Asunto T‑827/17
Aeris InvestSàrl
contra
Banco Central Europeo
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 6 de octubre de2021
«Acceso a los documentos— Decisión 2004/258/CE— Documentos relativos a la adopción de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español— Denegación parcial de acceso— Excepción relativa a la protección de la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores delBCE— Documentos que reflejan los resultados de las deliberaciones de los órganos rectores delBCE— Obligación de motivación— Excepción relativa a la protección de la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro— Excepción relativa a la protección de la estabilidad del sistema financiero de la Unión o de un Estado miembro— Excepción relativa a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión— Concepto de información confidencial— Presunción general de confidencialidad— Excepciones a la obligación de secreto profesional— Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales»
1.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Interés en ejercitar la acción— Recurso dirigido contra una decisión de una institución por la que se deniega el acceso a determinados documentos— Divulgación de un documento por un tercero con posterioridad a la interposición del recurso— Existencia de interés en ejercitar la acción— Asimilación de la divulgación de un documento por un tercero a la divulgación por la institución de que se trata— Improcedencia— Persistencia del interés en ejercitar la acción
[Art.263TFUE, párr.4; Decisión 2004/258/CEdel Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529]
(véanse los apartados 73 a 79)
2.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del interés público— Confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores— Denegación de acceso a las decisiones del Consejo de Gobierno— Obligación de motivación— Alcance— Motivación limitada a la invocación de la excepción de que se trata por lo que se refiere a los documentos que reflejan los resultados de las deliberaciones de los órganos rectores delBCE
[Art.296TFUE, párr.2; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, art.4, ap.1, letraa), primer guion]
(véanse los apartados 94, 95, 105, 114 y 119 a 124)
3.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Interpretación y aplicación estrictas
[Art.15TFUE; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, considerando 4 y art.4]
(véanse los apartados 100, 101, 146, 184 y 191)
4.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del interés público— Confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores— Facultad de divulgación a cargo del órgano de que se trate
[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, arts.4, ap.1, letraa), y 7, ap.1; Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, art.10, ap.4]
(véanse los apartados 103 y 104)
5.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Protección del interés público— Margen de apreciación del Banco Central Europeo— Control jurisdiccional— Alcance— Límites
[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, art.4, ap.1, letraa)]
(véanse los apartados 158 a 162 y 255)
6.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Examen del riesgo de perjuicio para el interés protegido por alguna de estas excepciones— Obligación para la institución de recurrir a una presunción general de confidencialidad— Inexistencia
[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, art.4, ap.2]
(véanse los apartados 181 y 200)
7.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Excepción relativa a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión— Alcance
[Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, art.4, ap.1, letrac)]
(véanse los apartados 182 a 199)
8.Política económica y monetaria— Política económica— Supervisión del sector financiero de la Unión— Mecanismo Único de Supervisión— Supervisión prudencial de entidades de crédito— Intercambio de información entre autoridades competentes— Obligación de secreto profesional— Alcance— Excepciones— Inaplicabilidad a los documentos solicitados del Banco Central Europeo
[Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2013/36/UE, art.53, ap.1, y 2014/59/UE, art.84, ap.6; Reglamento (UE) n.º806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.15, ap.1, letrag), 18, ap.1, letrac), 20, ap.16, y 76, ap.1, letrae); Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, art.9]
(véanse los apartados 276 a 300)
9.Instituciones de la Unión Europea— Derecho de acceso del público a los documentos— Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo (BCE)— Excepciones al derecho de acceso a los documentos— Interés público superior que justifica la divulgación de documentos— Concepto— Interés subjetivo del interesado en defenderse— Exclusión— Violación del derecho a la tutela judicial efectiva— Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.47; Decisión (UE) 2017/1246 de la Comisión; Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, en su versión modificada por las Decisiones 2011/342/UE y (UE) 2015/529, arts.1 y 2, ap.1]
(véanse los apartados 316 a 321)
Resumen
La demandante, Aeris Invest Sàrl, era titular de acciones de Banco Popular Español, S.A. (en lo sucesivo, «Banco Popular»), entidad de crédito establecida en España que estaba sujeta a la supervisión prudencial directa del Banco Central Europeo (BCE).(1) El 6 de junio de 2017, el BCE realizó una evaluación sobre la situación de graves dificultades en que Banco Popular estaba o iba a estar probablemente, previa consulta a la Junta Única de Resolución (JUR).(2) Ese mismo día, el Consejo de Administración de Banco Popular comunicó al BCE que había llegado a la conclusión de que el banco iba a estar probablemente en situación de graves dificultades. El 7 de junio de 2017, la JUR adoptó una Decisión relativa a un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular.(3) Ese mismo día, la Comisión Europea adoptó la Decisión (UE) 2017/1246,(4) por la que se aprobó el régimen de resolución.
Entre el 19 de junio y el 2 de agosto de 2017, la demandante presentó tres solicitudes de acceso a documentos ante el BCE con arreglo a la Decisión 2004/258.(5) El 7 de noviembre de 2017, el BCE adoptó tres Decisiones por las que denegaba el acceso a los documentos solicitados. El BCE aducía, en particular, que algunos de esos documentos estaban amparados por una presunción de confidencialidad basada en diferentes excepciones al derecho de acceso contempladas en la Decisión 2004/258.
El Tribunal General, en sala ampliada, estima parcialmente el recurso interpuesto por la demandante y anula la segunda Decisión impugnada en la medida en que deniega el acceso al resultado de la votación del Consejo de Gobierno del BCE y desestima el recurso en todo lo demás. Este asunto brinda al Tribunal General la primera ocasión para pronunciarse sobre el reconocimiento de una presunción de confidencialidad sobre la base de una excepción al derecho de acceso contemplada en la Decisión 2004/258, relativa a la protección de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión.(6) Permite además aclarar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el alcance de la obligación de motivación que incumbe al BCE cuando aplica la excepción al derecho de acceso, contemplada en la Decisión 2004/258, relativa a la protección del interés público en lo que respecta a la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores delBCE.(7)
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General declara que el BCE no motivó de manera suficiente en Derecho la segunda Decisión impugnada en cuanto esta denegó el acceso a la información relativa al techo de la provisión urgente de liquidez (en lo sucesivo, «ELA»), a los volúmenes de ELA efectivamente facilitados y a las garantías presentadas, sobre la base de la excepción referida a la protección del interés público por lo que respecta a la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE, en la medida en que esta información está recogida en la carta del gobernador del Banco de España al presidente del BCE titulada «Emergency Liquidity Assistance» de 5 de junio de 2017, en la carta de seguimiento del gobernador del Banco de España al presidente del BCE titulada «Emergency Liquidity Assistance» de 5 de junio de 2017 y en la propuesta del Comité Ejecutivo al Consejo de Gobierno del BCE titulada «Emergency Liquidity Assistance request from Banco de España» de 5 de junio de 2017. Además, el Tribunal General estima también que la segunda Decisión impugnada estaba viciada por una falta de motivación por lo que se refiere a la denegación de acceso al resultado de la votación del Consejo de Gobierno.
En primer término, el Tribunal afirma que la Decisión 2004/258 confiere un derecho de acceso a los documentos del BCE, con sujeción a ciertos límites fundados en razones de interés público o privado, estableciendo un régimen de excepciones al derecho de acceso(8) que deben interpretarse y aplicarse estrictamente.
En segundo término, el Tribunal General subraya que, en la sentencia BCE/Espírito Santo Financial (Portugal),(9) el Tribunal de Justicia declaró que una decisión de denegar el acceso a los resultados de las deliberaciones del Consejo de Gobierno está motivada de manera suficiente en Derecho con la mera referencia a la excepción al derecho de acceso que se prevé en la Decisión 2004/258 relativa a la protección del interés público en lo que respecta a la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE cuando se trata de documentos que reflejen los resultados de dichas deliberaciones. No obstante, El Tribunal General señala que, en el presente caso, el BCE se limitó a mencionar, de manera global, que los tres tipos de información se encuentran en los documentos a los que concedió acceso parcial. Pues bien, el único documento que deja constancia de los resultados de las deliberaciones del Consejo de Gobierno del BCE son las actas de su 447.ªreunión, celebrada por conferencia telefónica el 5 de junio de 2017, en las que se recoge el techo de la ELA. En consecuencia, el BCE motivó de manera suficiente en Derecho su denegación de acceso a dicho techo en la medida en que tal información figura en las actas de la 447.ªreunión del Consejo de Gobierno, habida cuenta de que este documento refleja los resultados de las deliberaciones del Consejo de Gobierno. En cambio, los demás documentos son anteriores a la reunión del Consejo de Gobierno y no reflejan por tanto los resultados de sus deliberaciones. Por consiguiente, el Tribunal General estima que el BCE pudo fundadamente denegar el acceso a esa información y documentos sobre la base de las restantes excepciones al derecho de acceso que había invocado.
Además, por lo que atañe a la denegación de acceso al resultado de la votación del Consejo de Gobierno, el Tribunal General considera que el BCE debe proporcionar la motivación que permita comprender y verificar, por una parte, si el documento solicitado está comprendido efectivamente en el ámbito de la excepción invocada y, por otra, si la necesidad de proteger esta excepción es real. Así pues, la falta de razonamiento alguno que explique por qué motivo la denegación de acceso a esos documentos, en la medida en que contienen la información de que se trata, estaba amparada por la excepción impidió a la demandante comprender las razones de la denegación de acceso a esa información e invocar un motivo dirigido a impugnar la procedencia de la aplicación de la excepción a dichos documentos. En principio, la motivación debe ser notificada al interesado al mismo tiempo que la decisión lesiva. La falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado tenga conocimiento de los motivos de la decisión en el procedimiento ante los tribunales de la Unión, como ocurrió en el presentecaso.
En segundo lugar, el Tribunal General se pronuncia sobre la existencia de una presunción general de confidencialidad sobre la base de una excepción al derecho de acceso contemplada en la Decisión 2004/258 relativa a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión.
A este respecto, el Tribunal General recuerda que las presunciones generales constituyen una excepción a la obligación de examinar concreta e individualmente cada documento objeto de una solicitud de acceso por parte de la institución de la Unión de que se trate y, de manera más general, al principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obran en poder de las instituciones de la Unión. Por consiguiente, deben ser interpretadas y aplicadas estrictamente.
En primer término, el Tribunal General hace constar que, habida cuenta del tenor de la disposición de la Decisión 2004/258 que establece que el BCE debe denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal «por el Derecho de la Unión»,(10) una presunción general de confidencialidad basada en esta disposición no tendría un ámbito de aplicación delimitado con claridad y precisión y contravendría la jurisprudencia conforme a la cual las presunciones deben ser objeto de interpretación restrictiva, puesto que constituyen excepciones al principio del acceso más amplio posible.
En segundo término, el Tribunal observa que el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad basada en esa disposición de la Decisión 2004/258 no puede conciliarse con el criterio seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Baumeister.(11) El BCE debe comprobar que se cumplen los dos requisitos establecidos en dicha sentencia(12) con respecto a cada información a la que se solicita acceso. Si tal es el caso, el BCE debe denegar el acceso a la información de que se trate, sin disponer de margen de apreciación alguno a este respecto. Esta labor requiere necesariamente una apreciación concreta e individual de cada información de que se trate que no puede eludirse aplicando una presunción general de confidencialidad.
En tercer término, el Tribunal General recuerda que la excepción al derecho de acceso contemplada en la misma disposición de la Decisión 2004/258 constituye una excepción llamada «absoluta», cuya aplicación es obligatoria desde el momento en que la divulgación al público del documento de que se trate pueda perjudicar los intereses que protege.
Dicho esto, las decisiones del BCE que invocan esta presunción general de confidencialidad no fueron anuladas por el Tribunal General debido a que la información y los documentos en cuestión constituyen información confidencial a la que se denegó fundadamente el acceso sobre la base de la excepción al derecho de acceso contemplada en la Decisión 2004/258 relativa a la protección de la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión.
En tercer lugar, el Tribunal General declara que las excepciones a la obligación de secreto profesional establecidas por las Directivas 2013/36(13) y 2014/59(14) no se aplican a los documentos solicitados.
En efecto, la aplicación de la excepción contemplada en la Directiva 2013/36, que permite que se desvelen, en el marco de procedimientos civiles o mercantiles, informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito de que se trate, exige que se haya declarado en quiebra a esta o que su liquidación forzosa haya sido ordenada, lo que no ocurre en el presente caso. En cuanto a la excepción contemplada en la Directiva 2014/59, solamente se refiere a la divulgación de informaciones confidenciales en el marco de procedimientos nacionales. Pues bien, la demandante admitió que sus solicitudes de acceso habían venido motivadas por su intención de interponer un recurso ante el Tribunal General.
En cuarto y último lugar, el Tribunal analiza el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), en el marco de las solicitudes de acceso presentadas en virtud de la Decisión 2004/258. El Tribunal General concluye que este derecho no obliga al BCE a dar acceso a determinados documentos para preparar un recurso de anulación de una decisión adoptada para otra institución.
En efecto, primero, la Decisión 2004/258 no tiene como objeto regular las cuestiones relativas a las pruebas que las partes deben aportar en un procedimiento judicial; segundo, no tiene como finalidad dictar normas destinadas a proteger el interés específico que una determinada persona pueda tener en acceder a un documento, y tercero, el hecho de que un documento divulgado a raíz de una solicitud de acceso pase a ser accesible erga omnes rebasa manifiestamente la esfera de los intereses legítimos de una parte que pretende invocar su derecho a la tutela judicial efectiva a efectos de la instrucción de otro asunto ante el Tribunal General. Este último concluye que el BCE no vulneró el artículo 47 de la Carta.
1Con arreglo al Reglamento (UE) n.º1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L287, p.63).
2De conformidad con el Reglamento (UE) n.º806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º1093/2010 (DO 2014, L225, p.1), artículo 18, apartado 1, párrafo segundo.
3Sobre la base del Reglamento n.º806/2014.
4Decisión (UE) 2017/1246 de la Comisión, de 7 de junio de 2017, por la que se aprueba el régimen de resolución de Banco Popular Español, S.A. (DO 2017, L178, p.15).
5Decisión 2004/258/CE del Banco Central Europeo, de 4 de marzo de 2004, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo (DO 2004, L80, p.42), en su versión modificada, por un lado, por la Decisión 2011/342/UE del BCE, de 9 de mayo de 2011 (DO 2011, L158, p.37), y, por otro lado, por la Decisión (UE) 2015/529 del BCE, de 21 de enero de 2015 (DO 2015, L84, p.64), artículo 6, apartado1.
6Basada en el artículo 4, apartado 1, letrac), de la Decisión 2004/258.
7Basada en el artículo 4, apartado 1, letraa), primer guion, de la Decisión 2004/258.
8Artículo 4, apartados 1 y 2, de la Decisión 2004/258.
9Sentencia de 19 de diciembre de 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18P, EU:C:2019:1117), apartados 43, 44y46.
10Artículo 4, apartado 1, letrac), de la Decisión 2004/258.
11Sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister (C‑15/16, EU:C:2018:464).
12Que la información en poder de las autoridades competentes no tenga carácter público y que su divulgación pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que la haya proporcionado o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión.
13Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L176, p.338), artículo 53, apartado 1, párrafo tercero.
14Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º1093/2010 y (UE) n.º648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L173, p.90), artículo 84, apartado6.