Asunto T‑643/20
RyanairDAC
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima ampliada) de 19 de mayo de2021
«Ayudas de Estado— Países Bajos— Garantía estatal para préstamos y préstamo subordinado del Estado a favor de KLM en el marco de la pandemia de COVID-19— Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal— Decisión de no plantear objeciones— Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior— Ayuda otorgada anteriormente a otra sociedad del mismo grupo de empresas— Obligación de motivación— Mantenimiento de los efectos de la decisión»
1.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que las afectan directa e individualmente— Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal— Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108TFUE, apartado2— Admisibilidad— Requisitos
[Arts.108TFUE, aps.2 y 3, y 263TFUE, párr.4; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art.1, letrah)]
(véanse los apartados 23 a 29)
2.Recurso de anulación— Personas físicas o jurídicas— Actos que las afectan directa e individualmente— Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado interior sin incoar el procedimiento de investigación formal— Recurso de los interesados en el sentido del artículo 108TFUE, apartado2— Identificación del objeto del recurso— Recurso que tiene por objeto salvaguardar los derechos procesales de los interesados— Motivos que pueden invocarse
[Arts.108TFUE, ap.2, y 263TFUE, párr.4; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art.1, letrah)]
(véanse los apartados 30 y31)
3.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado— Decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal— Breve exposición de las razones que llevaron a la Comisión a deducir la inexistencia de graves dificultades para apreciar la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado interior— No consideración de los efectos de una ayuda otorgada anteriormente a otra sociedad que forma parte del mismo grupo de empresas que el beneficiario de la ayuda— Motivación insuficiente
(Arts.107TFUE, ap.1, 108TFUE, ap.2, y 296TFUE)
(véanse los apartados 36, 38 a 43, 71 y 72)
4.Ayudas otorgadas por los Estados— Prohibición— Excepciones— Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior— Facultad de apreciación de la Comisión— Identificación del beneficiario de dos ayudas otorgadas a dos sociedades que forman parte del mismo grupo de empresas— Concepto de unidad económica
(Arts.107TFUE, ap.1, y 108TFUE, ap.2; Comunicación 2016/C262/01 de la Comisión, punto11)
(véanse los apartados 43 a 67)
5.Actos de las instituciones— Motivación— Obligación— Alcance— Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado— Subsanación de un defecto de motivación en el procedimiento contencioso— Improcedencia
(Arts.107TFUE, ap.1, 108TFUE, ap.2, y 296TFUE)
(véase el apartado 66)
6.Recurso de anulación— Sentencia anulatoria— Efectos— Limitación por el juez de la Unión— Mantenimiento de los efectos del acto impugnado hasta la sustitución deeste— Justificación basada en razones de seguridad jurídica
(Art.264TFUE, párr.2)
(véanse los apartados 79 a 84)
Resumen
El Tribunal General anula la Decisión de la Comisión Europea por la que se aprobaba la ayuda financiera de los Países Bajos a favor de la compañía aérea KLM en el contexto de la pandemia de COVID-19 por insuficiencia de motivación. No obstante, dadas las consecuencias especialmente negativas de la pandemia para la economía neerlandesa, el Tribunal General suspende los efectos de la anulación hasta que la Comisión adopte una nueva decisión
En junio de 2020, el Reino de los Países Bajos notificó a la Comisión Europea una ayuda de Estado a favor de la compañía aérea KLM, filial de la sociedad holding Air France-KLM. La ayuda notificada, cuyo presupuesto total ascendía a 3400millones de euros, consistía, por un lado, en una garantía estatal para un préstamo que debía conceder un consorcio bancario, y por otro, en un préstamo del Estado. Mediante esta intervención, el Reino de los Países Bajos pretendía proporcionar con carácter temporal la liquidez que necesitaba KLM para hacer frente a los efectos negativos de la pandemia de Covid-19. En efecto, habida cuenta de la importancia de KLM para su economía y para la cobertura de sus servicios aéreos, el Reino de los Países Bajos consideraba que la insolvencia de la citada compañía aérea habría exacerbado aún más la grave perturbación causada en su economía por la mencionada pandemia.
El 4 de mayo de 2020, la Comisión ya había declarado compatible con el mercado interior una ayuda individual otorgada por la República Francesa a Air France, otra filial de la sociedad holding Air France-KLM, en forma de una garantía estatal y de un préstamo de accionista, de un importe total de 7000millones de euros.(1) Esta medida de ayuda tenía por objeto financiar las necesidades inmediatas de liquidez de Air France.
Al entender que la ayuda notificada a favor de KLM constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107TFUE, apartado 1, la Comisión procedió a valorarla a la luz de su Comunicación de 19 de marzo de 2020, titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19».(2) Mediante Decisión de 13 de julio de 2020, la Comisión declaró dicha ayuda compatible con el mercado interior, conforme al artículo 107TFUE, apartado 3, letrab).(3) En virtud de esta disposición, las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro podrán considerarse, en ciertas condiciones, compatibles con el mercado interior.
La compañía aérea Ryanair interpuso un recurso de anulación contra esa Decisión que ha sido estimado por la Sala Décima ampliada del Tribunal General de la Unión Europea, tras un procedimiento acelerado, aunque suspendiendo los efectos de la anulación hasta que la Comisión adopte una nueva decisión. En su sentencia, el Tribunal General proporciona aclaraciones sobre el alcance de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión en los casos en que esta declara una ayuda otorgada a una filial de una sociedad holding compatible con el mercado interior, pese a que otra filial de la misma sociedad holding ha resultado beneficiaria de una ayuda similar.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de su recurso de anulación, Ryanair invocaba en particular un incumplimiento de la obligación de motivación por parte de la Comisión, por entender que esta última no expuso las razones por las que la ayuda otorgada anteriormente a Air France no incidía en la valoración de la compatibilidad con el mercado interior de la ayuda otorgada a favor de KLM, a pesar de que Air France y KLM son dos filiales de la misma sociedad holding.
A este respecto, el Tribunal General señala, de entrada, que la decisión que se adoptó en su momento respecto de la ayuda otorgada a Air France constituye un componente del contexto que debe ser tomado en consideración a la hora de examinar si la motivación de la Decisión impugnada responde a lo exigido por el artículo 296TFUE. Además, cuando exista un temor fundado respecto a los efectos sobre la competencia de una acumulación de ayudas de Estado en el seno del mismo grupo, incumbe a la Comisión examinar con especial rigor los vínculos entre las sociedades que pertenecen a ese grupo, con el fin de verificar si puede considerarse que estas últimas forman una sola unidad económica y, por tanto, un solo beneficiario, a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado.(4)
A la vista de estas consideraciones, el Tribunal General recalca que la Decisión impugnada no contiene dato alguno sobre la composición del accionariado de Air France ni de KLM, ni información alguna sobre los vínculos funcionales, económicos y orgánicos entre la sociedad holding Air France-KLM y sus filiales, si bien se pone de manifiesto en ella que la sociedad holding interviene en la concesión y la administración de las ayudas previstas tanto a favor de KLM como de Air France. La Decisión impugnada tampoco expone la eventual existencia de mecanismo alguno que impida a KLM disfrutar de la ayuda que se otorgó a Air France a través de la sociedad holding Air France-KLM, precisamente por conducto de la sociedad holding, y a la inversa.
En este marco, el Tribunal General rechaza por inadmisibles las explicaciones que la Comisión presentó por primera vez en la vista para demostrar que KLM no podía disfrutar de la ayuda otorgada anteriormente a Air France. Además, aunque dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar si las sociedades que forman parte de un grupo deben ser consideradas como una unidad económica a efectos de la aplicación del régimen de las ayudas de Estado, la Comisión, no obstante, no expuso de manera suficientemente clara y precisa los elementos de hecho y de Derecho pertinentes que deben tenerse en cuenta a la hora de apreciar una situación compleja, caracterizada por la concesión en paralelo de dos ayudas de Estado a dos filiales de una misma sociedad holding, la cual, por añadidura, interviene en la concesión y la administración de dichas ayudas.
Por otra parte, habida cuenta de la insuficiencia de motivación de que adolece la Decisión impugnada, no le era posible al Tribunal General comprobar ni la necesidad ni la proporcionalidad de la ayuda, ni el cumplimiento de los requisitos sobre acumulación, así como los límites máximos establecidos en el punto 25, letrad), y en el punto 27, letrad), del Marco Temporal.(5) Por las mismas razones, al Tribunal General le resultaba imposible controlar si la Comisión se hallaba ante serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior.
Por lo tanto, el Tribunal General entiende que la Comisión, al limitarse a declarar, por un lado, que KLM era el beneficiario de la medida en cuestión y, por otro, que las autoridades neerlandesas habían confirmado que la financiación concedida a KLM no sería utilizada por Air France, no llegó a motivar de forma jurídicamente suficiente la Decisión impugnada, y que tal insuficiencia de motivación lleva consigo la anulación del referidoacto.
No obstante, considerando que dicha anulación viene originada por la insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada y que la revisión inmediata de la percepción de las sumas dinerarias previstas por la medida de ayuda notificada habría acarreado consecuencias muy perjudiciales para la economía y la cobertura de los servicios aéreos de los Países Bajos en un contexto económico y social ya marcado por la grave perturbación acaecida en la economía a raíz de la pandemia de COVID-19, el Tribunal General resuelve suspender los efectos de la anulación de la Decisión impugnada hasta que la Comisión adopte una nueva decisión.
1Decisión C(2020) 2983 final de la Comisión, de 4 de mayo de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57082 (2020/N) — Francia — COVID-19: Marco Temporal, [artículo 107TFUE, apartado 3, letrab)] — Garantía y préstamo de accionista a favor de Air France (en lo sucesivo, «Decisión Air France»).
2Comunicación de la Comisión sobre el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19 (DO 2020, C91I, p.1), modificada el 3 de abril de 2020 (DO 2020, C112I, p.1), el 13 de mayo de 2020 (DO 2020, C164, p.3) y el 29 de junio de 2020 (DO 2020, C218, p.3) (en lo sucesivo, «Marco Temporal»).
3Decisión C(2020) 4871 final de la Comisión, de 13 de julio de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.57116 (2020/N) — Países Bajos — COVID-19: Garantía estatal y préstamo del Estado a favor de KLM (DO 2020, C355, p.1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
4Según el punto 11 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2016, C262, p.1), puede considerarse que varias entidades jurídicas distintas forman una única unidad económica a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Con tal fin, debe tenerse en cuenta la existencia de participaciones de control y de otros vínculos funcionales, económicos u orgánicos entre ellas.
5Según el punto 25, letrad), incisoi), del Marco Temporal, las ayudas estatales en forma de nuevas garantías públicas de préstamos serán consideradas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107TFUE, apartado 3, letrab), siempre que, en el caso de los préstamos con un vencimiento posterior al 31 de diciembre de 2020, el importe del principal del préstamo por beneficiario no supere el doble de los costes salariales anuales del beneficiario correspondientes a 2019 o al último año disponible. Idéntico umbral se aplicará a las ayudas estatales en forma de bonificaciones a los préstamos públicos, de conformidad con el punto 27, letrad), incisoi), del mismo Marco Temporal.