Asunto T‑257/18
Iberpotash,S.A.,
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 16 de enero de2020
«Ayudas de Estado— Sector minero— Medida consistente, por una parte, en la reducción de las garantías financieras para la restauración de los emplazamientos mineros y, por otra parte, en la inversión estatal para la restauración de los emplazamientos mineros que garantice un nivel más elevado de protección medioambiental— Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación— Concepto de ayuda— Ventaja— Transferencia de recursos estatales— Carácter selectivo— Confianza legítima— Seguridad jurídica— Cálculo del importe de la ayuda»
1.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante recursos del Estado— Ventajas que dan lugar a una mengua del presupuesto estatal o a un riesgo de tal mengua— Necesidad de demostrar un vínculo suficientemente directo entre la ventaja concedida y la mengua o un riesgo concreto de mengua del presupuesto estatal— Licencias de explotación de minas concedidas junto a la constitución de garantías financieras insuficientes habida cuenta del riesgo legal de tener que hacerse cargo de la reparación de eventuales daños medioambientales que recae sobre el Estado miembro— Inclusión
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 49 a 57 y 60 a 80)
2.Ayudas otorgadas por los Estados— Decisión de la Comisión— Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión— Calificación de una medida como ayuda de Estado— Imposibilidad de que un demandante que haya participado en el procedimiento de investigación formal invoque, en apoyo de su recurso, elementos fácticos o jurídicos que no fueron presentados durante dicho procedimiento
(Arts.108TFUE, ap.2, y 263TFUE)
(véanse los apartados 92, 93, 99, 107 y 112)
3.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Carácter jurídico— Interpretación partiendo de elementos objetivos— Apreciación económica compleja— Control jurisdiccional— Alcance
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 95 y 96)
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Carácter selectivo de la medida— Criterio de apreciación— Ayuda individual— Presunción de selectividad
(Art.107TFUE, ap.1)
(véase el apartado117)
5.Ayudas otorgadas por los Estados— Recuperación de una ayuda ilegal— Ayuda concedida sin respetar las normas de procedimiento del artículo 108TFUE— Confianza legítima eventual de los beneficiarios— Seguridad jurídica— Protección— Requisitos y límites
[Art.108TFUE, ap.2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art.16, ap.1]
(véanse los apartados 130 a 151)
6.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Concesión de una ventaja a los beneficiarios— Intervención del Estado que alivia las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa— Medida de cubrimiento de una escombrera adoptada y financiada por los autoridades públicas, asumiendo la responsabilidad general que recae sobre la empresa propietaria en virtud de la protección medioambiental— Inclusión— Medida que va más allá de las exigencias de la Unión en materia de protección medioambiental— Irrelevancia
(Art.107TFUE, ap.1; Comunicación 2008/C82/01 de la Comisión, puntos 7, 8y9)
(véanse los apartados 157, 158 y 162 a174)
Resumen
En la sentencia Iberpotash/Comisión (T‑257/18), dictada el 16 de enero de 2020, el Tribunal desestimó el recurso de anulación interpuesto por la sociedad Iberpotash, S.A., contra la Decisión de la Comisión por la que se declara la ilegalidad y la incompatibilidad con el mercado interior de dos medidas de ayudas que el Reino de España le había concedido en el marco de sus actividades mineras.(1)
Iberpotash, filial española del mayor productor mundial de fertilizantes y propietaria de dos minas de potasa en los emplazamientos de Súria y de Sallent/Balsareny en Cataluña obtuvo, en 2006 y 2008, de la Generalidad de Cataluña autorizaciones medioambientales para extraer de ellas potasa. Dichas autorizaciones se habían concedido acompañadas de programas de restauración, que debían definir las medidas dirigidas a prevenir y compensar las consecuencias perjudiciales para el medio ambiente de las actividades extractivas proyectadas, exigidos por la normativa española que llevaba a cabo, en particular, la transposición de la Directiva 2006/21.(2) La aplicabilidad de los programas estaba garantizada por la obligación del operador minero de constituir garantías financieras, calculadas en función de la superficie afectada por la restauración y de su coste global. Esas garantías se habían fijado inicialmente en 773682,28euros (elevado a 828013,24euros en 2008) por lo que atañe al emplazamiento de Súria y en 1130128euros por lo que respecta al emplazamiento de Sallent/Balsareny. A raíz de una resolución judicial de 11 de octubre de 2011, que consideraba que el plan de restauración de la mina de Sallent/Balsareny era incompleto y que la garantía financiera constituida a ese efecto era demasiado baja, esos importes fueron elevados por las autoridades españolas a 6160872,35euros y 6979471,83euros, respectivamente. Por otra parte, el 17 de diciembre de 2007, las autoridades nacionales y regionales españolas decidieron cubrir, corriendo con los costes, la escombrera de Vilafruns, que también era propiedad de Iberpotash.
En la Decisión impugnada, adoptada a raíz de una denuncia anónima, la Comisión consideró, por una parte, que, como consecuencia del nivel indebidamente bajo de las garantías constituidas, Iberpotash se había beneficiado de ayudas en forma de comisiones de garantía reducidas. Por otra parte, estimó que Iberpotash también se había beneficiado de una ayuda a la inversión para el cubrimiento de la escombrera de Vilafruns. Al ser esas ayudas, concedidas incumpliéndose la obligación de notificación que recae sobre los Estados miembros,(3) ilegales e incompatibles con el mercado interior, la Comisión ordenó, por consiguiente, su recuperación.
En su sentencia, el Tribunal, en primer lugar, confirmó que el carácter reducido de las garantías financieras constituidas con vistas a la explotación de las dos minas debía calificarse de ayuda de Estado y confirmó también la obligación de recuperación que de ello se derivaba para el Estado miembro.
En primer término, para empezar, el Tribunal observó que, en la medida en que los importes de las dos garantías financieras habían sido establecidos por la Generalidad de Cataluña en las dos decisiones de concesión de las licencias de explotación, esas medidas eran imputables al Estado y, luego, confirmó que su carácter reducido hacía que recayese en el Estado el riesgo mayor y concreto de que tuviese que movilizar recursos para cubrir el coste real de los daños medioambientales y de restauración e implicaba, por tanto, el uso de recursos estatales. A este respecto, señaló, en particular, que el Estado español estaba sujeto, en virtud de la normativa nacional aplicable, a una obligación subsidiaria de intervenir en caso de incumplimiento de las obligaciones medioambientales impuestas a las empresas que ejercían una actividad minera. El Tribunal recordó también que, conforme a la Directiva 2004/35,(4) las autoridades nacionales competentes podían adoptar las medidas de reparación de los daños medioambientales que incumbiesen a los operadores, teniendo presente que, de no producirse esta intervención, dichas autoridades podrían incumplir sus obligaciones en virtud de la Directiva 2006/21, ser objeto de un procedimiento de infracción y ser condenadas al pago de multas coercitivas. Asimismo, subrayó que la finalidad de la obligación de constituir una garantía(5) era garantizar que las empresas mineras tuviesen recursos suficientes para cubrir los futuros costes de restauración independientemente de su situación financiera en el futuro y evitar que el Estado tuviese que intervenir en su lugar. Rechazando, por otro lado, las alegaciones de Iberpotash basadas en su capacidad financiera, susceptible de evolucionar en todo momento, y en la circunstancia de que la pérdida de ingresos atañía al presupuesto de una entidad bancaria privada, el Tribunal concluyó que el carácter reducido de las garantías financieras exigidas en el caso de autos constituía un riesgo suficientemente concreto de realización, en el futuro, de una carga adicional para el Estado que hacía que las medidas debiesen calificarse como ayudas de Estado.
En segundo término, el Tribunal confirmó que, dado que el nivel de las garantías era efectivamente inadecuado y claramente inferior al que habría sido necesario para cubrir los costes de la restauración de los emplazamientos y que las medidas habían sido adoptadas mediante decisiones individuales de licencia de explotación, dichas medidas conferían una ventaja selectiva a Iberpotash. En el marco de su análisis, el Tribunal señaló, en particular, que el hecho de que la Comisión no hubiese procedido a su propia evaluación de los niveles correctos de las garantías financieras no daba lugar al incumplimiento de su deber de diligencia, ya que estaba justificado por el margen de discrecionalidad concedido a este respecto a los Estados miembros en el artículo 14 de la Directiva 2006/21.
En tercer término, finalmente, el Tribunal declaró que la obligación del Estado miembro de recuperar las ayudas concedidas de este modo ilegalmente no suponía una violación del principio de protección de la confianza legítima, puesto que Iberpotash no había probado que hubiese recibido garantías suficientemente precisas, incondicionales y concordantes resultantes de una acción positiva de la Comisión o demostrado la existencia de circunstancias excepcionales, ni una violación del principio de seguridad jurídica, pues la constatación en el caso de autos de una transferencia de recursos estatales no era imprevisible, habida cuenta de la práctica anterior de la Comisión, para un agente económico atento y perspicaz.
En segundo lugar, el Tribunal confirmó que el cubrimiento de la escombrera de Vilafruns, decidido y financiado en su totalidad por las autoridades públicas, constituía una prestación positiva, del mismo tipo que una subvención, que implicaba necesariamente una ventaja para Iberpotash. En efecto, dicha medida contribuyó a resolver el problema de la contaminación de manera eficaz, duradera y no desproporcionada, liberando a Iberpotash de su responsabilidad general, en virtud de la normativa nacional y de la Unión aplicable, de reparar de forma continuada las eventuales consecuencias negativas de la gestión del emplazamiento y evitando que tuviese que adoptar ninguna otra medida de restauración durante un período de tiempo muy largo. De ello, el Tribunal concluyó que la medida había favorecido a Iberpotash reduciendo los riesgos medioambientales futuros. Asimismo, al mismo tiempo que reconocía, como hizo la Comisión, que Iberpotash se encontraba en una situación perfectamente legal por lo que atañe al cumplimiento de sus obligaciones medioambientales, al haber decidido el Estado adoptar un nivel de protección medioambiental más elevado que el que era necesario en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, el Tribunal declaró que, como empresa propietaria del emplazamiento, Iberpotash no estaba, sin embargo, exenta de sufragar los costes de esa medida, precisando además que la Decisión impugnada había tomado en consideración ese elemento al imponer únicamente la recuperación de una parte de la inversión estatal de ese modo realizada.
1Decisión (UE) 2018/118 de la Comisión, de 31 de agosto de 2017, relativa a la ayuda estatal SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) ejecutada por España en favor de Iberpotash (DO 2018, L28, p.25).
2Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE (DO 2006, L102, p.15).
3Artículo 108TFUE, apartado3.
4Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (DO 2004, L143, p.56).
5Prevista en el artículo 14 de la Directiva 2006/21.