Asunto C‑271/20
Aurubis AG
contra
Bundesrepulik Deutschland
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Berlin)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 25 de noviembre de 2021
«Procedimiento prejudicial— Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero— Régimen de asignación gratuita de derechos— Decisión 2011/278/UE— Artículo 3, letrad)— Subinstalación con referencia de combustible— Conceptos de “combustión” y de “combustible”— Producción de cobre primario mediante fusión ultrarrápida— Solicitud de asignación— Derechos de emisión solicitados y aún no asignados en la fecha de finalización de un período de comercio— Posibilidad de expedir tales derechos durante el período de comercio siguiente en concepto de ejecución de una resolución judicial dictada después de esa fecha».
1.Medio ambiente— Contaminación atmosférica— Directiva 2003/87/CE— Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero— Régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión— Instalación de producción de cobre primario— División en subinstalaciones— Subinstalación con referencia de combustible— Concepto— Horno de fusión ultrarrápida que lleva a cabo la oxidación del azufre presente en un concentrado de cobre utilizado como materia prima para la producción de cobre primario— Inclusión
[Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.3, letrat), 10bis, y anexoI; Decisión 2011/278/UE de la Comisión, arts.3, letrad),y6]
(véanse los apartados 53 a 77 y el punto 1 del fallo)
2.Medio ambiente— Contaminación atmosférica— Directiva 2003/87/CE— Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero— Régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión— Ámbito de aplicación temporal— Asignación de derechos de emisión después de la fecha de finalización de un período de comercio en concepto de ejecución de una resolución judicial dictada después de esa fecha— Inclusión
(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.10bis y 13; Decisión 2011/278/UE de la Comisión)
(véanse los apartados 79 a 90 y el punto 2 del fallo)
Resumen
Aurubis AG es una sociedad alemana que explota una instalación de producción de cobre primario, sujeta al régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea [en lo sucesivo, «RCDE», previsto en la Directiva por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.(1) Con arreglo a esta norma, la mencionada instalación pertenece a un sector de actividad al que pueden asignarse gratuitamente derechos de emisión de conformidad con la Decisión 2011/278.(2)
La instalación de producción de cobre primario de Aurubis consta de dos subinstalaciones, una de las cuales es una fundición en la que el cobre primario se obtiene mediante la utilización de un concentrado de cobre sulfurado como materia prima. El azufre presente en este concentrado se oxida, sucesivamente, en un horno de fusión ultrarrápida, en un convertidor y en un horno de ánodos, generando así calor no medible. En ese procedimiento, la fundición en cuestión emite dióxido de carbono a la atmósfera debido a la presencia de pequeñas cantidades de carbono en el concentrado de cobre.
En 2014, la Deutsche Emissionshandelsstelle (Oficina federal de comercio de derechos de emisión, Alemania; en lo sucesivo, «DEHSt») asignó de forma gratuita a Aurubis un determinado número de derechos de emisión para el tercer período de comercio [de 2013 a 2020]. Sin embargo, en 2018, la DEHSt exigió la restitución de una parte de esos derechos, al considerar que la producción de cobre en la fundición no cumplía el criterio de «subinstalación con referencia de combustible», en el sentido del artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278, y debía vincularse a una «subinstalación con emisiones de proceso», en el sentido del artículo 3, letrah], de la misma Decisión. En su opinión, para que exista una «subinstalación con referencia de combustible», el objetivo principal de la combustión de un material debe ser la producción de calor, siendo necesario que, por lo demás, ese material sea objeto de una combustión completa y pueda ser sustituido por otros combustibles. Pues bien, a su entender, no es este el caso del concentrado de cobre que sirve a la vez de materia prima y de combustible.
El Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania), que conoce de un recurso contra la resolución de la DEHSt, decidió preguntar al Tribunal de Justicia sobre la interpretación, por una parte, del artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278 y, por otra parte, sobre el ámbito de aplicación temporal de esta Decisión en relación con el tercer período de comercio, que finalizó el 31 de diciembre de2020.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que las instalaciones incluidas en el régimen transitorio de asignación gratuita de derechos de emisión establecido en la Decisión 2011/278 deben dividirse en subinstalaciones. El artículo 6 de esta Decisión establece, a este respecto, cuatro categorías de subinstalaciones, a saber, aquellas «con referencia de producto», «con referencia de calor», «con referencia de combustible» y «con emisiones de proceso», enumeración que tiene carácter jerarquizado.
Tras comprobar que la fundición de que se trata no está comprendida en las dos primeras categorías de subinstalaciones, el Tribunal de Justicia examina a continuación si responde al concepto de «subinstalación con referencia de combustible», definido en el artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278, que incluye «las entradas, salidas y emisiones correspondientes […] ligadas a la producción, mediante combustión de combustible, de calor no medible consumido para la producción de productos […]».
En cuanto al alcance de este concepto, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que el sentido de los términos «combustión de combustible» que menciona incluye toda oxidación de sustancias combustibles. Observa, a este respecto, que de la Directiva sobre el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero o de la Decisión 2011/278 no se desprende que deba excluirse una combustión de la referencia de combustible cuando las sustancias que sirven de combustible estén presentes en la materia prima utilizada en el contexto de la actividad industrial de que se trate y cuyo contenido de carbono sea menor que el de otras materias utilizadas con mayor frecuencia. En efecto, nada en estos textos indica que la aplicación del régimen transitorio de asignación de derechos de emisión deba limitarse a las actividades que utilizan una materia con alto contenido en carbono y que generan, por lo tanto, emisiones que exceden un determinado umbral.
A este respecto, el Tribunal de Justicia advierte que un enfoque que implicara añadir a la definición que figura en el artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278 requisitos o exclusiones que no están previstos en ella y que tampoco pueden deducirse de ella sería contrario al principio de seguridad jurídica. Añade, en respuesta a la preocupación de la DEHSt relativa a la asignación de derechos de emisión a Aurubis sobre la base de la referencia de combustible que exceda de sus necesidades y le permita vender una buena parte de esos derechos de emisión, que el hecho de que un titular que haya reducido sus emisiones al invertir en técnicas innovadoras obtenga, por esta razón, un beneficio mayor de los derechos de emisión recibidos gratuitamente no menoscaba la finalidad delRCDE.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia afirma que la asignación de derechos de emisión sobre la base de la referencia de combustible no supone que uno de los objetivos, o incluso el objetivo principal de la actividad de que se trate, sea la producción de calor. En efecto, del propio tenor del artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278 se desprende que la producción de este calor no es el objetivo de las subinstalaciones a que se refiere, sino más bien el medio —imprescindible— para alcanzar el objetivo consistente, en particular, en la fabricación de un producto.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal de Justicia concluye que el artículo 3, letrad), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de combustible» incluye, en una instalación que produce cobre primario, una fundición de fusión ultrarrápida que lleva a cabo la oxidación del azufre contenido en la materia prima utilizada, la cual consiste en un concentrado de cobre.
En cuanto al ámbito de aplicación temporal de la Decisión 2011/278 en relación con el tercer período de comercio (de 2013 a 2020), el Tribunal de Justicia declara que esta debe interpretarse en el sentido de que los derechos de emisión gratuitos a que tiene derecho el titular de una instalación durante ese período pueden aún expedirse a este, cuando estén disponibles, incluso después del 31 de diciembre de 2020, en concepto de ejecución de una resolución judicial dictada después de esa fecha.
Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L275, p.32), en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L140, p.63) (en lo sucesivo, «Directiva sobre el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero»).
Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2011, L130, p.1) (en lo sucesivo, «Decisión 2011/78»), derogada con efectos desde el 1 de enero de2021.