Asunto C‑546/19
BZ
contra
Westerwaldkreis
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 3 de junio de2021
«Procedimiento prejudicial— Espacio de libertad, seguridad y justicia— Política de inmigración— Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular— Directiva 2008/115/CE— Artículo 2, apartado1— Ámbito de aplicación— Nacional de un tercerpaís— Condena penal en el Estado miembro— Artículo 3, punto6— Prohibición de entrada— Motivos de orden público y de seguridad pública— Revocación de la decisión de retorno— Legalidad de la prohibición de entrada»
1.Cuestiones prejudiciales— Admisibilidad— Límites— Cuestiones que carecen manifiestamente de pertinencia y cuestiones hipotéticas planteadas en un contexto en el que no cabe una respuestaútil
(Art.267TFUE)
(véase el apartado 38)
2.Controles en las fronteras, asilo e inmigración— Política de inmigración— Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular— Directiva 2008/115/CE— Ámbito de aplicación— Prohibición de entrada por motivos de seguridad pública y de orden público— Estado miembro que no ha hecho uso de la facultad de no aplicar la citada Directiva a quienes estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales— Inclusión
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.2, ap.1, y 3, punto2)
(véanse los apartados 44 a 48, y el punto 1 del fallo)
3.Controles en las fronteras, asilo e inmigración— Política de inmigración— Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular— Prohibición de entrada— Inicio de los efectos de dicha prohibición de entrada— Fecha de salida efectiva del interesado del territorio del Estado miembro afectado
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.3, punto3)
(véase el apartado 52)
4.Controles en las fronteras, asilo e inmigración— Política de inmigración— Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular— Decisión de retorno adoptada contra esa persona, acompañada de una prohibición de entrada dictada debido a una condena penal o al peligro para el orden público o la seguridad nacional— Persona que no ha abandonado efectivamente el territorio de los Estados miembros— Mantenimiento en vigor de la prohibición de entrada tras la retirada de la decisión de retorno— Improcedencia
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.1, 3, puntos 3 y 6, y 11, ap.1)
(véanse los apartados 54, 56 a 61 y el punto 2 del fallo)
Resumen
BZ, nacional de un tercer país, reside desde 1990 en Alemania. Aunque desde esa fecha pesa sobre él la obligación de abandonar el territorio, ha continuado residiendo en ese Estado miembro en virtud de una «suspensión provisional de la expulsión» regularmente prorrogada, basada en el Derecho nacional.
En 2013, BZ fue condenado a una pena privativa de libertad por apoyo al terrorismo y, en 2014, obtuvo la suspensión del cumplimento del tiempo restante de su condena.
Como consecuencia de esa condena penal, el Westerwaldkreis (Distrito de Westerwald, Alemania), mediante orden de 24 de febrero de 2014, decretó la expulsión de BZ, acompañada de una prohibición de entrada y de estancia en Alemania por una duración de seis años, reducida posteriormente a cuatro años, a partir de la fecha en la que BZ abandonara efectivamente el territorio alemán, y limitada a más tardar al 21 de julio de 2023. Al mismo tiempo, el Distrito de Westerwald dirigió a BZ una orden de abandonar el territorio, so pena de expulsión, que, no obstante, retiró en el marco de un procedimiento administrativo de oposición.
Tras haberse desestimado el recurso interpuesto contra las medidas adoptadas en su contra, BZ interpuso recurso de apelación contra la resolución desestimatoria ante el Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Tribunal Superior de lo Contencioso‑Administrativo de Renania-Palatinado, Alemania).
En 2017 la autoridad alemana competente denegó una solicitud de asilo presentada por BZ al considerarla ser manifiestamente infundada. Esa autoridad determinó también que BZ no podía ser devuelto a Siria, ya que, respecto de ese país, se cumplían los requisitos de una prohibición de expulsión.
Al haberse desestimado, mediante sentencia de 5 de abril de 2018, el recurso de apelación interpuesto con el que solicitaba que se anulara la medida de expulsión y se determinara la duración de la prohibición de entrada y de estancia, BZ interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania). Ese órgano jurisdiccional, por un lado, desestimó el recurso de casación interpuesto por BZ, en la parte en que dicho recurso versaba sobre la orden de expulsión dictada en su contra, que adquirió así firmeza. Por otro lado, prosiguió en la parte en que se refería a la decisión de reducir a cuatro años, a partir de una eventual salida de BZ del territorio alemán y a más tardar hasta el 21 de julio de 2023, la duración de la prohibición de entrada y de estancia que acompañaba a esa orden.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva retorno(1) se aplica a una prohibición de entrada como la controvertida, dictada contra un nacional de un tercer país con fines «que no atañen a la inmigración». Sus dudas derivan del hecho de que, según el «Manual de Retorno» de la Comisión,(2) las normas sobre las prohibiciones de entrada relacionadas con el retorno(3) dispuestas en la Directiva retorno «no afectan a las prohibiciones de entrada dictadas con fines que no atañen a la migración». No obstante, indica que Alemania no ha hecho uso de la facultad que el artículo 2, apartado 2, letrab), de la Directiva retorno confiere a los Estados miembros de no aplicar la citada Directiva a los nacionales de terceros países que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional.
En su caso, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión del mantenimiento de una prohibición de entrada,(4) dictada por un Estado miembro contra un nacional de un tercer país que se encuentra en su territorio y está sujeto a una orden de expulsión, que ha adquirido firmeza, cuando la decisión de retorno adoptada respecto de esa persona por dicho Estado miembro ha sido revocada. A este respecto, precisa que en Derecho alemán, la orden de expulsión no constituye una «decisión de retorno»(5) en el sentido de la Directiva retorno, a diferencia de una orden de abandonar el territorio so pena de expulsión.
En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente decidió solicitar al Tribunal de Justicia aclaraciones sobre el ámbito de aplicación de la Directiva retorno y sobre la relación que en ella se establece entre la prohibición de entrada y la decisión de retorno.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia considera que está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva retorno una prohibición de entrada y de estancia dictada por un Estado miembro que no ha hecho uso de la facultad que le confiere el artículo 2, apartado 2, letrab), de la citada Directiva contra un nacional de un tercer país que se encuentra en su territorio y está sujeto a una orden de expulsión, por razones de seguridad pública y de orden público, sobre la base de una condena penal anterior.
El Tribunal de Justicia recuerda, a este respecto, que, a tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva retorno, esta se aplica a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro. Habida cuenta de la definición de «situación irregular» en la Directiva retorno, todo nacional de un tercer país que se halle en el territorio de un Estado miembro sin cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en él se encuentra, por esa mera razón, en situación irregular y, en consecuencia, está comprendido en el ámbito de aplicación de la citada Directiva.
De ello se deduce que el ámbito de aplicación de esa Directiva se define en relación únicamente con la situación irregular en la que se encuentra un nacional de un tercer país, con independencia de los motivos en los que se base dicha situación o de las medidas que puedan adoptarse respecto de ese individuo. Ahora bien, el ámbito de aplicación de la Directiva retorno no puede ser modificado por una recomendación de la Comisión, que carece de efecto vinculante.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que la Directiva retorno se opone al mantenimiento en vigor de una prohibición de entrada y de estancia dictada por un Estado miembro contra un nacional de un tercer país que se encuentra en su territorio y está sujeto a una orden de expulsión, que ha adquirido firmeza, adoptada por razones de seguridad pública y de orden público sobre la base de una condena penal anterior, cuando la decisión de retorno adoptada contra aquel por el citado Estado miembro ha sido revocada aunque esa orden de expulsión haya adquirido firmeza.
Para llegar a esa conclusión, el Tribunal de Justicia señala que de la Directiva retorno(6) se desprende que se supone que una prohibición de entrada completa una decisión de retorno, prohibiendo al interesado por un plazo determinado tras su «retorno», tal como se define en la Directiva, y, por tanto, después de su salida del territorio de los Estados miembros, que entre de nuevo en este territorio y permanezca posteriormente en él. Una prohibición de entrada solo produce los efectos que le son propios, por consiguiente, a partir del momento en que el interesado abandone efectivamente el territorio de los Estados miembros.
En el caso de autos, la prohibición de entrada dictada contra BZ no acompaña en la actualidad a ninguna decisión de retorno. Como una prohibición de entrada comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva retorno solo puede producir los efectos jurídicos a raíz de la ejecución, de la decisión de retorno, no puede mantenerse en vigor tras la revocación de esa decisión.
De ello se deduce que, cuando un Estado miembro se encuentra ante un nacional de un tercer país que se halla en su territorio y no dispone de un permiso de residencia válido, ese Estado miembro debe determinar si procede expedir a ese individuo un nuevo permiso de residencia. Si no sucede así, estará obligado a adoptar respecto de dicha persona una decisión de retorno que, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva retorno, podrá o deberá ir acompañada de una prohibición de entrada, en el sentido del artículo 3, punto 6, de esa Directiva.
El Tribunal de Justicia considera contrario a la Directiva retorno tolerar la existencia de un estatuto intermedio de nacionales de terceros países que se encuentren en el territorio de un Estado miembro sin derecho ni permiso de residencia y, en su caso, estén sujetos a una prohibición de entrada, pero respecto de los cuales no subsista ninguna decisión de retorno válida. El hecho de que una orden de expulsión, como la que pesa sobre BZ, haya adquirido firmeza no puede justificar que se mantenga en vigor una prohibición de entrada y de estancia, cuando no subsiste, respecto a BZ, ninguna decisión de retorno.
Estas consideraciones siguen siendo válidas también en lo que respecta a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro que, como BZ, no pueden ser expulsados, puesto que el principio de no devolución se opone a ello. En efecto, según la Directiva, esta circunstancia no justifica que no se adopte una decisión de retorno respecto de un nacional de un tercer país en tal situación, sino únicamente que se suspenda su expulsión, en ejecución de dicha decisión.
1Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L348, p.98; en lo sucesivo, «Directiva retorno»).
2Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión, de 16 de noviembre de 2017, por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno (DO 2017, L339, p.83).
3Lo que se refiere a las prohibiciones de entrada relacionadas con la infracción de las normas de migración en los Estados miembros.
4Definida, en el artículo 3, punto 6, de la Directiva retorno, como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un período de tiempo determinado, unida a una decisión de retorno.
5Definida, en el artículo 3, punto 4, de la Directiva retorno, como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno.
6Precisamente, sus artículos 3, puntos 4 y 6, y 11, apartado1.