ese cambio de apreciación se seguiría que el importe de la sanción, según la nueva norma, es inferior al derivado de aplicar la norma previa.(46) No parece que haya ocurrido así en este asunto.

C.Sobre la tercera cuestión prejudicial

66.Con su tercera pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío quiere saber si el efecto retroactivo de la norma de prescripción del artículo 49, apartado 5, del Reglamento n.º2419/2001 podría aplicarse, por analogía, al apartado 6 de ese mismo artículo.

67.Al igual que respecto de la segunda pregunta prejudicial, tampoco encuentro imprescindible responder a la tercera, pues las referencias al artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 carecen de utilidad para resolver este litigio. Sin embargo, también me pronunciaré, a título meramente subsidiario, sobre esta cuestión.

68.Las reducciones y las exclusiones a las que alude el artículo 49, apartado 6, del Reglamento n.º2419/2001 presuponen la intervención de la autoridad competente que las ha impuesto. Como ya he afirmado, esta circunstancia es ajena a la inactividad de la Administración durante diez o cuatro años, que son los plazos de prescripción marcados en el artículo 49, apartado 5, del mismo Reglamento para las obligaciones de reembolso cuyo pago no haya sido requerido del beneficiario.

69.Si el legislador de 2004 añadió un artículo 52bis al Reglamento n.º2419/2001, limitando la retroactividad de los (nuevos) plazos de prescripción a los supuestos de su artículo 49, apartado 5, y dejando fuera a los del apartado 6, creo que esa decisión legislativa se tomó con el propósito de diferenciar, y no de parificar, unos supuestos y otros, que no son análogos.

70.Además, para los supuestos en los que el solicitante actuó de buena fe, el plazo de prescripción del artículo 49, apartado 5, segundo párrafo, del Reglamento n.º2419/2001 coincide con el del artículo 3, apartado 1, primer párrafo, del Reglamento n.º2988/95, al que, en realidad, sustituyó en el sector de las ayudas enliza.

71.Deduzco de lo anterior que el legislador, al fijar en el modo en el que lo hizo la retroactividad de los plazos de prescripción (artículo 52bis del Reglamento n.º2419/2001), perseguía deliberadamente alargar el plazo de prescripción de las obligaciones de reembolso hasta los diez años, en todos los casos de declaraciones (solicitudes) intencionadamente erróneas, incluyendo las de las campañas anteriores a la del 2002, y mantener el de cuatro años para las declaraciones sin malafe.

72.Por lo demás, una vez que ha intervenido la Administración para señalar la cantidad recuperable por reducción y/o exclusión, mediante la decisión pertinente, carece de relevancia la buena o mala fe del solicitante interesado, en particular, a efectos de la prescripción.

73.En definitiva, no se dan las condiciones para extender la retroactividad de la prescripción del artículo 49, apartado 5, leído de consuno con el artículo 52bis, ambos del Reglamento n.º2419/2001, al apartado 6 del mismo artículo49.

V.Conclusión

74.A tenor de los razonamientos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales suscitadas por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo, Alemania) en los siguientes términos:

«En una situación como la del litigio principal, en la que se ha impuesto una sanción a un agricultor que presentó unas solicitudes de ayuda para una superficie declarada superior a la posteriormente determinada por la autoridad competente, el artículo 49 del Reglamento (CE) n.°2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) n.º3508/92 del Consejo, ha de interpretarse en el sentido deque:

–En virtud del apartado 5 del mencionado artículo 49, puede considerarse prescrita la obligación de reembolso de las cantidades indebidamente percibidas, siempre que la autoridad competente no haya realizado ningún acto tendente a su reclamación, bien por el mero transcurso de diez años desde el día en el que se efectuó el pago, o bien de cuatro años desde esa misma fecha, si el solicitante actuó de buena fe. Corresponde al órgano jurisdiccional de reenvío dilucidar si hubo buena fe del interesado al depositar las solicitudes objeto del litigio.

–El apartado 6 de dicho artículo 49 no es aplicable a la situación de autos.

–La normas sobre prescripción de las solicitudes de ayuda correspondientes a las campañas de comercialización y períodos de prima que comenzaron antes del 1 de enero de 2002, tal como se plasmaron en el artículo 52bis del Reglamento n.º2419/2001, no constituyen “disposiciones sobre sanciones administrativas”, en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE, EURATOM) n.º2988/85 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas.

–Los presupuestos de la prescripción del artículo 49, apartado 5, son distintos de los que sustentan la prescripción del artículo 49, apartado 6, por lo que no cabe extender, por analogía, la retroactividad del apartado 5, leído de consuno con el artículo 52bis del Reglamento n.º2419/2001, a dicho apartado 6».

1Lengua original: español.

2Reglamento del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO 1999, L160, p.1).

3Reglamento de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO 1992, L391, p.36), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º2801/1999 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1999 (DO 1999, L340, p.29).

4Reglamento de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) n.º3508/92 del Consejo (DO 2001, L327, p.11).

5Este artículo fija la base del cálculo del importe de la ayuda.

6Reglamento de la Comisión, de 23 de enero de 2004, que modifica el Reglamento (CE) n.º2419/2001 por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) n.º3508/92 del Consejo (DO 2004, L17, p.7).

7Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.º1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L141, p.18).

8Reglamento de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L316, p.65).

9Reglamento Delegado de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L181, p.48).

10Reglamento del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L312, p.1).

11El expediente remitido por el tribunal de reenvío incluye la decisión de la Cámara Agraria de 23 de julio de 2007, a la que inmediatamente me referiré, donde se lee, sin embargo, que las solicitudes se depositaron en los meses de marzo de 2000 y de 2001.

12De la decisión de la Cámara Agraria se infiere que los otorgamientos de las ayudas se notificaron el 30 de noviembre de los años 2000 y 2001.

13Auto de reenvío, apartado2.

14Ibidem, apartado3.

15Ibidem, apartado4.

16El tribunal de reenvío no pone en duda la calificación de irregularidad reiterada.

17El tribunal remitente menciona la sentencia de 1 de julio de 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400), apartados 53a58.

18Cita, a este respecto, la sentencia de 11 de marzo de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), apartados 68y73.

19Recogido en el artículo 2, apartado 3, del Strafgesetzbuch (Código penal alemán; en los sucesivo, «StGB»).

20Precepto que sustituyó al artículo 9 del Reglamento n.º3887/92.

21Sobre el carácter informador del Reglamento n.º2988/95 para las normativas sectoriales, como la agrícola, véase la sentencia de 13 de diciembre de 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807), apartado43.

22Véanse, por ejemplo, las sentencias de 4 de octubre de 2007, Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579), apartado 35; y de 14 de septiembre de 2000, Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443), apartados 43a47.

23La necesidad de introducir el apartado 6 del artículo 49 del Reglamento n.º2419/2001, en cuanto lex specialis, deriva del aumento a cuatro años que prevé, respecto del plazo del artículo 3, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º2988/95 (tres años). Hay un paralelismo regulatorio entre el artículo 3, apartados 1 y 2, de este último Reglamento y el artículo 49, apartados 5 y 6, del Reglamento n.º2419/2001.

24Por lo demás, la decisión de 23 de julio de 2007 está recurrida y lo lógico sería pensar que los sucesivos recursos han interrumpido su posible prescripción.

25En este sentido, la sentencia de 28 de octubre de 2010, SGS Belgium y otros (C‑367/09, EU:C:2010:648), apartado66.

26He de recordar aquí lo que ya señalé en mis conclusiones del asunto Glencore Céréales Frances (C‑584/15, EU:C:2016:655), punto 24: que el empleo de los términos «plazo de prescripción de diligencias» en el artículo 3 del Reglamento n.º2988/95 puede inducir a error, pues no se trata, en puridad, de una prescripción de diligencias sino de un plazo para que la Administración ejercite su derecho a recuperar las cantidades indebidamente entregadas a los beneficiarios de las ayudas.

27Salvo si la autoridad competente hubiera notificado al beneficiario el carácter indebido del pago antes del día 1 de febrero de2004.

28Véase, a este respecto, la sentencia de 29 de enero de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros (C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38), apartados 30y31.

29Sentencias de 8 de septiembre de 2015, Taricco y otros (C‑105/14, EU:C:2015:555) apartado 57; y de 2 de marzo de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), apartados 69, 70y72.

30Así lo requiere la jurisprudencia citada en la nota precedente.

31Sentencia de 2 de marzo de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), apartado 74 y jurisprudencia citada.

32Véanse las sentencias de 6 de octubre de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export (C‑59/14, EU:C:2015:660), apartado 24; y de 29 de enero de 2009, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros (C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38), apartado27.

33Véase la nota 16 de estas conclusiones.

34Véanse, en particular, los artículos 6, 7 y 8 de dicho Reglamento.

35Sentencia de 2 de marzo de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160), apartado 47 y jurisprudencia citada.

36En el primer párrafo de la página 4 de la decisión de la Cámara Agraria de 23 de julio de 2007 se lee que el Sr.Westphal no podía alegar buena fe, ya que debería haberse dado cuenta a tiempo de su error en el cálculo de las superficies por las que solicitó las ayudas. Desde otra perspectiva, de la sentencia de apelación que consta en los autos remitidos por el tribunal remitente se deduce que el Sr.Westphal utilizó los valores catastrales de aquellas superficies. Sin perjuicio de la valoración de otros elementos fácticos por el tribunal remitente, este último factor podría ser relevante.

37Véase, precisamente en relación con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.º2988/95, la sentencia de 11 de marzo de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), apartado 60: «Este principio [de aplicación retroactiva de la pena más leve] encuentra su expresión, más particularmente, en el artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95, disposición en virtud de la cual corresponde a las autoridades competentes aplicar de manera retroactiva, a un comportamiento constitutivo de irregularidad en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, las modificaciones ulteriores aportadas por las disposiciones contenidas en una normativa comunitaria sectorial que prevé sanciones administrativas menos severas [...]».

38Sentencia de 8 de septiembre de 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555).

39Sentencia de 5 de diciembre de 2017 (C‑42/17, EU:C:2017:936).

40Ibidem, apartado27.

41Ibidem, apartado58.

42Apartado 20 del auto de reenvío.

43En los puntos 44 a 46 de estas conclusiones.

44Sentencia de 2 de marzo de 2017 (C‑584/15, EU:C:2017:160), apartado73.

45Sentencia de 11 de marzo de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152), apartado70.

46Sentencia de 4 de mayo de 2006, Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296), apartado 23: «El artículo 2, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.º2988/95 sería aplicable en la hipótesis de que, por haberse comprobado un excedente superior al 20% de la superficie determinada, en el sentido del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º3887/92, se exigiese el reembolso de la totalidad de la ayuda comunitaria inicialmente concedida, más intereses, y una disposición comunitaria que modificase a posteriori la sanción derivada del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº3887/92, previese un reembolso inferior» (sin cursiva en el original).