Asunto C‑831/18P
Comisión Europea
contra
RQ
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 18 de junio de2020
«Recurso de casación— Función pública— Funcionarios— Director general de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)— Inmunidad de jurisdicción— Decisión de suspensión— Acto lesivo— Derecho de defensa»
1.Recurso de casación— Motivos— Mera repetición de los motivos y alegaciones formulados ante el Tribunal General— Inadmisibilidad— Impugnación de la interpretación o de la aplicación del Derecho de la Unión realizada por el Tribunal General— Admisibilidad
[Art.256TFUE, ap.1, párr.2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art.58, párr.1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, arts.168, ap.1, letrad), y 169, ap.2]
(véanse los apartados 42, 43, 62 y63)
2.Recursos de funcionarios— Acto lesivo— Concepto— Decisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario o agente— Inclusión
(Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea, art.11, letraa); Estatuto de los Funcionarios, arts.90, ap.2, y91)
(véanse los apartados 44 a 52)
3.Recurso de casación— Motivos— Motivo dirigido contra un fundamento a mayor abundamiento— Motivo inoperante— Desestimación
(Art.256TFUE, ap.1; Estatuto del Tribunal de Justicia, art.58, párr.1)
(véase el apartado 53)
4.Derechos fundamentales— Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea— Derecho a una buena administración— Derecho a seroído— Decisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario— Falta de audiencia previa del funcionario en virtud del secreto de la instrucción invocado por las autoridades nacionales— Procedencia— Requisitos— Ponderación de las exigencias relacionadas con el secreto de la instrucción con las relativas al derecho a seroído
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts.41, ap.2, letraa), y 52, ap.1)
(véanse los apartados 64 a 82)
5.Funcionarios— Principios— Derecho de defensa— Obligación de oír al interesado antes de adoptar un acto que le resulta lesivo— Alcance— Decisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario— Falta de audiencia previa del funcionario en virtud del secreto de la instrucción invocado por las autoridades nacionales— Procedencia— Requisitos— Ponderación de las exigencias relacionadas con el secreto de la instrucción con las relativas al derecho a ser oído— Obligación de las instituciones de la Unión de conseguir que las autoridades nacionales les proporcionen las pruebas que justifiquen la falta de audiencia previa— Obligación de cooperaciónleal
(Art.4TUE, ap.3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.41, ap.2)
(véanse los apartados 94 a 102)
6.Funcionarios— Principios— Derecho de defensa— Obligación de oír al interesado antes de adoptar un acto que le resulta lesivo— Alcance— Decisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario— Vulneración del derecho del funcionario a seroído— Consecuencias— Anulación de la decisión de que se trate— Requisitos— Posibilidad de que el procedimiento administrativo llevase a un resultado diferente de no haberse producido dicha vulneración, por consideraciones relacionadas con el interés del servicio
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.41, ap.2)
(véanse los apartados 105 a 117)
Resumen
Mediante su sentencia Comisión/RQ (C‑831/18P), el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2018, RQ/Comisión,(1) mediante la cual este había estimado el recurso de anulación interpuesto por RQ, antiguo director general de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), contra la Decisión C(2016)1449 final de la Comisión Europea, de 2 de marzo de 2016, de suspensión de su inmunidad de jurisdicción. El Tribunal de Justicia devolvió el asunto al Tribunal General, ya que el estado del litigio no permitía resolverlo.
En 2012, un fabricante de productos de tabaco presentó una denuncia ante la Comisión en la que formulaba graves alegaciones sobre la implicación de un miembro de la Comisión en tentativas de corrupción. La OLAF, de la que RQ era entonces director general, inició una investigación administrativa y, para disponer de pruebas adicionales, solicitó a un testigo que mantuviera una conversación telefónica con una persona supuestamente implicada en la tentativa de corrupción denunciada. Esta conversación telefónica tuvo lugar utilizando, con el acuerdo y en presencia de RQ, un teléfono móvil en los locales de la OLAF. Una vez concluida esa investigación administrativa, se presentó una querella ante un juez belga en la que se invocaba, en particular, la escucha telefónica ilegal. Con el fin de poder tramitar dicha querella, el juez de instrucción belga competente solicitó a la Comisión la suspensión de la inmunidad de RQ para que fuera oído en calidad de investigado. La Comisión estimó dicha solicitud, por lo que RQ interpuso un recurso de anulación de la decisión de suspensión de su inmunidad de jurisdicción. El Tribunal General estimó ese recurso, basándose en que la Comisión había vulnerado el derecho de RQ a ser oído, sin que pudiera excluirse totalmente que la Decisión impugnada hubiera podido tener un contenido diferente de no haberse producido tal violación.
El Tribunal de Justicia, que conoció de un recurso de casación interpuesto por la Comisión, confirmó en primer lugar que la decisión por la que se suspende la inmunidad de un funcionario constituye un acto lesivo, en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, que puede ser objeto de recurso ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló que, al suprimir la protección conferida al funcionario por la inmunidad de jurisdicción prevista en el artículo 11, letraa), del Protocolo n.º7,(2) una decisión de suspensión de dicha inmunidad le expone a medidas previstas en el Derecho común de los Estados miembros, en especial a la detención y a las actuaciones judiciales. El hecho de que los privilegios e inmunidades de jurisdicción concedidos a los funcionarios lo sean exclusivamente en interés de la Unión no desvirtúa la conclusión de que la suspensión de la inmunidad de un funcionario modifica sustancialmente su situación al privarle de esa inmunidad y, en consecuencia, constituye un acto que le resulta lesivo.
Tras recordar que el derecho a ser oído está consagrado no solo en los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), sino también en el artículo 41 de esta, el Tribunal de Justicia confirmó a continuación que la Comisión estaba obligada a oír a RQ antes de adoptar la decisión por la que se suspendía su inmunidad de jurisdicción, aun cuando dicha inmunidad de los funcionarios sirva exclusivamente para salvaguardar los intereses de la Unión. En efecto, si bien esta última circunstancia puede dar lugar a que se delimiten los argumentos que el funcionario afectado puede invocar válidamente contra la suspensión de su inmunidad, no puede justificar el hecho de no oír en absoluto a ese funcionario antes de proceder a la suspensión de su inmunidad.
Por lo que respecta a las limitaciones que pueden imponerse a los derechos consagrados por la Carta, como el derecho a ser oído, el Tribunal de Justicia recordó que el artículo 52, apartado 1, de la Carta exige que cualquier limitación sea establecida por la ley y respete el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate. Además, esta disposición exige que, respetando el principio de proporcionalidad, la limitación sea necesaria y responda efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión.
A este respecto, el Tribunal de Justicia subrayó que, aun cuando, en un caso como el de RQ, la falta de audiencia previa a la adopción de la decisión de suspender su inmunidad podría estar justificada por el secreto de instrucción, previsto por el code d’instruction criminelle (Ley de Enjuiciamiento Criminal) belga, tal justificación debe reservarse, no obstante, a casos excepcionales. En efecto, no puede presumirse que toda instrucción penal implique sistemáticamente un riesgo de tentativas de ocultación de pruebas e indicios por parte de las personas afectadas, o de concertaciones fraudulentas entre ellas, que justifiquen no informarlas previamente de la existencia de la instrucción que las afecta. De ello se deduce que el Tribunal General consideró fundadamente que, antes de concluir que existía un caso excepcional que justificaba la suspensión de la inmunidad de RQ sin oírlo previamente, la Comisión, respetando el principio de cooperación leal con las autoridades nacionales de que se trataba, debería haber aplicado medidas que permitieran, en la medida de lo posible, respetar su derecho a ser oído, sin poner en peligro los intereses que el secreto de la instrucción pretende preservar.
El Tribunal General tampoco incurrió en error de Derecho al declarar que la falta de audiencia de RQ antes de la adopción de la Decisión controvertida iba más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de garantizar el secreto de la instrucción y, en consecuencia, no respetaba el contenido esencial de su derecho a ser oído. A este respecto, el Tribunal de Justicia confirmó, en particular, que, en un caso como el de RQ, la Comisión está obligada a conseguir que las autoridades nacionales le proporcionen pruebas suficientes para justificar una vulneración grave de su derecho a ser oído. Tal actuación no supone, por su propia naturaleza, una injerencia en el procedimiento del Estado miembro de que se trate, que está sujeto a la obligación de cooperación leal establecida en el artículo 4TUE, apartado3.
En cuanto a las consecuencias jurídicas de la vulneración del derecho a ser oído de RQ, el Tribunal de Justicia recordó, no obstante, que una vulneración del derecho de defensa solo genera la anulación de la decisión adoptada al término del procedimiento administrativo de que se trate si, de no haberse producido tal irregularidad, dicho procedimiento podía llevar a un resultado diferente. Para apreciar la incidencia de la vulneración del derecho de RQ a ser oído en la legalidad de la decisión por la que se suspende su inmunidad de jurisdicción, solo son relevantes las consideraciones relacionadas con el interés del servicio. Por lo tanto, RQ debería haber demostrado que no cabía excluir totalmente que la decisión de la Comisión habría tenido un contenido diferente si hubiera podido formular alegaciones y presentar pruebas relativas al interés del servicio. Pues bien, como RQ no presentó ninguna alegación ante el Tribunal General relativa a tal demostración, este último incurrió en error de Derecho al declarar que la vulneración del derecho a ser oído de RQ justificaba la anulación de la decisión de suspender su inmunidad de jurisdicción.
1Sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2018, RQ/Comisión (T‑29/17, EU:T:2018:717).
2Protocolo (n.º7) sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea (DO 2010, C83, p.266).