Asunto C‑650/18
Hungría
contra
Parlamento Europeo
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 3 de junio de2021
«Recurso de anulación— Artículo 7TUE, apartado1— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores en los que se fundamenta la Unión— Artículos 263TFUE y 269TFUE— Competencia del Tribunal de Justicia— Admisibilidad del recurso— Acto recurrible— Artículo 354TFUE— Reglas de cómputo de los votos en el Parlamento— Reglamento interno del Parlamento— Artículo 178, apartado3— Concepto de “votos emitidos”— Abstenciones— Principios de seguridad jurídica, de igualdad de trato, de democracia y de cooperaciónleal»
1.Recurso de anulación— Competencia del Tribunal de Justicia— Actos adoptados con arreglo al artículo 7TUE, apartado1— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Competencia general para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión— Alcance
(Art.7TUE, ap.1; arts.263TFUE y 269TFUE)
(véanse los apartados 31 a 36)
2.Recurso de anulación— Actos recurribles— Concepto— Actos que producen efectos jurídicos obligatorios— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Resolución que modifica la situación del Estado miembro objeto de dicha Resolución en el ámbito del Derecho de asilo— Inclusión
(Art.7TUE, ap.1; art.263TFUE, párr.1; Protocolo n.º24 sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea)
(véanse los apartados 37 a 41 y 49)
3.Recurso de anulación— Actos recurribles— Actos de trámite— Exclusión— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Acto que no expresa una opinión provisional— Acto que produce efectos jurídicos autónomos— Inclusión
(Art.7TUE, ap.1; artículo 263TFUE, párr.1)
(véanse los apartados 43 a 48)
4.Recurso de anulación— Competencia del Tribunal de Justicia— Actos adoptados con arreglo al artículo 7TUE, apartado1— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Competencia general para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión— Limitación de la competencia general por el artículo 269TFUE— Requisitos específicos— Aplicación a un recurso interpuesto en virtud del artículo 263TFUE— Efecto útil
(Art.7TUE, ap.1; arts.263TFUE y 269TFUE)
(véanse los apartados 51 a 59)
5.Derecho de la Unión Europea— TratadoFUE— Disposiciones generales y finales— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Regla relativa al cálculo de los votos de los miembros del Parlamento— Regla que exige a la vez que se reúnan dos tercios de los votos emitidos y la mayoría de los miembros del Parlamento— Concepto de votos emitidos— Abstenciones— Exclusión— Inclusión para el cálculo de la mayoría de los miembros del Parlamento
(Art.7TUE, ap.1; art.354TFUE, párr.4)
(véanse los apartados 82 a 88)
6.Derecho de la Unión Europea— TratadoFUE— Disposiciones generales y finales— Resolución del Parlamento Europeo sobre una propuesta en la que se solicita al Consejo de la Unión Europea que constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores en los que se fundamenta la Unión— Regla relativa al cálculo de los votos de los miembros del Parlamento— Exclusión de las abstenciones en el cálculo de los votos emitidos— Principio de democracia— Principio de igualdad de trato— Inexistencia de violación
(Art.7TUE, ap.1; art.354TFUE, párr.4)
(véanse los apartados 94 a 100)
Resumen
El Tribunal de Justicia desestima el recurso de Hungría contra la Resolución del Parlamento por la que se da inicio al procedimiento de constatación de la existencia de un riesgo claro de violación grave, por parte de este Estado miembro, de los valores en los que se fundamenta la Unión. Al calcular los votos emitidos con ocasión de la aprobación de dicha Resolución, el Parlamento excluyó válidamente las abstenciones
El 12 de septiembre de 2018, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución(1) sobre una propuesta en la que solicita al Consejo de la Unión Europea que, de conformidad con el artículo 7TUE, apartado 1,(2) constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores comunes en los que se fundamenta la Unión. Esta constatación dio inicio al procedimiento del artículo 7TUE, que puede conducir a la suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia del Estado miembro de que se trata a la Unión.
En virtud del artículo 354TFUE, párrafo cuarto, que establece el régimen de votación a efectos de la aplicación del artículo 7TUE, la aprobación por el Parlamento de la Resolución controvertida requería recabar una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que representara la mayoría de los miembros que lo componen. En aplicación de su Reglamento interno, que dispone que, al calcular si se ha aprobado o rechazado un texto, solo se computarán los votos «a favor» y «en contra», excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría(3), el Parlamento solamente tuvo en cuenta, al calcular los votos en relación con la Resolución controvertida, los votos favorables y desfavorables de sus miembros y excluyó las abstenciones(4).
Al considerar que, a efectos del cómputo de los votos emitidos, el Parlamento debería haber computado las abstenciones, Hungría interpuso, con arreglo al artículo 263TFUE, un recurso por el que solicitó la anulación de dicha Resolución.
El Tribunal de Justicia, en formación de Gran Sala, desestima el recurso. Declara, en primer lugar, que la Resolución impugnada puede ser objeto de control judicial con arreglo al artículo 263TFUE. Considera, en segundo lugar, que las abstenciones de los parlamentarios no deben contabilizarse para determinar si se ha alcanzado la mayoría de dos tercios de los votos emitidos contemplada en el artículo 354TFUE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer término, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre su competencia para resolver el presente recurso y seguidamente sobre su admisibilidad.
Señala, para empezar, que el artículo 269TFUE, que contempla una posibilidad limitada de interponer recurso de anulación contra los actos adoptados por el Consejo Europeo o por el Consejo en el marco del procedimiento del artículo 7TUE, no excluye la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del presente recurso. En efecto, al someter ese derecho de recurso a requisitos más estrictos que los impuestos por el artículo 263TFUE, el artículo 269TFUE entraña una limitación a la competencia general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para controlar la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión y, por tanto, debe interpretarse restrictivamente. Además, las resoluciones del Parlamento adoptadas con arreglo al artículo 7TUE, apartado 1, no se mencionan en el artículo 269TFUE. Así pues, los autores de los Tratados no pretendieron excluir un acto como la Resolución impugnada de la competencia general que el artículo 263TFUE reconoce al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esta interpretación contribuye además a la observancia del principio que proclama que la Unión Europea es una Unión de Derecho que ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea el control de la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión.
A continuación, el Tribunal de Justicia declara que la Resolución impugnada es un acto recurrible. En efecto, produce efectos jurídicos obligatorios desde su adopción, ya que, mientras el Consejo no se haya pronunciado sobre el curso que debe dársele, tiene como efecto inmediato que se levante la prohibición a la que están sometidos los Estados miembros de tomar en consideración o declarar admisibles para su examen las solicitudes de asilo presentadas por nacionales húngaros(5).
Además, la Resolución impugnada no constituye un acto de trámite cuya legalidad solo pueda impugnarse con ocasión de un litigio relativo al acto definitivo del que constituya una fase de elaboración. En efecto, por una parte, al adoptar dicha Resolución, el Parlamento no expresó una postura provisional, aun cuando la constatación ulterior por el Consejo de la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores de la Unión esté supeditada a la previa aprobación del Parlamento. Por otra parte, la Resolución impugnada produce efectos jurídicos autónomos puesto que, aun cuando el Estado miembro de que se trata pudiera invocar la ilegalidad de esta Resolución en apoyo del recurso de anulación que interpusiera contra la constatación del Consejo, la eventual estimación de tal recurso no permitiría, en cualquier caso, suprimir todos los efectos obligatorios desplegados por dicha Resolución.
El Tribunal de Justicia subraya, no obstante, que determinados requisitos específicos que se establecen en el artículo 269TFUE, a los que se sujeta la interposición de un recurso de anulación dirigido contra la constatación del Consejo que puede adoptarse a raíz de una propuesta motivada del Parlamento como la Resolución impugnada, deben aplicarse también al recurso de anulación dirigido, en virtud del artículo 263TFUE, contra tal propuesta motivada, a fin de que el artículo 269TFUE no quede privado de su efecto útil. Así pues, tal recurso de anulación solo puede ser interpuesto por el Estado miembro al que dicha propuesta motivada se refiera y los motivos de anulación esgrimidos en apoyo de tal recurso únicamente pueden fundarse en la infracción de las reglas de procedimiento contempladas en el artículo 7TUE.
En segundo lugar, en relación con el fondo del asunto, el Tribunal de Justicia observa que el concepto de «votos emitidos» que figura en el artículo 354TFUE, párrafo cuarto, no se define en los Tratados y que este concepto autónomo del Derecho de la Unión debe interpretarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente. Pues bien, este concepto, en su sentido habitual, solo engloba la manifestación de un voto positivo o negativo sobre una determinada propuesta, mientas que la abstención, que se entiende como la negativa a posicionarse, no puede ser asimilada a un «voto emitido». Por lo tanto, debe interpretarse que la norma establecida en el artículo 354TFUE, párrafo cuarto, que impone una mayoría de los votos emitidos, excluye que se tengan en cuenta las abstenciones.
Dicho esto, tras haber recordado que el artículo 354TFUE, párrafo cuarto, implica una doble mayoría, a saber, que los actos adoptados por el Parlamento en virtud del artículo 7TUE, apartado 1, deben recabar, por una parte, dos tercios de los votos emitidos y, por otra, la mayoría de los miembros del Parlamento, el Tribunal de Justicia indica que, en cualquier caso, las abstenciones se toman en consideración para comprobar que los votos favorables representen la mayoría de los miembros del Parlamento.
Por último, el Tribunal de Justicia considera que la exclusión de las abstenciones del cómputo de los votos emitidos, en el sentido del artículo 354TFUE, párrafo cuarto, no es contraria ni al principio de democracia ni al de igualdad de trato, habida cuenta, en particular, de que los parlamentarios que se abstuvieron en la votación actuaron con conocimiento de causa, ya que habían sido previamente informados de que no se tendrían en cuenta las abstenciones en el cálculo de los votos emitidos.
1Resolución [2017/2131(INL)] (DO 2019, C433, p.66).
2El artículo 7TUE, apartado 1, presenta el siguiente tenor: «a propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.
El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.»
3Artículo 178, apartado 3, del Reglamento interior del Parlamento.
4La Resolución se aprobó por 448votos a favor frente a 197votos en contra. 4miembros presentes en la votación se abstuvieron.
5En virtud del artículo único, letrab), del Protocolo (n.º24) sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea (DO 2010, C83, p.305).