Asunto T‑258/20
Oleksandr Viktorovych Klymenko
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 3 de febrero de2021
«Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Inmovilización de fondos— Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos— Mantenimiento del nombre del demandante en la lista— Obligación del Consejo de comprobar que la resolución de una autoridad de un Estado tercero se ha adoptado respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva»
1.Unión Europea— Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Inmovilización de los fondos de las personas implicadas en actos de apropiación indebida de fondos públicos y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellas— Alcance del control
[Art.275TFUE, párr.2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts.47 y 48; Decisión (PESC) 2019/354 del Consejo; Reglamento de Ejecución (UE) 2020/370 del Consejo]
(véanse los apartados 64 y 65)
2.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Decisión de inmovilización de fondos— Adopción o mantenimiento sobre la base de un procedimiento judicial incoado por las autoridades de un Estado tercero en materia de apropiación indebida de fondos públicos o de abuso de cargo ejercido por titular de empleo o cargo público— Procedencia— Requisito— Resolución nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva— Obligación de comprobación que incumbe al Consejo— Obligación de motivación— Alcance— Estado tercero que se ha adherido al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos— Irrelevancia
[Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2020/370, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.º208/2014, anexoI y de Ejecución (UE) 2020/370]
(véanse los apartados 67 a 71)
3.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Formalidad sustancial distinta de la fundamentación de la decisión
(Art.296TFUE)
(véase el apartado 74)
4.Política exterior y de seguridad común— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Decisión de inmovilización de fondos— Adopción o mantenimiento sobre la base de un procedimiento judicial incoado por las autoridades de un Estado tercero en materia de apropiación indebida de fondos públicos o de abuso de cargo ejercido por titular de empleo o cargo público— Requisitos— Resolución nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva— Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos utilizados en contra de las personas o entidades afectadas son fundados— Obligación del Consejo de comprobar el respeto de los citados derechos— Incumplimiento
[Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2020/373, anexo; Reglamentos del Consejo (UE) n.º208/2014, anexoI y de Ejecución (UE) 2020/370]
(véanse los apartados 76 a 86, 88, 89, 91, 93 a 95, 97 y 105)
5.Derecho de la Unión Europea— Principios— Derecho a la tutela judicial efectiva— Observancia de un plazo razonable— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Procedimiento judicial en un país tercero que sirve de base a la decisión de adopción de las medidas restrictivas— Obligación de comprobación del Consejo— Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.47)
(véanse los apartados 98 a 102)
6.Recurso de anulación— Sentencia anulatoria— Efectos— Limitación por el Tribunal de Justicia— Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania— Anulación en dos momentos diferentes de dos actos que contienen medidas restrictivas idénticas— Riesgo de perjuicio grave para la seguridad jurídica— Mantenimiento de los efectos del primero de dichos actos hasta que surta efecto la anulación del segundo
[Art.264TFUE, párr.2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art.60; Decisión (PESC) 2020/373 del Consejo; Reglamento (UE) 2020/370 del Consejo]
(véanse los apartados 108 a 112)
Resumen
A raíz de la represión de las manifestaciones de la plaza de la Independencia en Kiev (Ucrania) en febrero de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó, el 5 de marzo de 2014, la Decisión 2014/119/PESC(1) y el Reglamento n.º208/2014,(2) relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania. Estos actos tienen por objeto, en particular, la inmovilización de fondos de las personas identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos públicos. El demandante fue incluido en la lista de personas y entidades sujetas a esas medidas el 14 de abril de 2014, debido a que era objeto de investigaciones preliminares en Ucrania por delitos relacionados con la apropiación indebida de fondos públicos y su transferencia ilegal fuera de Ucrania. A continuación, el Consejo prorrogó esta inclusión en varias ocasiones(3) debido a que el demandante estaba incurso en procedimientos penales por parte de las autoridades ucranianas por apropiación indebida de fondos o activos públicos.
Tras la adopción de la Decisión 2020/373(4) y del Reglamento 2020/370,(5) mediante los cuales el Consejo había prorrogado la inclusión de su nombre en la lista controvertida manteniendo los mismos motivos en su contra, el demandante interpuso un recurso de anulación contra dichos actos.
El Tribunal General anula esos dos actos en la medida en que afectan al demandante y recuerda que corresponde al Consejo, cuando se basa en decisiones de un Estado tercero para adoptar medidas restrictivas, asegurarse él mismo de que, al adoptar dichas decisiones, las autoridades del Estado tercero en cuestión respeten los derechos fundamentales reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Apreciación del Tribunal General
El Tribunal comenzó recordando que los tribunales de la Unión Europea deben controlar la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales. El juez de la Unión debe cerciorarse, en particular, de que el acto impugnado reposa sobre una base fáctica suficientemente sólida. A este respecto, si bien el Consejo puede basar la adopción o el mantenimiento de medidas restrictivas en una decisión de un Estado tercero, debe comprobar que tal decisión se tomó respetando, en particular, el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva en dicho Estado. Por otra parte, el Tribunal precisó que, aun cuando el hecho de que el Estado tercero se encuentre entre los Estados que se adhirieron al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») supone que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») controla el respeto de los derechos fundamentales garantizados por el CEDH, tal circunstancia no convierte en superfluo el requisito de comprobación que le corresponde al Consejo.
En el caso de autos, aunque el Consejo mencionó, en virtud de su obligación de motivación, las razones por las que consideró que la decisión de las autoridades ucranianas de incoar e instruir un proceso penal por apropiación indebida de fondos públicos se había adoptado respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva, el Tribunal recordó, no obstante, que la obligación de motivación se distingue del examen de la procedencia de dicha motivación, que se refiere a la legalidad de los actos impugnados en cuanto al fondo y cuyo control efectúa el Tribunal.
A este respecto, el Tribunal observó, en primer lugar, que el Consejo no ha demostrado en qué medida las resoluciones judiciales mencionadas en los actos impugnados demuestran el respeto del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva del demandante durante los procedimientos penales. Por lo que respecta, en primer lugar, a la resolución del juez de instrucción de 19 de agosto de 2019, el Tribunal señala que el Consejo debería haber solicitado aclaraciones a las autoridades ucranianas en cuanto a la información en la que se había basado el juez de instrucción para considerar que el demandante estaba incluido en una «lista internacional de personas buscadas», de conformidad con el Código de Procedimiento Penal ucraniano. Por otra parte, por lo que respecta a las resoluciones del juez de instrucción de 1 de marzo de 2017 y de 5 de octubre de 2018, así como a la resolución del juez de instrucción de 8 de febrero de 2017, el Tribunal las descartó, señalando que estas se adoptaron, en particular, antes de la adopción de los actos impugnados. Por último, el Tribunal indicó, que, en cualquier caso, todas las resoluciones mencionadas no pueden, por sí solas, demostrar que la decisión de las autoridades ucranianas de tramitar los procedimientos penales, en la que se basa el mantenimiento de las medidas restrictivas, se adoptó respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, todas las resoluciones judiciales mencionadas por el Consejo, que recayeron en el marco de los procesos penales que habían justificado la inclusión y el mantenimiento del nombre del demandante en la lista, solo son incidentales con respecto a ellos, ya que son actos de orden procesal.
El Tribunal estimó, en segundo lugar, que el Consejo tampoco ha demostrado en qué medida la información de que disponía en relación, en particular, con el proceso de familiarización de la defensa con los procesos penales y con las resoluciones judiciales correspondientes le permitieron considerar que se garantizó la protección del derecho en cuestión, pese a que los procedimientos penales ucranianos se encontraban aún en la fase de investigación preliminar y que los asuntos de que se trata, relativos a hechos supuestamente cometidos entre 2011 y 2014, aún no habían sido sometidos a un tribunal en cuanto al fondo. A este respecto, el Tribunal General se remite al CEDH(6) y a la Carta de los Derechos Fundamentales,(7) de los que resulta que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye, en particular, el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable. El Tribunal puso de relieve que el TEDH ya había declarado que la violación de ese principio puede constatarse, en particular, cuando la fase de instrucción de un proceso penal se caracteriza por varias fases de inactividad imputables a las autoridades competentes para dicha instrucción. Sobre este particular, el Tribunal recordó que, cuando una persona lleva ya varios años sujeta a medidas restrictivas, y ello por el mismo proceso penal instruido en el Estado tercero de que se trate, el Consejo está obligado a abordar la cuestión de la posible vulneración por las autoridades de los derechos fundamentales de esa persona. Por consiguiente, el Consejo debería haber indicado, como mínimo, los motivos por los que podía considerar que se habían respetado esos derechos en cuanto a si la causa del demandado había sido oída dentro de un plazo razonable.
En consecuencia, el Tribunal concluyó que no quedaba acreditado que el Consejo se hubiera cerciorado de que la Administración de justicia ucraniana había respetado el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva del demandante en los procesos penales en los que dicha institución se basó. De ello dedujo, por tanto, que el Consejo incurrió en un error de apreciación al mantener el nombre del demandante en la lista controvertida que podía dar lugar a la anulación de la Decisión 2020/373 y del Reglamento 2020/370.
No obstante, el Tribunal decide, a la luz de lo dispuesto en el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en el artículo 264TFUE, mantener, por lo que respecta al demandante, los efectos de la Decisión 2020/373 hasta que sea efectiva la anulación del Reglamento de Ejecución 2020/370. En la medida en que estos dos actos imponen medidas idénticas al demandante, la existencia de una diferencia entre la fecha de anulación del Reglamento de ejecución y la de la decisión podría entrañar, en caso contrario, un grave perjuicio a la seguridad jurídica.
1Decisión 2014/119/PESC del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2014, L066, p.26).
2Reglamento (UE) n.º208/2014 del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2014, L066, p.1).
3Véase el auto de 10 de junio de 2016, Klymenko/Consejo (T‑494/14, EU:T:2016:360); sentencias de 8 de noviembre de 2017, Klymenko/Consejo (T‑245/15, no publicada, EU:T:2017:792); de 11 de julio de 2019, Klymenko/Consejo (T‑274/18, EU:T:2019:509); de 26 de septiembre de 2019, Klymenko/Consejo (C‑11/18P, no publicada, EU:C:2019:786), y de 25 de junio de 2020, Klymenko/Consejo (T‑295/19, EU:T:2020:287).
4Decisión (PESC) 2020/373 del Consejo, de 5 de marzo de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/119/PESC relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2020, L71, p.10).
5Reglamento de Ejecución (UE) 2020/370 del Consejo, de 5 de marzo de 2020, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º208/2014 relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2020, L71, p.1).
6Artículo 6, apartado 1, del CEDH.
7Artículo 47 de la Carta.