Asunto C‑833/19P
Consejo de la Unión EuropeacontraHamás
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 23 de noviembre de2021
«Recurso de casación— Política exterior y de seguridad común— Lucha contra el terrorismo— Medidas restrictivas adoptadas frente a determinadas personas y entidades— Congelación de fondos— Posición Común 2001/931/PESC— Reglamento (CE) n.º2580/2001— Mantenimiento de una organización en la lista de personas, grupos y entidades implicadas en actos de terrorismo— Exposición de motivos individuales notificada a la organización y que figura en un documento distinto del acto que incluye una motivación de carácter general— Autenticación de la exposición de motivos individual— Artículo 297TFUE, apartado2»
1.Recurso de casación— Motivos— Pretensiones dirigidas a obtener una sustitución de motivos— Inadmisibilidad
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art.169, ap.1)
(véanse los apartados 36, 38 y 40)
2.Actos de las instituciones— Autenticación de los actos adoptados— Procedimiento— Reglamento interno del Consejo— Principio de seguridad jurídica
(Reglamento interno del Consejo, art.15)
(véanse los apartados 55, 57, 58 y 60)
3.Recurso de anulación— Motivos— Vicios sustanciales de forma— Infracción de disposiciones del Reglamento interno del Consejo relativas a la autenticación de sus actos— Motivo que debe ser invocado de oficio por elJuez
(Arts.263TFUE y 297TFUE, ap.2; Reglamento interno del Consejo, art.15)
(véase el apartado 56)
4.Actos de las instituciones— Autenticación de los actos adoptados— Procedimiento— Reglamento interno del Consejo— Legalidad— Decisión de congelación de fondos adoptada contra determinadas personas y entidades sospechosas de actividades terroristas— Actos que se asemejan tanto a actos de alcance general como a un conjunto de decisiones individuales— Decisión y exposición de motivos que figuran en documentos distintos— Obligación de firmar la exposición de motivos— Inexistencia
[Art.297TFUE, ap.2, párr.1; Reglamento interno del Consejo, art.15; Decisiones (PESC) 2018/475 y (PESC) 2018/1084 del Consejo; Reglamentos de Ejecución (UE) 2018/468 y (UE) 2018/1071 del Consejo]
(véanse los apartados 64 a 73 y 75)
5.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Requisito esencial de forma distinto del de autenticación de los actos
(Artículo 296TFUE)
(véase el apartado 74)
Resumen
El Tribunal de Justicia confirma los actos del Consejo que mantienen a Hamás en la lista europea de organizaciones terroristas.
El Tribunal General no hubiera debido anular el mantenimiento de Hamás en dicha lista debido a que el Consejo no había autenticado mediante una firma las exposiciones de motivos individuales de dichos actos
Mediante sentencia de 4 de septiembre de 2019, Hamás/Consejo,(1) el Tribunal General había anulado, en el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 263TFUE, cuatro actos del Consejo de la Unión Europea adoptados en 2018(2) que habían mantenido a Hamás en la lista anexa a la Posición Común 2001/931/PESC. Hamás había sido inscrita como organización implicada en actos de terrorismo y era, por ello, objeto de medidas de congelación de fondos y de recursos económicos. Pese a desestimar siete de los ocho motivos invocados entonces por Hamás para impugnar su inclusión en esa lista, el Tribunal General anuló los actos recurridos, en la medida en que se referían a dicha organización, debido a la falta de autenticación por parte del Consejo, mediante una firma, de las exposiciones de motivos relativas a dichos actos, ya que dichas exposiciones de motivos figuraban en documentos distintos. A este respecto, el Tribunal General se refirió a la exigencia de firma impuesta por el artículo 297TFUE, apartado 2, párrafo primero, y el artículo 15 del Reglamento interno del Consejo.(3)
El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, anula la sentencia del Tribunal General de 4 de septiembre de 2019. Considera que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al apreciar que las exposiciones de motivos relativas al mantenimiento de Hamás en las listas anexas a los actos impugnados deberían haber sido firmadas por el Presidente y el Secretario General del Consejo, al igual que esos actos en sí mismos, que contienen una motivación general. Además, estas exposiciones de motivos habían sido adoptadas por el Consejo simultáneamente a dichos actos, a los que se adjuntaban de manera indisociable, y su autenticidad no se había impugnada útilmente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia recuerda, en primer lugar, que de la sentencia Comisión/BASF,(4) en la que se basó el Tribunal General en la sentencia recurrida en casación, se desprende que la firma manuscrita de un acto, en particular por el presidente de la institución que lo ha adoptado, constituye un medio de autenticación de este, que tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica fijando, en las lenguas auténticas, el texto adoptado por dicha institución. Esa autenticación permite de este modo verificar, en caso de controversia, la correspondencia perfecta de los textos notificados o publicados con este último y, por lo tanto, con la voluntad de su autor. Si bien en dicha sentencia el Tribunal de Justicia recordó igualmente que la parte dispositiva y la motivación de una decisión constituyen un todo indivisible, el Tribunal de Justicia observa que, a diferencia de lo que sucedía con la decisión sobre la que versaba ese asunto, los actos controvertidos están firmados por el Presidente de la institución que los adoptó, a saber, el Consejo, y por su Secretario General. asimismo, estos actos, tal como fueron publicados, contienen una motivación general. El Tribunal de Justicia señala seguidamente que, en la sentencia Comisión/BASF no se planteaba la cuestión de si la motivación de un acto en su totalidad debía quedar autentificada mediante una firma manuscrita cuando una parte de dicha motivación figura en un documento distinto, sino la cuestión de la falta de correspondencia entre, por una parte, el texto de una decisión tal como quedó adoptada por su autor y, por otra parte, el texto de la misma decisión tal como fue publicada y notificada. Habida cuenta de estos diversos elementos, el Tribunal de Justicia concluye que las consideraciones que expuso en la sentencia Comisión/BASF no pueden extrapolarse al presente asunto.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia recuerda su jurisprudencia según la cual los actos que establecen medidas restrictivas, como los actos controvertidos, presentan una naturaleza particular en la medida en que se asemejan tanto a los actos de alcance general, en cuanto se dirigen a una categoría de destinatarios determinados de forma general y abstracta, como a un conjunto de decisiones individuales respecto de las personas y entidades cuyos nombres figuran en las listas contenidas en sus anexos. De la regla establecida en el artículo 297TFUE, apartado 2, párrafo primero, se desprende que los actos controvertidos, que constituyen actos no legislativos adoptados en forma de reglamentos o de decisiones que no indican destinatario, deben ser firmados por el Presidente del Consejo, en la medida en que se asimilan a actos de alcance general, en el sentido de esta jurisprudencia. Por el contrario, en la medida en que los actos controvertidos se asemejan a un conjunto de decisiones individuales, no están sujetos esa obligación de firma, sino únicamente a la obligación de notificación derivada del artículo 297TFUE, apartado 2, párrafo tercero. Así sucede con las exposiciones de motivos que acompañan a los actos controvertidos, tal como se notificaron a Hamás, que no se vinculan con el carácter general de dichos actos, sino que más bien conectan con el aspecto de los mismos que los asimila a un conjunto de decisiones individuales. Por lo tanto, no resulta obligado que el Presidente del Consejo firme, además del acto que contiene una motivación de carácter general de esas medidas restrictivas, la exposición de los motivos individuales relativos a tal acto. Basta con que dicha exposición de motivos quede debidamente autenticada por otros medios.
Según el Tribunal de Justicia, la interpretación del artículo 15 del Reglamento interno del Consejo conduce a la misma solución. Dado que este artículo debe interpretarse a la luz de las disposiciones del Tratado pertinentes, no puede interpretarse en el sentido de que impone al Presidente y al Secretario General de dicha institución unos requisitos en materia de firma más estrictos que los derivados del artículo 297TFUE, apartado 2, párrafo primero. El Tribunal de Justicia destaca que tal obligación formal de firma de la exposición de motivos individuales tampoco puede deducirse de la obligación de motivación establecida en el artículo 296TFUE. Así, las exigencias derivadas de esta obligación no pueden confundirse con las relativas a la autenticación de un acto de la Unión, ya que el control del cumplimiento de esta última formalidad es un requisito previo a cualquier otro control de dicho acto. Así pues, el Tribunal de Justicia declara fundado el primer motivo del recurso de casación y anula la sentencia del Tribunal General.
Dado que, con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, el estado del asunto permite que este lo resuelva, el Tribunal de Justicia declara, en tercer lugar, que el Consejo aportó documentos que demuestran que las exposiciones de motivos habían sido adoptadas simultáneamente con los actos controvertidos firmados por el Presidente y el Secretario General del Consejo, a los cuales habían quedado unidas de forma indisociable, y que Hamás no había invocado ningún indicio que permita cuestionar la cabal correspondencia entre el texto de las exposiciones de motivos que le fueron notificadas y el adoptado por el Consejo. Dado que Hamás no había cuestionado válidamente la autenticidad de dichas exposiciones de motivos, el Tribunal de Justicia desestima en su totalidad el recurso interpuesto por Hamás.
1Sentencia de 4 de septiembre de 2019, Hamás/Consejo (T‑308/18, EU:T:2019:557).
2Decisión (PESC) 2018/475 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2017/1426 (DO 2018, L79, p.26); Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420 (DO 2018, L79, p.7); Decisión (PESC) 2018/1084 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo y se deroga la Decisión (PESC) 2018/475 (DO 2018, L194, p.144); Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1071 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468 (DO 2018, L194, p.23).
3Según el artículo 15 del Reglamento interno del Consejo, titulado «Firma de los actos», «en el texto de los actos adoptados por el Parlamento Europeo y el Consejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, así como en el de los actos adoptados por el Consejo, figurará la firma del Presidente en ejercicio en el momento de su adopción y la del Secretario General. El Secretario General podrá delegar la firma en directores generales de la Secretaría General.» [Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L325, p.35)].
4Sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92P, EU:C:1994:247).