CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA.ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 12 de marzo de2020(1)
Asunto C‑575/18P
República Checa
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación— Recursos propios de la Unión Europea— Responsabilidad financiera de los Estados miembros— Constatación de la responsabilidad financiera de la República Checa— Pérdida de determinados derechos de importación— Obligación de pagar a la Comisión Europea el importe correspondiente a la pérdida— Concepto de “acto impugnable”— Derecho a la tutela judicial efectiva»
Introducción
1.Mediante su recurso de casación, la República Checa solicita la anulación del auto del Tribunal General de 28 de junio de 2018, República Checa/Comisión,(2) por el que este último declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación que la República Checa había interpuesto contra la supuesta Decisión de la Comisión Europea contenida en la escrito de 20 de enero de 2015 del director de la Dirección Recursos Propios y Programación Financiera de la Dirección General de Presupuestos, en la que se indicaba como referencia Ares (2015)217973 (en lo sucesivo, «escrito controvertido»).
2.El presente recurso de casación plantea una serie de cuestiones fundamentales relativas al funcionamiento del sistema de recursos propios tradicionales (en lo sucesivo, «RPT») de la Unión, al concepto de pago con reservas, pero también, de forma más general, al acceso de los Estados miembros a la tutela judicial efectiva en caso de litigios sobre el alcance de sus responsabilidades financieras respecto a la Unión.
Marco jurídico
TratadoFUE
3.El artículo 263TFUE, párrafo primero, dispone lo siguiente:
«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.»
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
4.Con arreglo al artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»):
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.»
Decisión 2007/436/CE, Euratom del Consejo
5.De conformidad con el considerando 2 de la Decisión 2007/436/CE, Euratom del Consejo, de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas,(3) el sistema de recursos propios debe «garantizar recursos propios adecuados para el desarrollo ordenado de las políticas [de la Unión], sin perjuicio de la necesidad de una disciplina presupuestaria estricta».
6.En virtud del artículo 2, apartado 1, letraa), de la Decisión 2007/436, constituyen recursos propios, consignados en el presupuesto de la Unión Europea, los ingresos procedentes, en particular, de los derechos del arancel aduanero común y otros derechos que hayan fijado o puedan fijar las instituciones de la Unión en los intercambios comerciales con terceros países.
7.El artículo 8, apartado 1, precisa además que los Estados miembros recaudarán los recursos propios mencionados en el artículo 2, apartado 1, letraa). Pondrán dichos recursos a disposición de la Comisión.
Reglamento (CE, Euratom) n.o1150/2000 del Consejo
8.El considerando 21 del Reglamento (CE, Euratom) n.o1150/2000(4) dispone que una estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión ha de facilitar la correcta aplicación de la normativa financiera relativa a los recursos propios.
9.Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o1150/2000, un derecho de la Unión sobre los recursos propios contemplados en el artículo 2, apartado 1, letraa), de la Decisión 2007/436 se constatará cuando se cumplan las condiciones previstas por la reglamentación aduanera en lo relativo a la consideración del importe del derecho y su comunicación al deudor.
10.El artículo 6, apartados 1 y 3, tiene el siguiente tenor:
«1.En el Tesoro de cada Estado miembro o en el organismo designado por cada Estado miembro se llevará una contabilidad de los recursos propios, clasificada por tipos de recursos.
[…]
3.a)Los derechos constatados con arreglo al artículo 2 se anotarán en la contabilidad, salvo lo dispuesto en la letrab) del presente apartado, a más tardar el primer día laborable siguiente al día 19 del segundo mes siguiente a aquel en el curso del cual el derecho hayo sido constatado.
b)Los derechos constatados que no se hayan anotado en la contabilidad mencionada en la letraa), por no haberse cobrado aún ni garantizado, se anotarán en el plazo contemplado en la letraa), en una contabilidad separada. Los Estados miembros podrán proceder de la misma manera cuando los derechos constatados y garantizados sean impugnados o puedan sufrir variaciones por su objeto de controversia.
[…]»
11.En virtud del artículo 9, apartado1:
«Con arreglo a las modalidades que se definen en el artículo 10, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en su Tesoro Público o en el organismo que haya designado.
[…]»
12.De conformidad con el artículo 10, apartado 1, la consignación de los recursos propios contemplados en el artículo 2, apartado 1, letraa), de la Decisión 2007/436 se efectuará, a más tardar, el primer día laborable después del día 19 del segundo mes siguiente al mes en cuyo transcurso se hubieren constatado los derechos con arreglo al artículo 2 de dicho Reglamento.
13.El artículo 11, apartado 1, prevé que todo retraso en las consignaciones en la cuenta mencionada en el apartado 1 del artículo 9 dará lugar al pago de intereses por el Estado miembro correspondiente.
14.Por último, con arreglo al artículo 17, apartados 1a4:
«1.Los Estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para que los importes correspondientes a los derechos constatados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 sean puestos a disposición de la Comisión en las condiciones previstas en el presente Reglamento.
2.Se exime a los Estados miembros de poner a disposición de la Comisión los importes correspondientes a los derechos constatados cuyo cobro resulte imposible:
a) bien por razones de fuerza mayor,
b) bien por otras razones que no les sean imputables.
Los importes de derechos constatados se declararán irrecuperables por decisión motivada de la autoridad administrativa competente que constate la imposibilidad de proceder a su cobro.
Los importes de los derechos constatados se considerarán incobrables como máximo tras un período de cinco años a partir de la fecha en la que se constató el importe, de conformidad con el artículo 2 o, en caso de recurso administrativo o judicial, de la notificación o publicación de la decisión definitiva.
En caso de pago fraccionado, el período máximo de cinco años empezará a contar a partir del último pago efectivo en la medida en que este último no liquide la deuda.
Los importes declarados o considerados irrecuperables se retirarán definitivamente de la contabilidad separada mencionada en la letrab) del apartado 3 del artículo 6. Dichos importes figurarán en anexo al estado trimestral a que se refiere la letrab) del apartado 4 del mismo artículo, así como, cuando proceda, en el estado trimestral mencionado en el apartado 5 de dicho artículo.
3.En los tres meses siguientes a la decisión administrativa mencionada en el apartado 2 o tras el vencimiento contemplado en este mismo apartado, los Estados miembros comunicarán a la Comisión los elementos de información referentes a los casos de aplicación de dicho apartado 2, siempre que el importe de los derechos constatados pendientes sea superior a 50000euros.
[…]
Esta comunicación, que se hará con arreglo a un modelo establecido por la Comisión previa consulta al Comité contemplado en el artículo 20, deberá permitir a esta apreciar las causas contempladas en las letrasa) yb) del apartado 2 que impidieron al Estado miembro interesado poner a disposición el importe en cuestión, así como las medidas adoptadas por este último para garantizar la recaudación.
4.La Comisión dispondrá de seis meses, a partir de la recepción del informe que contempla el apartado 3, para remitir sus observaciones al Estado miembro de que se trate.
Cuando la Comisión considere necesario solicitar información adicional, el plazo de seis meses empezará a contar a partir de la fecha de recepción de la información adicional solicitada.»
Antecedentes del litigio
15.Los antecedentes del litigio pueden resumirse de la siguiente forma.
16.El 30 de mayo de 2008, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) adoptó un informe final al término de una investigación referida a las comprobaciones relativas a la importación de encendedores de bolsillo de piedra procedentes de Laos, durante el período comprendido entre los años2004 y2007. Dichos encendedores eran en realidad originarios de la República Popular China y deberían haber sido gravados con un derecho antidumping.
17.El citado informe indicaba que «las pruebas del origen chino establecidas durante la visita de inspección son suficientes para que los Estados miembros inicien un procedimiento administrativo de liquidación complementaria». Según el informe, era necesario «que los Estados miembros reali[zasen] auditorías de seguimiento y, en su caso, investigaciones sobre los importadores en cuestión y que inici[asen], de urgencia, un procedimiento de recaudación […]».
18.Por lo que se refiere a la República Checa, las conclusiones del informe de la OLAF pusieron de relieve 28casos de importación de mercancías, que eran competencia de tres oficinas de aduanas diferentes.
19.Las oficinas de aduanas en cuestión adoptaron medidas a efectos de proceder a la liquidación complementaria y a la recaudación tributaria en esos 28casos.
20.Sin embargo, la República Checa no pudo proceder a la liquidación complementaria en el plazo establecido en ninguno de esos 28casos.
21.Entre los meses de noviembre de 2013 y noviembre de 2014, la República Checa consignó en el sistema WOMIS(5) 28casos de imposibilidad de cobro de recursos propios.
22.En julio y en diciembre de 2014, este Estado miembro comunicó datos complementarios a la Comisión, a instancias de esta última, a través del sistema WOMIS.
23.Mediante el escrito controvertido el director de la Dirección Recursos Propios y Programación Financiera de la Dirección General de Presupuestos de la Comisión informó a las autoridades checas de que las condiciones de exención de la obligación de puesta a disposición de los recursos propios, previstas en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o1150/2000, no se cumplían en ninguno de los casos mencionados. Instó a dichas autoridades checas a adoptar las medidas necesarias para abonar en la cuenta de la Comisión un importe de 53976340coronas checas (CZK) (aproximadamente 2112708euros), a más tardar el primer día laborable siguiente al día 19 del segundo mes siguiente al mes en el que se envió dicho escrito. El antedicho director añadió que todo retraso daría lugar al pago de intereses de demora con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento n.o1150/2000.
24.El 17 de marzo de 2015, la República Checa abonó el importe controvertido en la cuenta de la Comisión, si bien reiterando sus reservas en cuanto a la tesis defendida por dicha institución en el escrito controvertido.
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido en casación
25.Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 30 de marzo de 2015, la República Checa interpuso un recurso de anulación contra la decisión supuestamente contenida en el escrito controvertido.
26.Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 11 de junio de 2015, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad basada en que el escrito controvertido no constituía una decisión contra la que cupiera interponer recurso de anulación. La República Checa presentó sus observaciones sobre esta excepción.
27.Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 20 de julio de 2015, la República Eslovaca solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la República Checa.
28.Mediante decisión de 22 de diciembre de 2015, después de recibir las observaciones de las partes principales, el Tribunal General suspendió el procedimiento sustanciado ante él en espera de que se dictaran las sentencias Eslovaquia/Comisión(6) y Rumanía/Comisión.(7) Una vez dictadas esas sentencias se reanudó el procedimiento y se instó a las partes principales a que se pronunciaran sobre las consecuencias que cabía extraer de las mismas.
29.Mediante el auto recurrido en casación, el Tribunal General estimó la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión basándose, como se expone en los apartados 64 y 87 de dicho auto, en que el escrito controvertido únicamente constituía una mera manifestación de opinión escrita de carácter informativo, completada por una invitación a poner a disposición recursos propios, de forma que no podía ser objeto de un recurso de anulación.
30.Según el Tribunal General, esta calificación se desprendía de un análisis, por una parte, del contexto en el que se adoptó el escrito controvertido y de los poderes de la Comisión en el ámbito de los recursos propios de la Unión y, por otra parte, de su contenido.
31.En primer lugar, el Tribunal General declaró fundamentalmente que, con arreglo a la Decisión 2007/436, y al Reglamento n.o1150/2000, correspondía directamente a los Estados miembros constatar y poner a disposición los recursos propios (apartados 37 a 43 del auto recurrido en casación), sin que tales actos prevean un procedimiento específico en virtud del cual la Comisión deba adoptar una decisión relativa a la obligación de puesta a disposición (apartado 47 de dicho auto). En particular, por lo que se refiere a la exención excepcional de esta obligación prevista en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o1150/2000, según lo dispuesto en el apartado 4 de dicho artículo, la Comisión solamente puede formular sus observaciones sobre las razones que han impedido a un Estado miembro poner a disposición un importe declarado incobrable mediante decisión de la autoridad administrativa nacional competente y sobre las medidas adoptadas por ese Estado miembro para garantizar el cobro. Estas observaciones no tienen carácter vinculante y, por lo tanto, no surten efectos jurídicos obligatorios (apartados 44 a 49 de dicho auto).
32.Además, en los apartados 51 a 55 del auto recurrido en casación, el Tribunal General añadió, en esencia, que cualesquiera eventuales controversias que surjan entre un Estado miembro y la Comisión en relación con la constatación y la puesta a disposición de recursos propios forman parte del ámbito del procedimiento por incumplimiento.
33.En segundo lugar, el Tribunal General consideró, en el apartado 59 del auto recurrido en casación, que del contenido del escrito controvertido se desprende que la Comisión básicamente expuso a la República Checa sus observaciones, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, del Reglamento n.o1150/2000, sobre la solicitud de esta última de que se le eximiese de la obligación de poner a disposición el importe controvertido y que dicha institución instó a este Estado miembro a poner a disposición dicho importe. En la medida en que este escrito fijaba un plazo para la puesta a disposición de dicho importe, el Tribunal General señaló, en los apartados 62 y 63 de dicho auto, que, habida cuenta del contenido global de este escrito, la mención de ese plazo no permitía considerar que la Comisión tuviera la intención de adoptar un acto que surtiese efectos jurídicos obligatorios y que, a través de esa mención, el escrito controvertido reproducía el tenor de los artículos 10 y 11 de este Reglamento.
34.Por último, el Tribunal General rechazó las distintas alegaciones formuladas por la República Checa. En particular, en lo que atañe a una alegación basada en el derecho a la tutela judicial efectiva, en los apartados 81 a 84 del auto recurrido en casación se pronunció en los siguientes términos:
«81.[…] por una parte, aunque el requisito relativo a los efectos jurídicos obligatorios debe interpretarse a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva tal como lo garantiza el artículo 47, párrafo primero, de la [Carta], basta con recordar que este derecho no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos presentados directamente ante el juez de la Unión Europea, tal como también se desprende de las explicaciones relativas a este artículo, las cuales deben tenerse en cuenta, con arreglo al artículo 6TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta, para la interpretación de esta. Por tanto, la interpretación del concepto de “acto impugnable” a la luz de dicho artículo 47 no puede conducir a ignorar dicho requisito sin sobrepasar las competencias que el Tratado atribuye al juez de la Unión (sentencias de 25 de octubre de 2017, Eslovaquia/Comisión, C‑593/15P y C‑594/15P, EU:C:2017:800, apartado 66, y de 25 de octubre de 2017, Rumania/Comisión, C‑599/15P, EU:C:2017:801, apartado68).
82.Además, tras recibir el escrito [controvertido], la República Checa tenía la posibilidad de no darle curso, a la espera de que la Comisión eventualmente interpusiera un recurso por incumplimiento.
83.En efecto, del sistema del artículo 258TFUE se desprende que la Comisión no está obligada a interponer dicho recurso, puesto que la facultad de apreciación de que dispone respecto a la oportunidad de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento excluye el derecho de los particulares a exigir que la referida institución defina su posición en un sentido determinado (véase el auto de 14 de septiembre de 2015, Rumanía/Comisión, T‑784/14, no publicado, EU:T:2015:659, apartado 55 y jurisprudencia citada).
84.No obstante, la República Checa también habría podido proceder a una puesta a disposición condicional [del importe] controvertido, si bien formulando reservas en cuanto al fundamento de la tesis defendida por dicha institución, posibilidad a la que el Tribunal de Justicia ya se ha referido en diversas ocasiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, C‑96/89, EU:C:1991:213, apartado 17, y de 12 de septiembre de 2000, Comisión/Reino Unido, C‑359/97, EU:C:2000:426, apartado 31, y el auto de 4 de octubre de 2007, Finlandia/Comisión, C‑457/06P, no publicado, EU:C:2007:582, apartado 39).»
35.En consecuencia, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación de la República Checa, sin pronunciarse sobre la demanda de intervención de la República Eslovaca.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
36.Mediante su recurso de casación, interpuesto el 13 de septiembre de 2018, la República Checa solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Anule el auto recurrido en casación.
–Desestime la excepción de inadmisibilidad invocada por la Comisión.
–Devuelva el asunto al Tribunal General para que este resuelva sobre el fundamento del recurso.
–Condene en costas a la Comisión.
37.Por su parte, la Comisión solicita al Tribunal de Justiciaque:
–Desestime el recurso de casación.
–Condene en costas a la República Checa.
38.El Reino de los Países Bajos ha intervenido en apoyo de las pretensiones de la República Checa.
39.Las partes en el recurso de casación formularon sus respectivas alegaciones en la vista celebrada el 11 de noviembre de2019.
Análisis
40.En apoyo de su recurso de casación, la parte recurrente invoca un único motivo, basado en la infracción del artículo 263TFUE, en relación con el artículo 47 de la Carta. Antes de examinar las alegaciones de las partes, me parece útil recordar los principios legales y jurisprudenciales que regulan los RPT y, en particular, su puesta a disposición.
Régimen de los RPT
41.Los RPT (incluidos los derechos de aduana) tienen como finalidad financiar las políticas de la Unión. Puesto que la Unión no dispone de un cuerpo de agentes facultados para percibir tales recursos, la recaudación y la gestión de los mismos corresponde a los Estados miembros, que están sujetos a una serie de obligaciones a este respecto (con arreglo al Reglamento n.o1150/2000, por lo que se refiere al período relevante en el presente asunto).(8)
42.Los recursos propios se devengan en el momento de su constatación. Procede observar que los Estados miembros están obligados a constatar un derecho sobre los recursos propios «cuando se cumplan las condiciones previstas por la reglamentación aduanera en lo relativo a la consideración del importe del derecho y su comunicación al deudor» (véase el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o1150/2000).(9)
43.Los Estados miembros no disponen de margen de discrecionalidad alguno a este respecto. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden dejar de liquidar los créditos, ni siquiera en el caso de que los impugnen, «so pena de admitir que se perturbe el equilibrio financiero de la Unión» debido al comportamiento de un Estado miembro.(10) De lo anterior se desprende que cualquier (posible) impugnación únicamente puede formularse a posteriori.
44.Una vez efectuada esta constatación, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en el Tesoro Público o en el organismo que dicho Estado haya designado. Cada Estado miembro actuará, de algún modo, como banquero y depositario de los recursos en cuestión, con la obligación de ponerlos a disposición de la Comisión en su totalidad, independientemente de que estos se hayan cobrado (o no).(11) De este modo, los Estados miembros únicamente pueden eludir su obligación de puesta a disposición en los casos previstos en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento n.o1150/2000 —a saber, cuando los importes correspondientes a los derechos constatados resulten irrecuperables, ya sea por motivos de fuerza mayor o por otros motivos ajenos a la responsabilidad de los Estados en cuestión—.
45.Este mecanismo estricto se justifica por la necesidad de garantizar la puesta a disposición «rápida y eficaz» de los recursos propios de la Unión.(12) Uno de sus objetivos es responsabilizar a los Estados miembros.
46.También por este motivo, el incumplimiento de las obligaciones antes mencionadas conlleva la imposición de intereses de demora elevados, con arreglo al artículo 11 del Reglamento n.o1150/2000. A este respecto, según el Tribunal de Justicia, existe «un vínculo inseparable» entre la obligación de liquidar los recursos propios, la de consignarlos en la cuenta de la Comisión dentro de los plazos establecidos y la de pagar los intereses de demora.(13)
47.En este contexto, la Comisión tiene la responsabilidad de velar por que los Estados miembros cumplan con sus obligaciones. Dicha institución está facultada para iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258TFUE cuando un Estado miembro incumpla tales obligaciones.
48.En caso de impugnación sobre la existencia de RPT o el importe adeudado por un Estado miembro, este podrá eludir la sanción de los intereses de demora «poniendo a disposición de la Comisión las cantidades reclamadas y formulando reservas en cuanto al fundamento de la tesis defendida por dicha Institución».(14)
49.No obstante, el Tribunal de Justicia no ha definido las modalidades de dicho pago con reservas. Tampoco se ha pronunciado sobre si ese pago puede —en definitiva— considerarse «perfecto» desde el punto de vista jurídico o sobre si el Estado miembro sigue estando en situación de incumplimiento de sus obligaciones.
50.El Tribunal de Justicia se ha limitado a observar que, si bien la Comisión no puede denegar a un Estado miembro el beneficio de un pago con reservas, el régimen de los RPT se opone a la posibilidad de (que la Comisión pueda) negociar las condiciones y forma de dichopago.(15)
51.Esta situación trae causa de una particularidad del régimen de los RPT: la Comisión no goza de potestad decisoria alguna en virtud del Reglamento n.o1150/2000.
52.En efecto, si bien la Comisión está obligada a formular observaciones con arreglo al artículo 17, apartado 4, del Reglamento n.o1150/2000, sobre si un Estado miembro puede quedar exento de su obligación de puesta a disposición, no le corresponde adoptar una decisión a este respecto. De igual modo, los Estados miembros conservan el control de las cuentas que mantienen a nombre de la Comisión y pueden incluso retirar los importes controvertidos de las mismas,(16) con el riesgo de tener que enfrentarse, en su caso, a un procedimiento por incumplimiento y al pago de los intereses de demora mencionados.
53.No se trata de un olvido del legislador: este optó deliberadamente por no conferir dicha potestad a la Comisión. En efecto, en una propuesta de modificación del Reglamento n.o1150/2000 de 2003, el nuevo artículo 17, apartado 4, preveía la adopción de una «decisión motivada de la Comisión» en caso de desacuerdo sobre si no haber procedido al cobro definitivo obedecía a causa de fuerza mayor o a otras causas no imputables al Estado miembro en cuestión.(17) El Consejo rechazó esta propuesta. Los Estados miembros prefirieron preservar sus prerrogativas y negaron a la Comisión cualquier potestad decisoria sobre los importes a pagar.
54.Sin embargo, esta falta de potestad decisoria no pone en cuestión el papel de la Comisión como guardiana de los tratados ni su legitimación para formular dictámenes jurídicos sobre las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Reglamento n.o1150/2000.
55.En este marco, como ha señalado la doctrina, (en ocasiones) la Comisión se ve obligada a dirigir a los Estados miembros recalcitrantes escritos de contenido conminatorio.(18)
56.El Tribunal de Justicia ya ha constatado que estos escritos no constituían «actos impugnables» con arreglo al artículo 263TFUE,(19) de manera que los Estados miembros que deseen impugnar el análisis de la Comisión se enfrentan a un dilema corneliano: o bien se niegan a poner a disposición de la Comisión los importes reclamados, corriendo así el riesgo de tener que pagar intereses de demora muy elevados; o bien, a fin de precaverse contra ese riesgo, efectúan un pago con reservas, sin tener no obstante la certeza de que la Comisión vaya a iniciar un procedimiento por incumplimiento en el que el Tribunal de Justicia pueda resolver el litigio en cuanto al fondo.(20)
57.El recurso de casación de que conoce el Tribunal de Justicia en el presente asunto es sintomático de esta situación jurídica casi kafkiana. La República Checa ha querido cuestionar el análisis realizado por la Comisión en el escrito controvertido. Para ello, ha efectuado un pago con reservas y ha interpuesto un recurso de anulación sobre la base del artículo 263TFUE. El Tribunal General se ha negado a estimar el recurso alegando que el escrito controvertido no constituye un acto impugnable. Por su parte, la Comisión ha considerado que no existía incumplimiento puesto que se había efectuado el pago reclamado —pues, según parece, las reservas formuladas carecen de efecto jurídico en su opinión—.(21)
58.Teniendo en cuenta este contexto jurídico particular analizaré ahora el único motivo formulado por la recurrente en apoyo de su recurso de casación y las alegaciones de las demás partes en el recurso de casación.
Alegaciones de las partes
59.Mediante su motivo único, basado en la infracción del artículo 263TFUE, en relación con el artículo 47 de la Carta, la República Checa alega —en esencia— que no dispone de ninguna vía de recurso efectiva para someter al juez de la Unión el litigio que le enfrenta a la Comisión relativo a la existencia (o inexistencia) de una obligación de puesta a disposición de RPT, contrariamente a lo que el Tribunal General ha indicado en los apartados 81 y siguientes del auto recurrido en casación.
60.Con carácter preliminar, la República Checa subraya que, cuando la Comisión insta a un Estado miembro a poner a su disposición un importe de recursos propios mediante un documento como el escrito controvertido, este Estado miembro está —de facto— obligado a pagar en el plazo establecido el importe reclamado, al margen de las reservas que oponga a la tesis de la Comisión. En efecto, a su entender, de no efectuar dicho pago, ese Estado miembro correría el riesgo de tener que pagar intereses de demora elevados en caso de que se declarase que ha incumplido la obligación de puesta a disposición que le incumbe. A su juicio, el importe de estos intereses dependerá, en la práctica, de la fecha en que la Comisión inicie el procedimiento por incumplimiento y de la duración de dicho procedimiento, y estará, por lo tanto, fuera del control del Estado miembro de que se trate.
61.Pues bien, según la República Checa, en primer lugar, a la luz de la facultad discrecional de que dispone la Comisión para la apertura de procedimientos por incumplimiento(22) y de la inexistencia de un plazo previsto a tal fin, el Estado miembro no puede tener certeza alguna de que el Tribunal de Justicia vaya a examinar la controversia en cuanto al fondo. En la medida en que, a su entender, el acceso al juez depende, a este respecto, de la buena voluntad de la Comisión, el derecho a la tutela judicial efectiva no está garantizado.(23)
62.La República Checa afirma que la situación sería distinta si, después de que el Estado miembro en cuestión hubiera efectuado un pago con reservas, la Comisión estuviera obligada a abrir un procedimiento por incumplimiento contra dicho Estado miembro. En su opinión, en la situación actual,(24) dicha obligación no se desprende sin embargo ni del auto recurrido en casación ni de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de pago con reservas. A su modo de ver, esta jurisprudencia carece de precisión por lo que se refiere a los requisitos, así como a los efectos de dicho pago, genera inseguridad jurídica y compromete el derecho a la tutela judicial efectiva.
63.En segundo lugar, la República Checa aduce que la práctica actual de la Comisión revela que esta no se considera obligada a interponer un recurso por incumplimiento en caso de pago con reservas.(25)
64.En tercer lugar, la República Checa considera que la insuficiente tutela judicial garantizada al Estado miembro (en caso de pago con reservas), que se desprende de las alegaciones antes expuestas, constituye un elemento de «contexto fáctico y jurídico» de la emisión del escrito controvertido que constituye un criterio pertinente para apreciar la naturaleza impugnable de dicho escrito.(26) Pues bien, a su juicio, en este contexto, con el fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, convendría interpretar los conceptos de «efectos jurídicos obligatorios» y de «acto impugnable» de una manera diferente a la preconizada por el Tribunal General en el auto recurrido en casación.
65.La República Checa precisa que reiteró sus reservas (en cuanto a su obligación de poner el importe controvertido a disposición) y solicitó a la Comisión que le devolviese dicho importe o que abriese un procedimiento por incumplimiento, sin éxito.
66.El Reino de los Países Bajos, que interviene en apoyo de las pretensiones de la República Checa, afirma que el escrito controvertido estaba destinado a producir efectos jurídicos, en particular en la medida en que establecía, de manera autónoma, la fecha a partir de la cual se devengaban los intereses de demora.
67.La Comisión cuestiona el fundamento del motivo único.
68.Para empezar, subraya que la República Checa no cuestiona en modo alguno la interpretación (que se expone, en particular, en los apartados 42 y 47 del auto recurrido en casación) de la Decisión 2007/436 y del Reglamento n.o1150/2000, según la cual corresponde a los Estados miembros constatar los recursos propios de la Unión y según la cual estos instrumentos no prevén ningún procedimiento específico que permita a la Comisión adoptar una decisión relativa a la obligación de puesta a disposición de los RPT. A este respecto, la Comisión considera que carece de potestad decisoria.
69.La Comisión afirma que, dado que no se le reconoce dicha competencia, cosa que, a su juicio, no rebate la República Checa, está facultada para comunicar al Estado miembro en cuestión su opinión sobre la calificación de determinadas cantidades como RPT de la Unión. No obstante, a su entender, puesto que dicha opinión carece de efectos jurídicos, no cabe interponer contra la misma un recurso de anulación.
70.Según la Comisión, las alegaciones de la República Checa basadas en el derecho a la tutela judicial efectiva debido al riesgo financiero relacionado con los intereses de demora no deben dar lugar a una conclusión diferente. La Comisión considera, en efecto, que en la sentencia Eslovaquia/Comisión ya se han rechazado alegaciones similares.
71.A este respecto, la Comisión añade, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de los Países Bajos, que ese Estado miembro no ha formulado ninguna alegación que permita diferenciar el presente asunto de los que dieron lugar a la sentencia Eslovaquia/Comisión. Por lo demás, a su juicio, la obligación de pagar intereses de demora es la simple consecuencia necesaria del incumplimiento por parte del Estado miembro en cuestión de la obligación que le incumbe en virtud de la normativa relativa al sistema de los RPT de poner dichos recursos a disposición de la Comisión a su debido tiempo (y ello aun cuando impugne su obligación de pagar los importes controvertidos).
72.La Comisión señala además que, teniendo en cuenta la situación actual del sistema de los RPT, una controversia que le enfrente a un Estado miembro en relación con la obligación que incumbe a este último de constatar y de poner a disposición tales recursos solo puede resolverse de una forma: mediante un procedimiento por incumplimiento. Se remite, a este respecto, a los apartados 51 y 53 a 55 del auto recurrido en casación, en los que el Tribunal General destacó la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia en cuanto a la determinación de las obligaciones de los Estados miembro en este ámbito.
73.En sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia, la Comisión también precisó que, a pesar de las reservas con las que se efectuó, el pago de la República Checa es jurídicamente perfecto y que dichas reservas no constituyen un incumplimiento de la normativa sobre los RPT.(27) Según la Comisión, la formulación unilateral de reservas por parte del Estado miembro en cuestión no puede modificar el estatuto jurídico de fondos que deben ser puestos a disposición incondicionalmente en virtud de la normativa sobre los RPT. En caso contrario, la estabilidad financiera y la calificación crediticia de la Unión correrían el riesgo de verse gravemente perturbadas.
74.Por otra parte, la Comisión observa también que, si un Estado miembro está convencido del fundamento de su postura y desea recuperar los fondos puestos a disposición, le está permitido practicar (unilateralmente) una corrección en la contabilidad que lleva, sin que sea necesario establecer mecanismos de tutela judicial a tal fin. Sin embargo, si procede de este modo, el Estado miembro se expone a un procedimiento por incumplimiento, con el riesgo de tener que pagar en última instancia los intereses de demora previstos por la normativa sobre los RPT. Estos intereses de demora serían, en cierto modo, el precio a pagar por el Estado miembro que actúe en contra de la opinión de la Comisión, «por su cuenta y riesgo».(28) Si la Comisión tarda en interponer una acción por incumplimiento, aumentado así los intereses devengados, el juez de la Unión estará facultado para reducir la carga que pesa sobre el Estado miembro en cuestión a este respecto.
Apreciación
75.En mi opinión, es necesario realizar una apreciación en dos etapas sucesivas.
76.En un primer momento, examinaré si el Tribunal General ha incurrido en un error de Derecho al declarar la inadmisibilidad del recurso de anulación interpuesto por la parte recurrente contra el escrito controvertido, debido a la inexistencia de un acto impugnable. Como explicaré más adelante, la postura adoptada por el Tribunal General me parece correcta desde el punto de vista jurídico. No obstante, también es indiscutible que, en la situación actual, el régimen de los RPT tiene una laguna, en el sentido de que no permite a los Estados miembros impugnar válidamente la postura adoptada por la Comisión sin correr el riesgo de «caer en la ilegalidad» y de que se le exija el pago de unos intereses de demora muy elevados.
77.Por ese motivo, en un segundo momento, analizaré soluciones alternativas que permitan garantizar a los Estados miembros una tutela judicial efectiva en caso de litigio relativo a la obligación de puesta a disposición deRPT.
Primera etapa: inexistencia de un acto impugnable en el presente asunto
78.Según reiterada jurisprudencia, se consideran «actos impugnables», en el sentido del artículo 263TFUE, «todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios».(29)
79.Para determinar si un acto impugnado produce tales efectos hay que atenerse a su contenido esencial.(30) Estos efectos deben apreciarse en función de criterios objetivos, como el contenido de ese acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó, y las facultades de la institución que fue su autora.(31)
80.Procede observar a este respecto que, en los apartados 36 a 56 del auto recurrido en casación, el Tribunal General realizó un análisis exhaustivo y riguroso del contexto del envío del escrito controvertido, así como de las facultades de la Comisión en materia de RPT. El Tribunal General consideró que la Comisión no está facultada para adoptar una decisión que pueda producir efectos jurídicos obligatorios y que debe considerarse que el escrito controvertido tiene carácter informativo y que constituye una mera petición.
81.Habida cuenta del marco legal y jurisprudencial antes expuesto (me remito a los puntos 41 a 58 de las presentes conclusiones), el análisis del Tribunal General resulta ser exacto.
82.Parece que las partes del procedimiento de casación comparten esta constatación. Cabe observar, a todos los efectos, que la República Checa no fue capaz de establecer en la vista cuál era exactamente el fundamento jurídico de la decisión supuestamente adoptada por la Comisión en el presente asunto: en efecto, como he recordado, ningún artículo del Reglamento n.o1150/2000 confiere una potestad decisoria a la Comisión.
83.Por lo que se refiere al contenido del escrito controvertido, la parte recurrente tampoco ha demostrado de qué modo resulta erróneo el análisis efectuado por el Tribunal General en los apartados 57 a 64 del auto recurrido en casación.(32)
84.En cuanto a la alegación del Reino de los Países Bajos de que el escrito controvertido produce efectos jurídicos al fijar el inicio del devengo de los intereses de demora en una fecha diferente a la prevista en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o1150/2000, es preciso señalar que esta alegación ya ha sido rechazada por el Tribunal de Justicia por ser insuficiente para conferir tales efectos a un escrito de esta naturaleza.(33)
85.Habida cuenta de las consideraciones anteriores, solo queda pendiente la cuestión del acceso a la tutela judicial efectiva, con arreglo al artículo 47 de la Carta.
86.La República Checa solicita en cierto modo al Tribunal de Justicia que redefina el concepto de «acto impugnable» para que también se extienda a documentos tales como el escrito controvertido, y ello con el único objetivo de abrir una vía de recurso a los Estados miembros en caso de litigio en materia de puesta a disposición deRPT.
87.El Tribunal General recordó, muy acertadamente, que el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el citado artículo 47 de la Carta no tiene «por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados».(34) A este respecto, la reinterpretación (propuesta por la República Checa) del concepto de «acto impugnable» a la luz de este artículo no puede prosperar, puesto que conduciría a ignorar un requisito de admisibilidad sobrepasando las competencias que los tratados atribuyen al juez de la Unión.
88.Además, aunque, como ya he señalado,(35) es difícil negar la imperfección del sistema de los RPT, dudo sin embargo que el recurso de anulación sea la solución más adecuada para colmar las lagunas que he identificado.
89.En efecto, la tesis defendida por la recurrente implica que la Comisión se arrogue una potestad decisoria para establecer las obligaciones de los Estados miembros en materia de RPT. Como he señalado reiteradamente, teniendo en cuenta el reparto de las competencias en materia de RPT, es indiscutible que la Comisión no dispone de esa potestad y que, además, jamás ha pretendido ejercerlo.
90.Si la Comisión se hubiera arrogado esa facultad y realmente hubiera adoptado un acto que produjese efectos jurídicos (quod non), dicho acto podría ser anulado por falta de fundamento jurídico.
91.Sin embargo —suponiendo que acogiéramos esta tesis—, no es menos cierto que el procedimiento de anulación no podría dar lugar a una modificación de la supuesta decisión de la Comisión. El Tribunal General tendría que anularla por falta de competencia —sin poder no obstante sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia y, por lo tanto, sin estar en condiciones de resolver el verdadero problema, a saber, la determinación de las obligaciones del Estado miembro en cuestión respecto a losRPT—.
92.A mi parecer, se trata, por lo tanto, y en cualquier caso, de un callejón sin salida.
93.A este respecto, el motivo único formulado por la República Checa es inoperante y el recurso de casación debe desestimarse por infundado, en la medida en que el Tribunal General declaró acertadamente la inadmisibilidad del recurso de anulación al no existir un acto impugnable.
Segunda etapa: examen de las soluciones alternativas
94.¿Qué otras soluciones cabe contemplar ante la imposibilidad para la República Checa de interponer un recurso de anulación?
95.La Comisión aboga por el statu quo. En su opinión, no es anormal en absoluto que un Estado miembro que no esté de acuerdo con su análisis no tenga más opción que «caer en la ilegalidad» y correr el riesgo de que se le exijan intereses de demora de una cuantía considerable, a cambio de la esperanza (y no de la certeza) de que el Tribunal de Justicia examine la situación por la vía del recurso por incumplimiento. De igual modo, según la Comisión, las reservas formuladas por un Estado miembro cuando pone a disposición un importe controvertido en concepto de RPT carecen (de facto) de toda consecuencia jurídica: el pago sería jurídicamente perfecto, de tal forma que no estaría justificado en esas circunstancias abrir un procedimiento por incumplimiento. A lo sumo admite que la formulación de reservas podría justificar, en virtud del principio de cooperación leal, una obligación (a su cargo) de entablar un «diálogo constructivo» con el Estado miembro en cuestión a fin de tratar de aproximar los puntos de vista: tras dicho diálogo, después de haber sido debidamente ilustrado por la sabiduría de la Comisión, este Estado miembro podría avenirse a reconocer la fundamentación del análisis formulado por esta última o retirar los fondos previamente puestos a su disposición —exponiéndose así (de nuevo) al riesgo de tener que pagar intereses de demora elevados en caso de que el Tribunal de Justicia dictase una sentencia por la que declarase el incumplimiento de la obligación de puesta a disposición de losRPT—.
96.No comparto este análisis, que me parece circular e inadecuado para aportar una respuesta satisfactoria a la cuestión del acceso a la tutela judicial efectiva.(36)
97.En mi opinión, con carácter preliminar, es necesario aclarar el concepto de pago con reservas. Hasta la fecha, como se ha expuesto en los puntos 48 a 50 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia no ha desarrollado dicho concepto ni ha definido sus límites jurídicos.
98.La interpretación defendida por la Comisión priva totalmente de significado y alcance concretos a dichas reservas. A mi parecer, por el contrario, ha de considerarse que un pago con reservas no puede considerarse jurídicamente perfecto y supone, por lo tanto, un incumplimiento. El Tribunal de Justicia ha aceptado esta manera de actuar para permitir a los Estados miembros evitar consecuencias financieras perjudiciales (vinculadas a los intereses de demora impuestos por la normativa sobre los RPT), si bien manifestando formalmente un desacuerdo sobre el estatuto jurídico de los fondos en cuestión.(37) Un pago con reservas implica que el crédito subyacente sigue siendo objeto de controversia. La Comisión no puede considerar dicho pago efectuado (con carácter definitivo).
99.Si bien es cierto que los fondos en cuestión se han puesto efectivamente a disposición de la Comisión y que esta puede hacer uso de ellos, no es menos cierto que las reservas formuladas por el Estado miembro no pueden ser ignoradas y precisan de una aclaración definitiva. Considero que el procedimiento por incumplimiento, que permite a la Comisión y al Estado miembro interesado intercambiar puntos de vista de forma constructiva (al menos durante el procedimiento administrativo previo), puede constituir un foro adecuado para este propósito.
100.Se plantea pues la cuestión de si se puede obligar a la Comisión a iniciar un procedimiento por incumplimiento en ese supuesto.
101.Para poder llegar a dicha conclusión deben superarse dos obstáculos jurisprudenciales.
102.Por una parte, como ha recordado el Tribunal de Justicia en múltiples ocasiones, dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento. Asimismo, es la única competente para decidir si es oportuno seguir adelante con el procedimiento administrativo previo enviando un dictamen motivado, estando asimismo facultada pero no obligada, al término de dicho procedimiento, a someter el asunto al Tribunal de Justicia para que este declare el presunto incumplimiento.(38) Esta potestad es totalmente discrecional y no está sujeta (a priori) a ninguna excepción.(39) En materia de RPT, el Tribunal General ya ha considerado que la facultad de apreciación de que dispone la Comisión respecto a la oportunidad de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento excluye el derecho de los particulares a exigir que la referida institución defina su posición en un sentido determinado.(40)
103.Por otra parte, como se ha señalado en el punto 50 anterior, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el régimen de los RPT «se opone a la posibilidad de negociar las condiciones y forma de dicho pago».(41) El Tribunal de Justicia ha precisado, al mismo tiempo, que los principios de cooperación leal y de seguridad jurídica no confieren al Estado miembro en cuestión el derecho a que se entablen negociaciones, en particular con vistas a la interposición de un recurso por incumplimiento dirigido contraél.(42)
104.En resumen, según esta jurisprudencia, la Comisión dispone pues de una potestad de naturaleza discrecional y el Estado miembro en cuestión puede, en efecto, manifestar reservas, pero no tiene el derecho a exigir a la Comisión que inicie un procedimiento por incumplimiento, ni a supeditar su pago al inicio de dicho procedimiento.(43)
105.Para superar estos dos obstáculos jurisprudenciales, el Tribunal de Justicia deberá por tanto constatar —con carácter meramente excepcional— la obligación que incumbe a la Comisión de iniciar un procedimiento por incumplimiento en caso de pago con reservas. Esta obligación se limitará estrictamente al ámbito de los recursos propios.(44)
106.Esta obligación de actuar se justifica por dos motivos.
107.En primer lugar, en virtud del artículo 17TUE, apartado 1, la Comisión «velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos». Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia. A este respecto, la Comisión debe garantizar la correcta aplicación del Reglamento n.o1150/2000.(45) En tal contexto, tiene el deber de seguir y controlar la puesta a disposición correcta de los RPT por parte de los Estados miembros. Como ya he señalado antes, un pago con reservas difícilmente puede considerarse perfecto y precisa de una aclaración que corresponderá efectuar, en definitiva, al Tribunal de Justicia.(46)
108.En segundo lugar, esta obligación se justifica asimismo a la luz del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4TUE, apartado 3, y que se refleja en el considerando 21 del Reglamento n.o1150/2000,(47) en relación con el artículo 47 de la Carta, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, a falta de esa obligación de la Comisión y habida cuenta de su práctica actual, que consiste en considerar un pago con reservas como «perfecto», el litigio entre la Comisión y el Estado miembro en cuestión relativo a la fundamentación de la obligación de puesta a disposición de los RPT persistiría(48) y no sería jamás dirimido por el juez. El Estado miembro en cuestión no estaría en condiciones de que el órgano competente a tal fin, a saber, el Tribunal de Justicia, se pronunciara sobre la conformidad de su comportamiento con lo dispuesto en la normativa en materia deRPT.(49)
109.En el supuesto de que el Tribunal de Justicia se niegue a declarar la existencia de una obligación de este tipo a cargo de la Comisión, ¿qué otra solución cabría contemplar para permitir a la República Checa someter este litigio a la apreciación del juez de la Unión y obtener, en su caso, el reembolso del importe controvertido?
110.En mi opinión, un recurso de indemnización también podría permitir que el Tribunal General resolviese dicho litigio,(50) de forma que el Estado miembro en cuestión pudiese recuperar el importe controvertido de forma legal y ordenada.
111.En efecto, el sistema de los RPT se basa en la idea de que estos recursos pasan a ser propiedad de la Unión a partir de su constatación. En principio, a los Estados miembros únicamente se les pide que desempeñen el papel de perceptores de dichos recursos, sin empobrecerse como consecuencia de la recaudación y de la gestión de los mismos. La situación es distinta cuando estos recursos resultan irrecuperables, sin que el Estado miembro en cuestión pueda alegar fuerza mayor u otros motivos ajenos a su responsabilidad: en tal supuesto, el Estado miembro deberá proceder a la puesta a disposición de estos recursos con cargo a sus propios fondos.
112.En caso de litigio a este respecto y siempre que efectúe el pago, aun formulando reservas, dicho Estado miembro no podrá recuperar el importe controvertido sin exponerse a los riesgos financieros antes mencionados.
113.En este contexto, deben examinarse dos soluciones de naturaleza indemnizatoria, con arreglo al artículo 268TFUE y al artículo 340TFUE, párrafo segundo.(51) Se trata de la acción de responsabilidad extracontractual por culpa y de la acción basada en el enriquecimiento sin causa (acción «de in rem verso»), cuya existencia ha sido constatada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Masdar.(52)
114.En mi opinión, la primera opción (la responsabilidad extracontractual por culpa) debe ser descartada.
115.En efecto, según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión y se reconozca el derecho a la reparación del perjuicio sufrido, es necesario que concurran un conjunto de requisitos en lo que respecta a la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones, a la realidad del daño y a la existencia de una relación de causalidad entre esa actuación y el perjuicio invocado.(53)
116.Desde el punto de vista de la ilicitud del acto o de la omisión en cuestión, el juez debe poder demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares,(54) resultante de una elección deliberada o de la negligencia de la institución en cuestión.
117.En el presente asunto, es preciso recordar que la Comisión carece de potestad decisoria en cuanto a las obligaciones de puesta a disposición de RPT; además, no puede considerarse que un Estado miembro es un particular, y, por último, la existencia de una simple diferencia en la interpretación de la normativa que realiza la Comisión y dicho Estado miembro no basta para demostrar la existencia de una «violación caracterizada» de una norma jurídica, constitutiva de una culpa imputable a la Comisión.(55)
118.Al no existir tal violación, no es necesario apreciar el cumplimiento de los otros dos requisitos contemplados en el punto 115 (anterior).(56)
119.En consecuencia, procede abandonar esta primera opción de naturaleza indemnizatoria.
120.Procede examinar la segunda solución de naturaleza indemnizatoria mencionada anteriormente: la acción basada en el enriquecimiento sin causa.
121.El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia Masdar que «según los principios comunes a los Derechos de los Estados miembros, la persona que sufra una pérdida que se traduzca en un incremento del patrimonio de otra persona sin que dicho enriquecimiento tenga fundamento jurídico alguno tiene, por regla general, derecho a la restitución hasta el importe de la pérdida por parte de quien se haya enriquecido».(57) A este respecto, «para que se acoja una acción de restitución basada en el enriquecimiento sin causa de la Unión se requiere que se demuestre un enriquecimiento sin base legal válida de la Unión y un empobrecimiento del solicitante relacionado con dicho enriquecimiento».(58)
122.El recurso basado en el enriquecimiento sin causa no se rige por el régimen de la responsabilidad extracontractual en sentido estricto,(59) que solo se genera a condición de que concurran los requisitos enumerados en el punto 115 de las presentes conclusiones.
123.En la tradición de los países cuyos ordenamientos se basan en el sistema del Derecho civil se reconoce generalmente que el demandante que fundamenta su acción en el enriquecimiento sin causa debe acreditar la existencia: i)de un enriquecimiento, ii)de un empobrecimiento, iii)de una relación de causalidad entre dichos enriquecimiento y empobrecimiento, iv)del carácter subsidiario de esta acción y v)de una falta de causa del enriquecimiento y del empobrecimiento.(60)
124.Esta acción tiene carácter subsidiario en la medida en que «no puede servir para obtener, de forma indirecta, aquello que la ley no permite conceder».(61) El carácter subsidiario de la acción basada en el enriquecimiento sin causa se opone a que esta sea estimada cuando el demandante ha dispuesto de otro recurso que ha dejado decaer,(62) en particular mediante la expiración del plazo de prescripción.
125.El enriquecimiento debe carecer de toda causa jurídica, en el sentido de que la transmisión patrimonial efectuada no puede estar basada en una obligación legal o contractual, o en una liberalidad (como, por ejemplo, una donación).
126.En el presente asunto, en caso de pago con reservas, considero que concurren los cinco elementos previstos en el punto 123 de las presentes conclusiones.
127.En efecto, como se ha señalado en el punto 111 (anterior), cuando se aviene a pagar, con cargo a sus propios fondos, RPT que no ha podido cobrar del deudor (que habría debido hacer frente a la deuda aduanera), el Estado miembro se empobrece y, en consecuencia, la Unión se enriquece correlativamente. La relación de causalidad es evidente. También es indiscutible que, en estas circunstancias, la acción de in rem verso tendría un carácter subsidiario puesto que no existe una vía de recurso que permita al Estado miembro en cuestión impugnar el análisis efectuado por la Comisión y recuperar el importe controvertido. Por último, a mi modo de ver, siempre que el Tribunal General constate, con carácter declaratorio, que el Estado miembro en cuestión no estaba efectivamente obligado a poner el importe controvertido a disposición de la Comisión, el pago (con o sin reservas) pasará ipso facto a carecer de cualquier fundamento jurídico. Puesto que esta constatación tiene carácter retroactivo, se cumple el quinto requisito (a saber, la falta de causa).
128.Corresponderá al Tribunal General, al pronunciarse sobre dicha acción, determinar el importe exacto que deberá restituirse al Estado miembro en cuestión. Desde mi punto de vista, con el fin de no perturbar el equilibrio financiero de las instituciones de la Unión, la restitución deberá referirse exclusivamente al capital que dicho Estado miembro ha puesto efectivamente a disposición de la Unión. Este capital no está destinado a generar intereses en beneficio de dicho Estado miembro.
129.Por último, corresponderá asimismo al Tribunal General comprobar que se cumplen los requisitos de admisibilidad de la acción, en particular con arreglo a las normas sobre prescripción.(63)
Conclusión
130.En mi opinión, procede rechazar por infundado el motivo invocado por la República Checa y, en consecuencia, desestimar el recurso de casación.
131.No obstante, sería conveniente que el Tribunal de Justicia dé una respuesta a la cuestión planteada mediante dicho recurso de casación declarando, como se ha explicado en los puntos 100 a 108 de las presentes conclusiones, que un pago con reservas no puede considerarse jurídicamente perfecto y que, en tales circunstancias, la Comisión tiene la obligación de interponer un recurso por incumplimiento a efectos de determinar que el Estado miembro en cuestión ha incumplido las obligaciones que le incumben de puesta a disposición de losRPT.
132.De no interponerse dicho recurso por incumplimiento, la única opción restante que permitiría someter el litigio a la apreciación del juez de la Unión sería una acción basada en el enriquecimiento sin causa.
133.A mi parecer, la opción del recurso por incumplimiento obligatorio es la más adecuada, puesto que permitiría al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre el fondo del problema, a saber, la observancia por parte del Estado miembro en cuestión de sus obligaciones en materia de RPT, y declarar, en su caso, el incumplimiento de las mismas. El mayor inconveniente, cuyo alcance no conviene subestimar, es que dicha opción implicaría establecer una excepción al principio jurisprudencial en virtud del cual la Comisión dispone de un margen de apreciación total en el marco del procedimiento por incumplimiento. Este obstáculo no es insuperable, siempre y cuando esta excepción se limite claramente al ámbito de losRPT.
134.La opción del recurso de indemnización (basado en el enriquecimiento sin causa) me parece menos adecuada, puesto que llevaría al Tribunal General a tener (indirectamente) que pronunciarse sobre la observancia por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión: este no es su papel, con arreglo a la arquitectura jurisdiccional actualmente vigente. Sin embargo, esta opción sigue siendo aceptable, a modo de solución por defecto.
135.En el futuro sería evidentemente deseable que el legislador se hiciera cargo él mismo de esta cuestión y que mejorase el funcionamiento del sistema de los RPT, estableciendo un mecanismo de control jurisdiccional adecuado. No obstante, en espera de dicha iniciativa, corresponde al Tribunal de Justicia resolver el problema que se le ha planteado apoyándose en los medios procesales existentes en el Derecho de la Unión.
Costas
136.A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de esa misma norma, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la parte contraria.
137.Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Checa y haber sido desestimado el único motivo formulado por esta, procede condenar a la parte recurrente a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la Comisión.
138.El artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, igualmente aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este Reglamento, establece que los Estados miembros y las instituciones que hayan intervenido en el litigio como coadyuvantes soportarán sus propias costas.
139.En consecuencia, el Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
Conclusiones
140.A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justiciaque:
–Desestime el recurso de casación.
–Condene a la República Checa a cargar con sus propias costas y con las costas de la Comisión Europea.
–Condene al Reino de los Países Bajos a cargar con sus propias costas.
1Lengua original: francés.
2T‑147/15, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido en casación», EU:T:2018:395.
3DO 2007, L163, p.17.
4Reglamento del Consejo, de 22 de mayo de 2000, por el que se aplica la Decisión 2007/436/CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (DO 2000, L130, p.1), en su versión modificada por los Reglamentos (CE, Euratom) del Consejo n.o2028/2004, de 16 de noviembre de 2004 (DO 2004, L352, p.1), y n.o105/2009, de 26 de enero de 2009 (DO 2009, L36, p.1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o1150/2000»). En aras de la exhaustividad procede señalar que el Reglamento n.o1150/2000 está actualmente derogado. Sus disposiciones se han recogido en gran medida en el Reglamento (UE, Euratom) n.o609/2014 del Consejo, de 26 de mayo de 2014, sobre los métodos y el procedimiento de puesta a disposición de los recursos propios tradicionales y basados en el IVA y en la RNB y sobre las medidas para hacer frente a las necesidades de tesorería (DO 2014, L168, p.39).
5WOMIS es la abreviatura de Write-Off Management and Information System. Se trata de un sistema de gestión y de información relativo a las admisiones en pérdida de títulos de crédito devengados que resulten irrecuperables. Para más información a este respecto, véase también: Octavo informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales (2013‑2015) [artículo 18, apartado 5, del Reglamento (CE, Euratom) n.o1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000], COM(2016)639 final, punto5.1.
6Sentencia de 25 de octubre de 2017 (C‑593/15P y C‑594/15P, en lo sucesivo, «sentencia Eslovaquia/Comisión», EU:C:2017:800).
7Sentencia de 25 de octubre de 2017 (C‑599/15P, EU:C:2017:801).
8Para más información sobre el régimen de los recursos propios, véase: Albert, J.-L.: Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bruselas, 2019, pp.132 a 144; Berlin, D.: Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bruselas, 2016, pp.53 a64.
9El Tribunal de Justicia ha precisado además que los Estados miembros están obligados a «liquidar un derecho de [la Unión] sobre los recursos propios […] cuando las autoridades aduaneras dispongan de los elementos necesarios y, por tanto, estén en condiciones de calcular el importe de los derechos resultante de la deuda aduanera y determinar el deudor»: véase, en este sentido, la sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Dinamarca (C‑392/02, EU:C:2005:683), apartados 58 y 59 y jurisprudencia citada.
10Sentencia de 7 de abril de 2011, Comisión/Finlandia (C‑405/09, EU:C:2011:220), apartado 37 y jurisprudencia citada.
11El artículo 6, apartado 3, del Reglamento n.o1150/2000 permite distinguir, desde el punto de vista contable, los créditos que aún no se han cobrado o que son objeto de controversia. Los importes declarados o considerados irrecuperables se retirarán definitivamente de la contabilidad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento.
12Véase la sentencia de 5 de octubre de 2006, Comisión/Bélgica (C‑378/03, EU:C:2006:639), apartado 48 y jurisprudencia citada.
13Además, estos intereses son exigibles cualquiera que sea la razón del retraso con que dichos recursos se han consignado en la cuenta de la Comisión. Véase, en particular, la sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Dinamarca (C‑392/02, EU:C:2005:683), apartado 67 y jurisprudencia citada.
14Véase, a modo de ejemplo, la sentencia de 12 de septiembre de 2000, Comisión/Reino Unido (C‑359/97, EU:C:2000:426), apartado 31 y jurisprudencia citada.
15Auto de 21 de junio de 2007, Finlandia/Comisión (C‑163/06P, EU:C:2007:371), apartados 32, 35 y jurisprudencia citada.
16Esta fue, al menos, la interpretación defendida por la Comisión en sus escritos procesales y en la vista: véanse los puntos 73 y 74 de las presentes conclusiones.
17Véanse la exposición de motivos y el artículo 1, punto 13.3, de la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE, Euratom) n.o1150/2000 por el que se aplica la Decisión 2000/597/CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, COM(2003)366 final.
18Potteau, A.: Observations (nota relativa a la sentencia Eslovaquia/Comisión, antes citada), en Picod, F.: Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bruselas, 2018, p.1023.
19Véase, en particular, la sentencia Eslovaquia/Comisión, apartado57.
20Este problema ya fue identificado por uno de mis estimados colegas. Me refiero a las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos Eslovaquia/Comisión y Rumanía/Comisión (C‑593/15P, C‑594/15P y C‑599/15P, EU:C:2017:441), puntos 104 a107.
21La Comisión sostiene que la formulación de tales reservas tiene (a lo sumo) como consecuencia, en virtud del principio de cooperación leal, imponerle la obligación de entablar un diálogo constructivo con el Estado miembro en cuestión a fin de tratar de aproximar los puntos de vista (véanse también el punto 95 y las notas 24 y 25 de las presentes conclusiones).
22La República Checa se remite a la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C‑431/92, EU:C:1995:260), apartado22.
23La República Checa se remite, por analogía, a la sentencia de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartados 38 yss.
24La República Checa precisa que esta misma cuestión es objeto de un recurso por omisión en el marco del asunto pendiente T‑13/19. Mediante este recurso, la República Checa reprocha a la Comisión no haber abierto un procedimiento por incumplimiento en su contra, a pesar de que efectuó su pago con reservas.
25Este elemento ha sido debidamente confirmado por la Comisión: véase el punto 73 de las presentes conclusiones. En el asunto pendiente T‑13/19, la Comisión replica que, en la medida en que el Estado miembro ha efectuado el pago exigido, no subsiste ninguna infracción que pueda imputársele ni, por tanto, ningún fundamento jurídico que permita a la Comisión iniciar un procedimiento por incumplimiento.
26Dicho Estado miembro se refiere a las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos Eslovaquia/Comisión y Rumanía/Comisión (C‑593/15P, C‑594/15P y C‑599/15P, EU:C:2017:441), punto40.
27De este modo, ante las reservas formuladas por un Estado miembro, la Comisión tendría a lo sumo la obligación de entablar un diálogo constructivo con este a fin de aproximar sus puntos de vista: véanse los puntos 57 y 95 de las presentes conclusiones.
28La Comisión se remite en particular a las conclusiones del Abogado General Darmon presentadas en el asunto Comisión/Países Bajos (C‑96/89, EU:C:1990:374), punto32.
29Véase la sentencia Eslovaquia/Comisión, apartado 46 y jurisprudencia citada. El subrayado esmío.
30Sentencia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión (C‑147/96, EU:C:2000:335), apartado 27 y jurisprudencia citada.
31Sentencia de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión (C‑31/13P, EU:C:2014:70), apartado 55 y jurisprudencia citada.
32Procede añadir que, si bien algunas formulaciones contenidas en el escrito controvertido parecen indicar que la Comisión «se negó» a conceder la exención de la obligación de puesta a disposición solicitada por las autoridades checas, el Tribunal General consideró no obstante que, habida cuenta de su contexto y de los facultades de la Comisión, este escrito no contenía ninguna decisión sobre una solicitud de exención, sino una mera opinión (apartados 57 a 59 y 66 a 70 del auto recurrido en casación). Este análisis se corresponde con la constatación formulada por la doctrina en materia de RPT: véase el punto 55 de las presentes conclusiones.
33Véase la sentencia Eslovaquia/Comisión, apartado 61. Es preciso señalar que, sobre este aspecto, el Tribunal de Justicia se negó a seguir la tesis propugnada por mi estimada colega, la Sra.Juliane Kokott: véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos Eslovaquia/Comisión y Rumanía/Comisión (C‑593/15P, C‑594/15P y C‑599/15P, EU:C:2017:441), puntos 50 a 59. Véase también, a este respecto: Potteau, A., op. cit., Bruylant, Bruselas, 2018, pp.1022 a1023.
34Véase el apartado 81 del auto recurrido y la sentencia Eslovaquia/Comisión, apartado66.
35Véanse los puntos 56 y 57 de las presentes conclusiones.
36En el mismo sentido, rechazo la alegación, formulada en la vista por la Comisión, de que el Estado miembro es el único que posee la clave del problema en la medida en que puede recuperar, por su propia iniciativa, el importe controvertido de la cuenta abierta a nombre de la Comisión. Al actuar de ese modo, el Estado miembro en cuestión se encuentra de nuevo obligado a incumplir la regla para tratar de suscitar un debate judicial. El razonamiento de la Comisión es manifiestamente circular y no aporta una solución satisfactoria a la falta de tutela judicial efectiva a la que nos enfrentamos en el presente asunto. A este respecto, el hecho de que el Tribunal de Justicia pueda reducir el importe de los intereses de demora (por ejemplo, en caso de que la Comisión interponga un recurso extemporáneamente) no contrarresta el riesgo financiero al que se enfrenta el Estado miembro en cuestión.
37Véase el punto 48 de las presentes conclusiones y jurisprudencia citada.
38Véase la sentencia de 16 de julio de 2015, Comisión/Bulgaria (C‑145/14, EU:C:2015:502), apartado 24 y jurisprudencia citada.
39Véase, para más información: Von Bardeleben, E., Donnat, F. y Siritzky, D.: La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, París, 2012, p.189.
40Véase el auto de 9 de enero de 2006, Finlandia/Comisión (T‑177/05, no publicado, EU:T:2006:1), apartado39.
41Auto de 21 de junio de 2007, Finlandia/Comisión (C‑163/06P, EU:C:2007:371), apartado35.
42Auto de 21 de junio de 2007, Finlandia/Comisión (C‑163/06P, EU:C:2007:371), apartado 36. El subrayado esmío.
43Procede observar, a este respecto, que la expresión «pago condicional», que se utiliza en particular en los autos de 9 de enero de 2006, Finlandia/Comisión (T‑177/05, no publicado, EU:T:2006:1) y de 21 de junio de 2007, Finlandia/Comisión (C‑163/06P, EU:C:2007:371), es inadecuada: en virtud de la normativa sobre los RPT, los Estados miembros no tienen derecho a supeditar la puesta a disposición de dichos recursos a ningún tipo de condición. Únicamente tienen derecho a formular reservas, si bien efectuando incondicionalmente el pago legalmente exigido.
44A todos los efectos oportunos conviene señalar además que la propia Comisión ya se ha planteado en el pasado la posibilidad de la existencia de dicha obligación: véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott en los asuntos Eslovaquia/Comisión y Rumanía/Comisión (C‑593/15P, C‑594/15P y C‑599/15P, EU:C:2017:441), punto106.
45El sistema de ese Reglamento se basa en la función de seguimiento y de control ejercida por la Comisión (véanse, en particular, sus considerandos 8, 9 y 11). Conviene señalar también que, con arreglo a la normativa vigente y, más concretamente, al Reglamento (UE, Euratom) n.o608/2014 del Consejo, de 26 de mayo de 2014, por el que se establecen medidas de ejecución del sistema de recursos propios de la Unión Europea (DO 2014, L168, p.29), las potestades y las responsabilidades de la Comisión y de sus agentes en materia de RPT han sido definidos de una manera considerablemente más precisa.
46En aras de la buena administración del presupuesto, aunque la Comisión está facultada para hacer uso de los fondos puestos a disposición, sería no obstante conveniente que esta tuviera en cuenta la incertidumbre que pesa sobre los mismos debido a las reservas formuladas, a la espera de la decisión del Tribunal de Justicia.
47Cabe recordar que, según este considerando, una estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión ha de facilitar la correcta aplicación de la normativa financiera relativa a los recursos propios.
48En el presente asunto, me refiero a modo de prueba a las tentativas infructuosas de la recurrente, que solicitó en varias ocasiones a la Comisión que interpusiese un recurso por incumplimiento en su contra —tentativas que dieron lugar a la interposición de un recurso por omisión, con el número de asunto T‑13/19, por el que la parte recurrente solicitó al Tribunal General que declarase que la Comisión había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4TUE, apartado 3, en relación con el artículo 47 de la Carta en la medida en que, tras la puesta a disposición condicional de RPT, la Comisión no inició el procedimiento por incumplimiento contra la República Checa a este respecto y en que tampoco procedió al reembolso de la cantidad controvertida—. Véanse, en este sentido, las notas 24 y 25 de las presentes conclusiones.
49En efecto, según reiterada jurisprudencia, «la Comisión no tiene la facultad de determinar de manera definitiva […] los derechos y obligaciones de un Estado miembro o de darle garantías sobre la compatibilidad con el Derecho [de la Unión] de un comportamiento determinado». En este sentido, véase la sentencia de 20 de marzo de 2003, Comisión/Alemania (C‑135/01, EU:C:2003:171), apartado24.
50A falta de un recurso por incumplimiento, la decisión adoptada por el Tribunal General en el marco de un recurso de indemnización no entraría en conflicto con la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia en materia de declaración de incumplimiento. Véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en los asuntos Eslovaquia/Comisión y Rumanía/Comisión (C‑593/15P, C‑594/15P y C‑599/15P, EU:C:2017:441), punto109.
51Cabe recordar que, con arreglo al artículo 268TFUE, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños a que se refieren los párrafos segundo y tercero del artículo 340TFUE. El artículo 340TFUE, párrafo segundo, tiene el siguiente tenor: «en materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros».
52Me refiero a la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Masdar (UK)/Comisión (C‑47/07P, en lo sucesivo, «sentencia Masdar», EU:C:2008:726). Pues bien, la posibilidad de interponer un recurso basado en el enriquecimiento sin causa de la Unión no puede denegarse al justiciable solo porque el Tratado FUE no prevea expresamente una vía de recurso para este tipo de acción. En efecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, una interpretación de los artículos 268TFUE y 340TFUE en el sentido de que excluyen tal posibilidad conduciría a un «resultado contrario al principio de tutela judicial efectiva, consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y reafirmado en el artículo 47 de [la Carta]»: véase asimismo, en el mismo sentido, la sentencia de 18 de septiembre de 2018, Barroso Truta y otros/Tribunal de Justicia de la Unión Europea (T‑702/16P, EU:T:2018:557), apartado105.
53Sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión (C‑120/06P y C‑121/06P, EU:C:2008:476), apartado 106 y jurisprudencia citada. El subrayado esmío.
54Véase, a modo de ejemplo, la sentencia de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comisión (C‑282/05P, EU:C:2007:226), apartados 47 a 49. El subrayado esmío.
55A todos los efectos, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia se negó expresamente a reconocer la existencia de un régimen de responsabilidad objetiva (sin culpa): me remito aquí a la sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión (C‑120/06P y C‑121/06P, EU:C:2008:476), apartado 175. En el presente asunto, me parece evidente que, como guardiana de los tratados y aunque su interpretación sobre una cuestión de Derecho compleja pueda, con el tiempo, resultar errónea, no se puede imputar a la Comisión ipso facto una violación caracterizada del Derecho de la Unión (ni, más en general, una culpa) en este contexto.
56En efecto, cuando declara que ningún acto ni ninguna supuesta omisión de una institución presentan carácter ilegal, de modo que no se da el primero de los presupuestos en que se basa la responsabilidad extracontractual de la Unión, el juez puede desestimar el recurso en su totalidad, sin que resulte necesario examinar los demás presupuestos de dicha responsabilidad (sentencia de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06P y C‑121/06P, EU:C:2008:476, apartado 166 y jurisprudencia citada).
57Sentencia Masdar, apartado44.
58Véase la sentencia de 28 de julio de 2011, Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531), apartado 53, en la que el Tribunal de Justicia se remite asimismo a la sentencia Masdar.
59Sentencia Masdar, apartado49.
60Véase, a modo de ejemplo, en el Derecho belga: Van Ommeslaghe, P.: Traité élémentaire de droit civil, t.II, Les obligations, vol.2 (Source des obligations — deuxième partie), Bruselas, Bruylant, 2013, p.1138, n.o782. Este mecanismo ha sido consagrado, en el Derecho belga, por la jurisprudencia. En el Derecho francés, ha sido objeto de una codificación legislativa: véanse los artículos 1303 a 1303‑4 del Code civil (Código Civil), relativos al «enriquecimiento injustificado». El sistema jurídico anglosajón prevé una institución análoga. Como suele suceder en common law, la institución del enriquecimiento injustificado (unjust enrichment) en el Derecho inglés es una construcción compleja, que se basa en mayor medida en la jurisprudencia que en un texto jurídico. La estructura, el alcance y la naturaleza precisos de esta institución siguen siendo inciertos: véanse, para una exposición general, Burrows, A.: A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012, y Virgo, G.: The Principles of the Law of Restitution, 3.a ed., Oxford University Press, 2015. En su sentencia Bank of Cyprus UK Ltd v Menelaou [(2015)UKSC 66], la Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo del Reino Unido) declaró que antes de estimar una acción basada en el enriquecimiento injusto, es preciso efectuar un razonamiento en cuatro etapas y examinar i)si el demandado se ha enriquecido; ii)si este enriquecimiento se ha logrado a expensas del demandante; iii)si este enriquecimiento es injustificado, y iv)si el demandado puede invocar algún motivo de defensa. Una jurisprudencia abundante respalda y aclara cada uno de estos criterios.
61Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica), sentencia de 22 de agosto de 1940, Pasicrisie, 1940, p.205. En otras palabras, esta acción no puede servir para utilizar un cauce procesal indebido. En el mismo orden de ideas, el Tribunal General ya ha señalado que procede declarar la inadmisibilidad del recurso de indemnización cuando tenga por objeto, en realidad, la revocación de un acto convertido en definitivo y tuviere como efecto —si fuere admitido— anular los efectos jurídicos de dicho acto: véase la sentencia de 15 de marzo de 1995, Cobrecaf y otros/Comisión (T‑514/93, EU:T:1995:49), apartados 59 y 60, y jurisprudencia citada. Es necesario también que quepa interponer recurso contra dicho acto: no es así (por definición) en el presente asunto.
62Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica), sentencia de 25 de marzo de 1994, Pasicrisie, 1994, p.305.
63Procede recordar que el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia prevé que las acciones contra la Unión en materia de responsabilidad extracontractual prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó. En consecuencia, corresponderá al Tribunal General determinar la fecha exacta en que se produjo el enriquecimiento (y el correlativo empobrecimiento).