Asunto C‑157/21

A.Alegaciones de las partes

34.El Gobierno polaco esgrime, con carácter subsidiario (por si el Tribunal de Justicia reconociera la competencia del legislador de la Unión para aprobarlo), que la tramitación del Reglamento 2020/2092 se ha realizado infringiendo el Protocolo n.º2, relativo a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

35.Según el Gobierno polaco, la ejecución del presupuesto de la Unión no sería una competencia exclusiva de las mencionadas en el artículo 3TFUE, apartado 1, sino una competencia compartida de las del artículo 4TFUE, apartado 1, aunque no figure en la lista de estas.

36.Apoyaría esa aseveración el artículo 325TFUE, apartado 1, a tenor del que «la Unión y los Estados miembros combatirán el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión mediante medidas adoptadas en virtud de lo dispuesto en el presente artículo […]».

37.Haciendo referencia al proyecto de la Comisión sobre el (futuro) Reglamento 2020/2092,(7) el Gobierno polaco alega que, al no haberse transmitido esta propuesta a los Parlamentos nacionales para verificar su adecuación al principio de subsidiariedad, se han violado los artículos 4, párrafo primero, 6, párrafo primero, y 7, apartado 1, del Protocolo nº2.

38.Esa omisión sería un vicio sustancial de forma que abocaría a la anulación del Reglamento 2020/2092. Así lo ha declarado el Tribunal de Justicia para el incumplimiento del deber de consulta al Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo.

39.El Consejo y el Parlamento Europeo rebaten estos argumentos.

B.Apreciación

40.El presupuesto permite a la Unión desarrollar sus políticas y asegurar el funcionamiento de sus instituciones, órganos y organismos. No le es aplicable el reparto vertical de competencias entre la Unión y sus Estados miembros (artículos 3TFUE a 6TFUE), pues responde a una competencia interna relativa al funcionamiento de la Unión y de sus instituciones, que se aproxima a la que estas ostentan para aprobar los reglamentos internos, el régimen lingüístico o el estatuto de sus funcionarios y agentes. La ejecución del presupuesto de la Unión no es, por tanto, una materia sometida al principio de atribución de competencias, sino que se trata de un poder que corresponde en exclusiva a la Unión.

41.Estas afirmaciones no resultan contradichas por el artículo 317TFUE, que asigna a la Comisión la función de ejecutar, bajo su propia responsabilidad, el presupuesto «en cooperación con los Estados miembros de conformidad con las disposiciones de los reglamentos aprobados en virtud del artículo 322[TFUE]».

42.Es posible, pues, una intervención por delegación de los Estados miembros en la gestión del presupuesto de la Unión, bajo el control de la Comisión. Así lo pone de relieve el régimen de «gestión compartida» que el Reglamento Financiero(8) prevé en su artículo 63.(9) Esa gestión compartida entre la Unión y sus Estados miembros no significa, sin embargo, que estos últimos puedan adoptar las normas por las que se rige el presupuesto de la Unión.(10) La ejecución de su presupuesto compete en exclusiva a la Unión y esta puede delegarla en los Estados miembros cuando entienda que la gestión compartida es la mejor manera de ponerla en práctica. Lógicamente, en la gestión compartida la Comisión mantiene el control sobre las actuaciones de las autoridades estatales.

43.El artículo 325TFUE, en el capítulo dedicado a la «lucha contra el fraude», tampoco puede invocarse para dotar de competencia a los Estados miembros en lo que atañe al mecanismo de condicionalidad financiera vinculado a la ejecución del presupuesto de la Unión.

44.Al instaurar dicho mecanismo, el Reglamento 2020/2092 no tiene como finalidad inmediata la lucha contra el fraude. Además, este mecanismo de condicionalidad financiera actúa solo en relación con los Estados miembros, pero no respecto a los operadores privados, que es a quienes se orientan el artículo 325TFUE y las normas de derecho derivado que lo desarrollan.

45.Sentada esta premisa, como el principio de subsidiariedad rige en los ámbitos que son de competencia compartida entre los Estados miembros y la Unión (artículo 5TUE, apartado 3), no se aplica a la ejecución del presupuesto de la Unión. Pero, incluso si así lo fuera y aquel principio se reputase aplicable, opino que no se ha producido el vicio sustancial de forma que denuncia el Gobierno polaco.

46.En cuanto a la supuesta violación de los artículos 4, párrafo primero, 6, párrafo primero, y 7, apartado 1, del Protocolo n.º2, recordaré que los reglamentos, como los demás actos normativos, los aprueban las instituciones de la Unión según lo que dispone el artículo 288TFUE, párrafo primero. Si una institución de la Unión no interviene en su adopción, cuando así lo prevea con carácter vinculante una norma de los Tratados, es lógico que ese vicio de forma se califique de sustancial y provoque efectos invalidantes.(11)

47.Ahora bien, las funciones de los Parlamentos nacionales se limitan a las recogidas en el artículo 12TUE que, para lo que aquí importa, consisten en ser informados y recibir notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión [letraa)] y velar por el respeto del principio de subsidiariedad, de conformidad con lo previsto en el Protocolo n.º2 [letrab)]. Según el artículo 7 del Protocolo n.º2, su intervención no bloquea la adopción del acto normativo, sino que obliga a la Comisión a volver a estudiar la propuesta para retirarla, modificarla o mantenerla.

48.El vicio de forma que el Gobierno polaco denuncia lo habría cometido la Comisión al incumplir su obligación de transmitir a los Parlamentos nacionales el proyecto de acto legislativo, tal como prescribe el artículo 4, párrafo primero, del Protocolo n.º2.

49.De esa infracción inicial se derivarían la del artículo 6, párrafo primero, del Protocolo n.º2 (posibilidad de que un Parlamento nacional emita un dictamen motivado «en el que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad») y la del artículo 7, apartado 1, del mismo Protocolo (las instituciones de la Unión, «si el proyecto de acto legislativo tiene su origen en ell[a]s, tendrán en cuenta los dictámenes motivados dirigidos por los Parlamentos nacionales»).

50.Sin embargo, no cabe olvidarque:

—El preámbulo del Reglamento 2020/2092 expresa que el Parlamento y el Consejo lo han adoptado «previa transmisión del proyecto legislativo a los Parlamentos nacionales».(12)

—Consta en la propuesta de la Comisión que el proyecto se envió a los Parlamentos nacionales.

—El Gobierno polaco reconoce que algunos Parlamentos nacionales, entre ellos el de la República de Polonia, remitieron sus dictámenes a la Comisión, en relación con el ajuste del proyecto al principio de subsidiariedad.(13)

51.El reconocimiento expreso por el Gobierno polaco de que el proyecto de la Comisión se transmitió a los Parlamentos nacionales(14) no impide a ese mismo Gobierno afirmar que la Comisión debió llevar a cabo una segunda notificación, a la vista de que aquel proyecto sufrió modificaciones relevantes en el curso del procedimiento legislativo.

52.Esgrime el Gobierno polaco, en apoyo de su tesis, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia(15) en cuya virtud «la exigencia de consultar al Parlamento [Europeo] durante el procedimiento de toma de decisiones, en los casos previstos por el Tratado, implica la necesidad de consultarlo nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento».

53.Sin embargo, esa jurisprudencia no es aplicable en este asunto, a la vista de que el Protocolo n.º2 no contempla segundas (o sucesivas) transmisiones de los proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales, cuando su tramitación en el procedimiento que se sigue ante el Consejo y el Parlamento modifique su contenido. En el caso del Reglamento 2020/2092, la Comisión no alteró su propuesta inicial, sino que fueron el Consejo y el Parlamento los que la modificaron hasta llegar al texto final adoptado.

54.A tenor de las consideraciones precedentes, ha de desestimarse el tercer motivo del recurso.