Asunto C‑120/19
X
contra
College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Países-Bajos)]
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 20 de mayo de2021
«Procedimiento prejudicial— Transporte terrestre de mercancías peligrosas— Directiva 2008/68/CE— Artículo 5, apartado1— Concepto de “requisito de fabricación”— Prohibición de establecer requisitos de fabricación más estrictos— Autoridad de un Estado miembro que impone a una estación de servicio la obligación de abastecerse de gas licuado de petróleo (GLP) únicamente mediante vehículos cisterna que dispongan de un revestimiento térmico específico no previsto por el Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera (ADR)— Ilicitud— Resolución inimpugnable por una categoría de justiciables— Posibilidad estrictamente delimitada de obtener la anulación de tal resolución en caso de contradicción manifiesta con el Derecho de la Unión— Principio de seguridad jurídica— Principio de efectividad»
1.Transportes— Transporte terrestre de mercancías peligrosas— Directiva 2008/68/CE— Requisitos de fabricación— Concepto— Interpretación a la vista del Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera (ADR)— Requisito no previsto por el ADR que impone a una estación de servicio que se abastezca de gas licuado de petróleo (GLP) exclusivamente mediante vehículos cisterna equipados con un revestimiento térmico específico— Requisito más estricto— Inadmisibilidad— Requisito impuesto mediante una resolución administrativa que adopta la forma de una autorización medioambiental concedida a una estación de servicio— Instrumentos que pretenden garantizar a nivel nacional la aplicación de dicho revestimiento térmico específico para los vehículos cisterna utilizados para el abastecimiento deGLP— Irrelevancia
(Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.3, ap.2, y 5, ap.1; Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera, anexos AyB)
(véanse los apartados 34 a 38, 40 a 43, 44 a 47 y 57 y el apartado 1 del fallo)
2.Transportes— Transporte terrestre de mercancías peligrosas— Directiva 2008/68/CE— Facultad de los Estados miembros de regular o prohibir el transporte terrestre de mercancías peligrosas estrictamente por razones distintas a la seguridad en el transporte— Prohibición, a los Estados miembros que hagan uso de esa facultad, de dictar requisitos de fabricación más estrictos que los previstos en elADR
(Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.1, aps.5, y 6; Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera)
(véanse los apartados 48 y 51 a 55)
3.Transportes— Transporte terrestre de mercancías peligrosas— Directiva 2008/68/CE— Prohibición de dictar requisitos de fabricación más estrictos que los previstos en elADR— Requisito no previsto por el ADR que impone a una estación de servicio que se abastezca de gas licuado de petróleo (GLP) exclusivamente mediante vehículos cisterna equipados con un revestimiento térmico específico— Norma procesal nacional que establece la posibilidad de obtener la anulación de una resolución administrativa que impone tal requisito únicamente en caso de contradicción manifiesta con el Derecho de la Unión, acreditada por el justiciable— Norma orientada a preservar el principio de seguridad jurídica— Admisibilidad a la vista del principio de efectividad siempre que no haga ilusoria, en la práctica, la posibilidad de que un justiciable obtenga la anulación efectiva del requisito de que se trate— Comprobación que incumbe al juez nacional
(Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
(véanse los apartados 72 a 77 y 83 y el apartado 2 del fallo)
Resumen
X, una residente neerlandesa que vive cerca de una estación de servicio que vende, entre otros productos, gas licuado de petróleo (GLP), desea que se ponga fin a la venta de dicho producto por razones de seguridad. Con ese fin solicitó al College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Pleno del Ayuntamiento de Purmerend, Países Bajos) que revocara la autorización medioambiental concedida a tal efecto a la mencionada estación de servicio. Pese a haber denegado dicha solicitud, el Pleno, adoptó una resolución mediante la que impuso a la citada estación de servicio dos requisitos adicionales en relación con su abastecimiento de GLP. Uno de esos requisitos establecía que, a partir de ese momento, ese abastecimiento de GLP debía producirse exclusivamente mediante vehículos cisterna equipados de un revestimiento térmico específico capaz de retrasar la situación de «explosión de vapores en expansión producidos por un líquido en ebullición» al menos 75minutos tras el inicio de un incendio.
Al considerar que debían anularse los requisitos adicionales impuestos por la resolución administrativa por ser incompatibles con la Directiva 2008/68,(1) X interpuso un recurso contra dicha resolución ante el rechtbank Noord-Holland (Tribunal de Primera Instancia de Holanda Septentrional, Países Bajos). A la vista de que ese recurso fue desestimado, X interpuso recurso de casación ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países-Bajos).
En el contexto de ese recurso, el referido órgano jurisdiccional suspendió el procedimiento para plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justica sobre la interpretación del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/68.(2) Por una parte, pregunta si la disposición citada se opone a un requisito como el relativo al revestimiento térmico específico en cuestión. Por otra parte, desea saber si el principio de efectividad, en virtud del cual una disposición procesal nacional no debe hacer imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión, se opone a la norma de Derecho neerlandés que dispone que, para que un requisito contrario al Derecho de la Unión impuesto por una resolución administrativa inimpugnable jurídicamente por una categoría de justiciables pueda ser anulado debido a su carácter no ejecutable si se exigiese su cumplimiento mediante una resolución posterior, el justiciable debe demostrar su manifiesta contradicción con el Derecho de la Unión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia señala que del tenor del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/68 se desprende que, en lo que respecta al transporte nacional de mercancías peligrosas mediante vehículos matriculados o puestos en circulación dentro de su territorio, los Estados miembros no pueden aplicar, por motivos relacionados con la seguridad del transporte, requisitos más estrictos en materia de fabricación. En efecto, si bien la Directiva 2008/68 no define el concepto de «requisitos de fabricación», establece que el transporte de mercancías peligrosas debe realizarse cumpliendo los requisitos establecidos por el Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera.(3) En el presente asunto, dado que el ADR contiene «requisitos de fabricación», este concepto debe entenderse referido a las disposiciones que figuran en él. Sin embargo, ninguno de los requisitos de fabricación previstos por el ADR corresponde a un requisito que imponga un revestimiento térmico como el controvertido en el litigio principal. Por ello, ese revestimiento constituye un requisito de fabricación más estricto, prohibido por el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/68.
El Tribunal de Justicia añade que esa disposición, que impone una prohibición clara, general y absoluta, se opone a cualquier medida adoptada por un Estado miembro, incluida una medida adoptada por una autoridad municipal en forma de resolución administrativa individual, que sea contraria a la referida prohibición, aun cuando tal medida solo imponga indirectamente un requisito en materia de fabricación a los operadores de vehículos cisterna encargados de garantizar el suministro de GLP al destinatario de esa medida. Además, el hecho de que las autoridades neerlandesas hayan establecido instrumentos para garantizar que los vehículos cisterna utilizados para transportar GLP estén equipados con el revestimiento térmico específico en cuestión no puede justificar una resolución administrativa que impone un requisito de fabricación prohibido por el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/68.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia destaca que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 2008/68 tampoco permite a los Estados miembros adoptar requisitos de fabricación más estrictos que los previstos por el ADR. En efecto, con arreglo a esa disposición, los Estados miembros podrán regular o prohibir, estrictamente por razones distintas a la seguridad en el transporte, el transporte de mercancías peligrosas en sus respectivos territorios. Pues bien, los requisitos de fabricación pretenden incrementar la seguridad del transporte. Por ello, los Estados miembros no pueden dictar, en virtud del artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva, normas de seguridad del transporte distintas de las establecidas en la mencionada Directiva y en los anexos A y B del ADR, pues de hacerlo podrían poner en peligro el doble objetivo de armonización de las normas de seguridad y de garantía del buen funcionamiento del mercado común del transporte.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia examina la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una norma procesal nacional que constituye el «criterio de la evidencia», que permite que un justiciable pueda conseguir que se declare que un requisito impuesto en una resolución administrativa firme no puede ser aplicado y obtener, como consecuencia de ello, la anulación de ese requisito, siempre que pueda acreditarse la contradicción manifiesta de ese requisito con el Derecho de la Unión. Según el Tribunal de Justicia, esa norma tiene por objeto alcanzar un justo equilibrio entre los principios de seguridad jurídica y de legalidad a la luz Derecho de la Unión, concediendo un peso predominante al carácter firme del requisito en cuestión con el fin de preservar la seguridad jurídica, si bien admite, bajo condiciones estrictas, que se reconozcan excepciones. A la vista de esa finalidad, el principio de efectividad no se opone, en principio, a esa norma. No obstante, para garantizar que esa finalidad se alcance efectivamente, el criterio de la evidencia no debe aplicarse de manera tan estricta que la exigencia relativa a la contradicción manifiesta con el Derecho de la Unión haga ilusoria, en la práctica, la posibilidad de que un justiciable obtenga la anulación efectiva del requisito de que se trate.
1Directiva 2008/68/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre el transporte terrestre de mercancías peligrosas (DO 2008, L260, p.13), en su versión modificada por la Directiva 2014/103/UE de la Comisión, de 21 de noviembre de 2014 (DO 2014, L335, p.15).
2En virtud de esa disposición, «los Estados miembros podrán aplicar, por motivos relacionados con la seguridad del transporte, disposiciones más estrictas, excepto en cuanto a los requisitos de fabricación, relativas al transporte nacional de mercancías peligrosas mediante vehículos, vagones y buques para vías navegables interiores matriculados o puestos en circulación dentro de su territorio».
3Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera, celebrado en Ginebra el 30 de septiembre de 1957 (en lo sucesivo, «ADR»), en su versión vigente el 1 de enero de2015.