Asunto T‑561/18
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransportA/S
y
Danske FragtmændA/S
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima) de 5 de mayo de2021
«Ayudas de Estado— Sector postal— Compensación por la ejecución de la obligación de servicio universal— Decisión de no formular objeciones— Cálculo de la compensación— Método del coste evitadoneto— Toma en consideración de los beneficios inmateriales imputables al servicio universal— Utilización de los fondos concedidos en concepto de compensación— Garantía pública del pago de indemnizaciones por despido en caso de quiebra— Exención del IVA aplicable a determinadas operaciones efectuadas por el proveedor del servicio universal— Asignación contable de los costes comunes a las actividades cubiertas por el servicio universal y a las actividades ajenas aeste— Aportación de capital de una empresa pública para evitar la quiebra de su filial— Denuncia de un competidor— Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado al término de la fase de examen preliminar— Ayuda existente— Concesión periódica de ventajas— Imputabilidad al Estado— Criterio del inversor privado»
1.Ayudas otorgadas por los Estados— Proyectos de ayudas— Examen por la Comisión— Fase preliminar y fase contradictoria— Compatibilidad de una ayuda con el mercado interior— Dificultades de apreciación— Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio— Dificultades serias— Concepto— Carácter objetivo— Carga de la prueba— Circunstancias que permiten acreditar la existencia de esas dificultades— Duración de la fase de examen preliminar
[Arts.107TFUE, ap.1, y 108TFUE, aps.2 y 3; Reglamento (UE) n.º2015/1589 del Consejo, art.4, ap.5]
(véanse los apartados 43 a 48, 50, 51 y 59 a 69)
2.Ayudas otorgadas por los Estados— Proyectos de ayudas— Examen por la Comisión— Fase preliminar y fase contradictoria— Obligación de la Comisión de incoar el procedimiento contradictorio cuando existan dificultades serias— Solicitud de información complementaria que no revela por sí misma la existencia de dificultades serias
[Arts. 108TFUE, aps.2,y3]
(véanse los apartados 71 a 73)
3.Ayudas otorgadas por los Estados— Proyectos de ayudas— Examen por la Comisión— Fase preliminar y fase contradictoria— Obligación de la Comisión de incoar el procedimiento contradictorio cuando existan dificultades serias— Duración y desarrollo de la fase de notificación previa— Falta de pertinencia
[Arts.108TFUE, aps.2,y3]
(véanse los apartados 74 a 79)
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general— Compensación de los costes generados por la misión de servicio público— Apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior— Criterios
(Art.106TFUE, ap.2)
(véanse los apartados 106 a 109, 114 a 133, 139 a 149, 151 a 159, 162 a 166 y 169 a 180)
5.Ayudas otorgadas por los Estados— Ayudas existentes— Concesión de una garantía que confiere una mejora continua de la situación— Posibilidad de adoptar una decisión de incompatibilidad únicamente para el futuro en caso de expiración del plazo de prescripción decenal
(Arts.106TFUE, ap.2, y 107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 195 y 208)
6.Ayudas otorgadas por los Estados— Ayudas existentes y ayudas nuevas— Calificación de ayuda existente— Criterios— Expiración del plazo de prescripción decenal— Inicio del cómputo del plazo de prescripción— Fecha de la concesión de la ayuda al beneficiario— Fecha que puede variar en función de la naturaleza de la ayuda de que se trate— Inicio del cómputo que puede empezar a correr de nuevo en caso de concesión periódica de ventajas— Ayuda concedida a través de una garantía estatal que cubre las indemnizaciones por despido de los antiguos funcionarios en caso de quiebra de la empresa— Fecha de concesión correspondiente a la adopción de dicha garantía
[Reglamento (UE) n.º2015/1589, arts.1, letrab), incisoiv), y 17, ap.3]
(véanse los apartados 196 a 210)
7.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Concesión de una ventaja a los beneficiarios— Garantía estatal concedida a una empresa sin contraprestación y que cubre las indemnizaciones por despido de los antiguos funcionarios en caso de quiebra de la empresa— Inclusión— Requisitos— Mejora de la situación financiera de la empresa— Inexistencia
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 212 a 220)
8.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Concesión de ventajas imputable al Estado— Exención fiscal prevista por una normativa nacional que aplica una directiva que impone a los Estados miembros una obligación clara y precisa en este sentido— Ventaja imputable a un acto de la Unión— Exclusión— Requisito— Falta de margen de apreciación del Estado en la transposición del acto de la Unión
[Art.107TFUE, ap.1; Directiva 2006/112 del Consejo, arts.78, párr.1, letrab), 79, párr.1, letrac), y 132, ap.1, letraa)]
(véanse los apartados 238 a 248 y 251 a 268)
9.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Ayudas otorgadas por una empresa pública— Empresa controlada por el Estado— Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda— Conjunto de indicios que deben tomarse en consideración
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 330 a 344)
10.Ayudas otorgadas por los Estados— Examen de las denuncias— Obligaciones de la Comisión— Fase de examen preliminar— Obligación de instrucción de la Comisión— Alcance— Examen diligente e imparcial de la denuncia
(Arts.107TFUE, ap.1, y 108TFUE)
(véanse los apartados 345 a 349)
11.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Apreciación según el criterio del inversor privado— Carácter razonable de la operación para un inversor privado que sigue una política a medio o largo plazo— Inversión destinada a garantizar la supervivencia de una filial— Necesidad de acreditar que la inversión es preferible a la quiebra o a cualquier medida alternativa
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 353 a 356 y 359 a 375)
12.Ayudas otorgadas por los Estados— Concepto— Apreciación según el criterio del inversor privado— Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto— Obligación del Estado miembro de presentar datos objetivos y verificables que pongan de manifiesto el carácter económico de su actividad
(Art.107TFUE, ap.1)
(véanse los apartados 357 y 358)
Resumen
Post Danmark es una empresa proveedora del servicio postal universal en Dinamarca participada íntegramente por PostNord, que a su vez es propiedad estatal (Reino de Dinamarca y Reino de Suecia). Se acogió a una serie de medidas concedidas por los poderes públicos contra las que una empresa competidora presentó una denuncia relativa, en particular, a una compensación por la prestación del servicio postal universal en Dinamarca que había sido notificada a la Comisión.
Mediante Decisión de 28 de mayo de 2018 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión consideró que la compensación por la prestación del servicio postal universal en el período 2016 a 2019, notificada por las autoridades danesas, constituía una ayuda de Estado compatible con el mercado interior. La Comisión se pronunció también sobre las medidas denunciadas por una de las demandantes. Por una parte, consideró que la garantía de los poderes públicos en virtud de la cual, en caso de quiebra de la empresa, estos se comprometían a pagar, sin contraprestación alguna, los gastos relativos al despido de los antiguos funcionarios, constituía una ayuda existente. Por otra parte, la Comisión excluyó la calificación de ayuda en el caso de una práctica administrativa danesa que permitía una exención del IVA en favor de los clientes de sociedades de venta por correspondencia cuando estas escogían para realizar sus entregas a Post Danmark, así como en el caso de una ampliación de capital realizada en febrero de 2017 por PostNord en beneficio de su filial Post Danmark. El Tribunal anula esta Decisión en la medida en que se consideró, al término de la fase preliminar de examen, que no constituían ayudas de Estado, por un lado, la exención del IVA y, por otro, la ampliación de capital realizada por PostNord en beneficio de Post Danmark.
En su sentencia, mediante la que el Tribunal anula parcialmente la Decisión impugnada, se aportan precisiones sobre los criterios de apreciación de la compatibilidad de una compensación por la obligación de servicio universal, sobre el inicio del cómputo del plazo de prescripción para la recuperación de las ayudas, sobre la calificación de una garantía como ayuda de Estado, sobre la imputabilidad al Estado de medidas nacionales adoptadas en aplicación de una directiva y de medidas adoptadas por una empresa pública, así como sobre el criterio del inversor privado en una economía de mercado en la apreciación de una medida adoptada a favor de una sociedad al borde de la quiebra.
Apreciación del Tribunal
En primer lugar, el Tribunal considera que las demandantes no aportaron la prueba de dificultades serias en relación con la compatibilidad de la compensación percibida por Post Danmark por la prestación del servicio postal universal. Al examinar las alegaciones relativas a dicha compensación, recuerda que el artículo 106TFUE, apartado 2, pretende evitar, mediante la apreciación de la proporcionalidad de la ayuda, que el operador encargado del servicio público reciba una financiación que exceda de los costes netos del servicio público. En este sentido, al controlar la proporcionalidad, corresponde a la Comisión comparar el importe de las ayudas estatales previstas con el nivel de los costes netos derivados de las misiones de servicio público soportados por el beneficiario de dichas ayudas.
Desde esta perspectiva, para determinar el coste inherente a la prestación de un servicio universal, el método del coste evitado neto, previsto en el marco de los servicios de interés económico general,(1) consiste en plantear una hipótesis contrafáctica, es decir, una situación hipotética en la que el proveedor del servicio universal dejaría de tener encomendado dicho servicio, y compararla con la situación fáctica en la que el proveedor asume la obligación de servicio universal. A este respecto, en primer término, el Tribunal señala que, para plantear una hipótesis contrafáctica, es necesario que esta describa una situación estable que no tenga en cuenta los gastos inherentes a la transición del proveedor del servicio universal a una situación en la que ya no tenga encomendado dicho servicio. Así, según el Tribunal, el cálculo del coste evitado neto puede incluir, en la hipótesis contrafáctica, el mantenimiento de actividades que no son rentables a corto plazo pero que a largo plazo sí loson.
En segundo término, el Tribunal subraya que todo cálculo del coste evitado neto debe deducir los beneficios inmateriales imputables a la obligación de servicio universal. A este respecto, señala que la mejora de la reputación del proveedor del servicio universal puede considerarse un beneficio inmaterial imputable a la obligación de servicio universal en el sector postal. No obstante, subraya que las circunstancias del caso de autos, caracterizadas en particular por una disminución de la actividad y de los ingresos de Post Danmark en relación con el servicio universal como consecuencia del recurso generalizado al correo electrónico, pueden excluir la existencia de dificultades serias en cuanto a la falta de deducción de los beneficios vinculados a la mejora de la reputación de Post Danmark en el cálculo del coste evitado neto. Además, el Tribunal precisa que, para deducir los beneficios inmateriales al calcular el coste evitado neto, no procede evaluar el valor de la marca corporativa del proveedor del servicio universal, sino determinar si la reputación de un proveedor del servicio universal se ve reforzada por el hecho de prestar ese servicio. Por lo que se refiere a la ubicuidad del proveedor del servicio universal, es decir, el efecto de captación y fidelización de consumidores que son más proclives a recurrir a sus servicios que a los de sus competidores, el Tribunal señala que, incluso a falta de obligación de servicio universal, la ubicuidad de Post Danmark no se habría visto sustancialmente alterada. Así pues, la Comisión podía llegar a la conclusión de que no era necesario deducir un beneficio inmaterial asociado a la ubicuidad al calcular el coste evitado neto presentado por las autoridades danesas.
En tercer término, por lo que respecta a la utilización de la compensación concedida a Post Danmark, el Tribunal considera que la Comisión podía declarar esta compensación compatible con el mercado interior, autorizando que no se utilizara para la ejecución de la obligación de servicio universal, sino para pagar los gastos derivados del despido de antiguos funcionarios. En efecto, según el Tribunal, el examen de la compatibilidad de la compensación por servicio público con el mercado interior consiste en comprobar, con independencia de la asignación efectiva del importe correspondiente, si existe tal servicio público y si este implica la asunción de un coste neto por parte de la empresa encargada de prestarlo. En particular, por lo que respecta al sector postal, la interpretación de las disposiciones relativas a la cobertura de los costes netos imputables a las obligaciones de servicio universal de la Directiva 97/67(2) excluye cualquier exigencia de que se asignen efectivamente a la ejecución de tal servicio fondos correspondientes a una compensación por el servicio universal.
En segundo lugar, por lo que respecta a la garantía en cuestión, el Tribunal considera que se trata de una medida individual no comprendida en un régimen de ayudas plurianual, de modo que el plazo de prescripción comenzó a correr a partir de su concesión, en 2002. Además, el Tribunal señala que, con independencia de la calificación de la garantía, las demandantes no aportaron prueba alguna que permitiera demostrar que el importe de la prima que Post Danmark debería haber pagado cada año como contraprestación por esta garantía debía determinarse periódicamente en función de las circunstancias propias de cada período, ni siquiera que ese sea el caso, en general, del importe de una prima de garantía. En consecuencia, la garantía en cuestión no implica la concesión periódica de ventajas y el plazo de prescripción no comienza a correr de nuevo periódicamente. De ello deduce el Tribunal que la Comisión podía considerar dicha medida como una ayuda existente con arreglo a las disposiciones relativas a la prescripción.(3) En cualquier caso, el Tribunal subraya que, a efectos de la calificación de una garantía como ayuda de Estado, es preciso examinar las repercusiones concretas de la garantía sobre la situación del beneficiario en relación con la de sus competidores. Pues bien, en el caso de autos, no parece que la garantía concedida a Post Danmark mejore su situación, dado que, en particular, solo puede ejecutarse en el supuesto de que dicha empresa deje de existir, de modo que, mientras la empresa sea solvente, le corresponde pagar las indemnizaciones especiales por despido de sus antiguos funcionarios.
En tercer lugar, el Tribunal considera que la Comisión no llevó a cabo un examen completo y suficiente cuando concluyó que la práctica administrativa consistente en eximir del IVA los servicios de transporte de bienes prestados por Post Danmark en el marco de las transacciones entre una empresa de venta por correspondencia y un cliente final era imputable a la Unión y no al Estado danés, puesto que dicha práctica se derivaba del artículo 132, apartado 1, letraa), de la Directiva IVA.(4) A este respecto, el Tribunal señala que una práctica administrativa nacional por la que se instituye una exención fiscal debe imputarse a la Unión cuando se limita a recoger una obligación clara y precisa establecida en una directiva, mientras que debe considerarse imputable al Estado si este la ha adoptado haciendo uso, al transponer una directiva, de un margen de apreciación que le es propio. En el caso de autos, el Tribunal indica que del artículo 132, apartado 1, letraa), de la Directiva IVA se desprende de manera clara y precisa que las operaciones efectuadas por un proveedor de servicio universal que entren en el ámbito de aplicación de la obligación de servicio universal están exentas de dicho impuesto. Ahora bien, la exención del IVA permitida por la práctica administrativa danesa cubre los servicios facturados por las sociedades de venta por correspondencia a sus clientes finales, que, por tanto, no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la obligación de servicio universal ni, en consecuencia, de la exención prevista en el artículo 132, apartado 1, letraa), de la Directiva IVA. Además, el Tribunal observa que, para determinar si la práctica administrativa controvertida era imputable a la Unión o al Estado danés, la Comisión no analizó los vínculos entre esta práctica y el artículo 79, párrafo primero, letrac), de la Directiva IVA, relativo a la base imponible, en el cual se basaba.
En cuarto lugar, el Tribunal considera que la Comisión no llevó a cabo un examen completo y suficiente para concluir que el aumento de capital realizado en febrero de 2017 por PostNord en beneficio de su filial Post Danmark no constituía una ayuda de Estado porque no era imputable a los poderes públicos ni suponía la existencia de una ventaja. A este respecto, en primer término, por lo que respecta a la imputabilidad de la operación a los poderes públicos, el Tribunal recuerda que, cuando se trata de una empresa sobre la que el Estado miembro puede ejercer una influencia dominante, la Comisión debe examinar, sobre la base de un conjunto de indicios suficientemente precisos y concordantes, que la intervención del Estado en una medida adoptada por dicha empresa sea concreta o que la falta de tal intervención resulte improbable dadas las circunstancias y el contexto del caso. Pues bien, en el caso de autos, la Comisión se limitó a considerar que, aunque los Estados danés y sueco podían ejercer una influencia dominante sobre PostNord, ello no le permitía presumir que el aumento de capital les fuera imputable. Tal conclusión, adoptada sin un examen concreto del carácter más o menos probable de la intervención de los Estados accionistas en la adopción de la medida, equivalía a excluir la imputabilidad al Estado de la ampliación de capital por el único motivo de que PostNord estaba constituida en forma de sociedad mercantil, vulnerando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.(5) En segundo término, por lo que respecta a la aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado, el Tribunal señala que, en el contexto de una inversión pública destinada a garantizar la supervivencia de una sociedad filial, la Comisión debe llevar a cabo un examen minucioso, sobre la base de los elementos fiables de que disponga, de las ventajas y de las desventajas, por una parte, de la opción consistente en declarar en quiebra a la sociedad filial y, por otra parte, de la opción consistente en realizar una inversión pública con el fin de garantizar la supervivencia de la empresa, analizando, en particular, en este último supuesto, las perspectivas de rentabilidad que puede esperar el inversor público. Ahora bien, en el caso de autos, la Comisión se basó exclusivamente en las consecuencias negativas para el grupo PostNord de un eventual procedimiento de quiebra relativo a Post Danmark, sin excluir que ese procedimiento pudiera resultar, a pesar de todo, más ventajoso que una ampliación de capital que, por ejemplo, no hubiera ofrecido ninguna perspectiva de rentabilidad, ni siquiera a largo plazo.
1Apartados 25 a 27 del Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (DO 2012, C8, p.15).
2AnexoI, parte C, párrafo primero, de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L15, p.14), en su versión modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (DO 2008, L52, p.3).
3Artículo 17, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
4Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO 2006, L347, p.1; en lo sucesivo, «Directiva IVA»).
5Sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (C‑482/99, EU:C:2002:294), apartado57.