Asunto C‑718/19
Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros
contra
Conseil des ministres
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour constitutionnelle (Bélgica)]
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de junio de2021
«Procedimiento prejudicial— Ciudadanía de la Unión— Artículos 20TFUE y 21TFUE— Directiva 2004/38/CE— Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros— Resolución que pone fin al derecho de residencia del interesado por razones de orden público— Medidas preventivas para evitar todo riesgo de fuga del interesado durante el plazo concedido a este para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida— Disposiciones nacionales similares a las que se aplican a los nacionales de terceros países en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE— Duración máxima del internamiento a efectos de expulsión— Disposición nacional idéntica a la que se aplica a los nacionales de terceros países»
1.Ciudadanía de la Unión— Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros— Directiva 2004/38/CE— Limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública— Decisión de expulsión— Disposiciones nacionales aplicables en el marco de la ejecución de una decisión de esetipo— Aplicación de disposiciones idénticas o similares a las aplicables a los nacionales de terceros países y que tienen por objeto transponer en el Derecho nacional la Directiva 2008/115/CE— Procedencia— Requisito
(Arts.20TFUE y 21TFUE; Directivas 2004/38/CE y 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo)
(véase el apartado 39)
2.Ciudadanía de la Unión— Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros— Directiva 2004/38/CE— Limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública— Decisión de expulsión— Disposiciones nacionales para evitar el riesgo de fuga durante el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida— Aplicación de disposiciones idénticas o similares a las aplicables a los nacionales de terceros países y que tienen por objeto transponer en el Derecho nacional la Directiva 2008/115/CE— Procedencia— Requisitos
(Arts.20TFUE y 21TFUE; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo art.27; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.7, ap.3)
(véanse los apartados 48 a 53, 57 y 73 y el fallo)
3.Ciudadanía de la Unión— Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros— Directiva 2004/38/CE— Limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública— Decisión de expulsión— Medida de internamiento de una duración máxima de ocho meses impuesta tras la expiración del plazo establecido en caso de incumplimiento de dicha decisión— Aplicación de disposiciones idénticas o similares a las aplicables a los nacionales de terceros países y que tienen por objeto transponer en el Derecho nacional la Directiva 2008/115/CE— Improcedencia— Respeto del principio de proporcionalidad— Inexistencia
(Arts.20TFUE y 21TFUE; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.6, ap.1)
(véanse los apartados 60, 64 a 69, 72, 73 y el fallo)
Resumen
Las medidas de ejecución de una decisión de expulsión de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia por razones de orden o de seguridad públicos constituyen restricciones del derecho de circulación y de residencia que pueden justificarse cuando se basan exclusivamente en la conducta personal del interesado y se ajustan al principio de proporcionalidad
Habida cuenta de los mecanismos de cooperación de que disponen los Estados miembros, la duración máxima del internamiento de ocho meses prevista por el Derecho belga va, no obstante, más allá de lo necesario para garantizar una política eficaz de expulsión
La Cour constitutionnelle (Bélgica) conoce de dos recursos de anulación de la Ley de 24 de febrero de 2017 por la que se modifica la Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de extranjeros con el fin de reforzar la protección del orden público y de la seguridad nacional,(1) interpuestos, el primero, por el Ordre des barreaux francophones et germanophone y, el segundo, por cuatro asociaciones sin ánimo de lucro activas en los ámbitos de la defensa de los derechos de los migrantes y de la protección de los derechos humanos.
Esa normativa nacional prevé, por una parte, la posibilidad de imponer a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio belga a raíz de la adopción de una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o durante la prórroga de ese plazo, medidas preventivas para evitar cualquier riesgo de fuga, tales como un arresto domiciliario. Por otra parte, permite internar durante un período máximo de ocho meses a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias que no hayan dado cumplimiento a tal decisión de expulsión, con el fin de garantizar su ejecución. Estas disposiciones son similares o idénticas a las aplicables a los nacionales de terceros países en situación irregular que tienen por objeto transponer al Derecho belga la Directiva sobre el retorno.(2)
En estas condiciones, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la conformidad de esta normativa belga con la libertad de circulación que está garantizada a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias por los artículos 20TFUE y 21TFUE y por la Directiva sobre la residencia.(3)
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, constata, con carácter preliminar, que, a falta de normativa del Derecho de la Unión sobre la ejecución de una decisión de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, el mero hecho de que el Estado miembro de acogida establezca normas en el marco de esta ejecución inspirándose en las aplicables al retorno de los nacionales de terceros países no es, en sí mismo, contrario al Derecho de la Unión. No obstante, tales normas deben ser conformes con el Derecho de la Unión, en particular, en materia de libertad de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias. Asimismo, el Tribunal de Justicia examina si esas normas constituyen restricciones a esa libertad y, en caso afirmativo, si las citadas normas están justificadas.
Así, el Tribunal de Justicia considera, en primer lugar, que las disposiciones nacionales de que se trata, en tanto limitan los movimientos del interesado, constituyen restricciones a la libertad de circulación y de residencia.
En segundo lugar, en lo que concierne a la existencia de justificaciones para tales restricciones, el Tribunal de Justicia recuerda de entrada que las medidas en cuestión pretenden garantizar la ejecución de decisiones de expulsión adoptadas por razones de orden público o de seguridad pública y deben, por tanto, apreciarse a la luz de las exigencias previstas en el artículo 27 de la Directiva sobre la residencia.(4)
Por una parte, por lo que respecta a las medidas preventivas para evitar el riesgo de fuga, el Tribunal de Justicia declara que los artículos 20TFUE y 21TFUE y la Directiva sobre la residencia no se oponen a la aplicación a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, durante el plazo que se les concede para abandonar el territorio del Estado miembro de acogida a raíz de la adopción de tal decisión de expulsión, de disposiciones que son similares a las que, en lo que atañe a los nacionales de terceros países, transponen en el Derecho nacional la Directiva sobre el retorno,(5) siempre que las primeras disposiciones se ajusten a los principios generales relativos a la limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, de seguridad pública o salud pública previstos en la Directiva sobre la residencia(6) y que no sean menos favorables que las segundas.
En efecto, tales medidas preventivas contribuyen necesariamente a la protección del orden público, en tanto su objetivo es garantizar que una persona que represente una amenaza para el orden público del Estado miembro de acogida sea expulsada de su territorio. Por ello, debe considerarse que esas medidas limitan la libertad de circulación y de residencia de este «por razones de orden público», en el sentido de la Directiva sobre la residencia,(7) de modo que pueden, en principio, estar justificadas en virtud de dicha Directiva.
Por otra parte, estas medidas no pueden considerarse contrarias a la Directiva sobre la residencia por el mero hecho de que sean similares a las medidas que transponen en el Derecho nacional la Directiva sobre el retorno. No obstante, el Tribunal de Justicia subraya que los beneficiarios de la Directiva sobre la residencia gozan de un estatuto y de derechos de naturaleza completamente distinta de aquellos que pueden invocar los beneficiarios de la Directiva sobre el retorno. Por ello, habida cuenta del estatuto fundamental del que disfrutan los ciudadanos de la Unión, las medidas que pueden imponérseles para evitar el riesgo de fuga no pueden ser menos favorables que las medidas previstas en el Derecho nacional para evitar tal riesgo, durante el plazo de salida voluntaria, de los nacionales de terceros países que son objeto de un procedimiento de retorno por razones de orden público.
Por otro lado, en cuanto al internamiento a efectos de expulsión, el Tribunal de Justicia considera que los artículos 20TFUE y 21TFUE y la Directiva sobre la residencia se oponen a una normativa nacional que aplica a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, que, tras la expiración del plazo establecido o de la prórroga de dicho plazo, no han dado cumplimiento a una decisión de expulsión adoptada en su contra por razones de orden público o seguridad pública, una medida de internamiento por un período máximo de ocho meses, siendo este período idéntico al aplicable, en el Derecho nacional, a los nacionales de terceros paísesque no hayan dado cumplimiento a una decisión de retorno dictada por tales razones, en virtud de la Directiva sobre el retorno.(8)
A este respecto, el Tribunal de Justicia indica que la duración del internamiento prevista por la disposición nacional de que se trata, que es idéntica a la aplicable al internamiento de los nacionales de terceros países, debe ser proporcionada al objetivo perseguido, consistente en garantizar una política eficaz de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias. Ahora bien, por lo que respecta específicamente a la duración del procedimiento de expulsión, los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias no se encuentran en una situación comparable a la de los nacionales de terceros países, de modo que no está justificado conceder un trato idéntico a todas esas personas en lo que atañe a la duración máxima del internamiento.
En particular, los Estados miembros disponen de mecanismos de cooperación y de facilidades en el contexto de la expulsión de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de sus familias a otro Estado miembro de los que no disponen necesariamente en el marco de la expulsión de un nacional de un tercer país a un tercer país. En efecto, dado que las relaciones entre los Estados miembros se basan en la obligación de cooperación leal y el principio de confianza mutua, no deben dar lugar a dificultades de idéntica naturaleza a las que pueden presentarse en el caso de la cooperación entre los Estados miembros y los países terceros. Además, las dificultades prácticas relativas a la organización del viaje de retorno no deberían ser generalmente las mismas para estas dos categorías de personas. Por último, el retorno del ciudadano de la Unión al territorio de su Estado miembro de origen se ve facilitado por la Directiva sobre la residencia.(9)
A juicio del Tribunal de Justicia, resulta que una duración máxima del internamiento de ocho meses a efectos de expulsión para los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
1Moniteur belge de 19 de abril de 2017, p.51890.
2Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L348, p.98; en lo sucesivo, «Directiva sobre el retorno»).
3Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L158, p.77, y corrección de errores en DO 2004, L229, p.35, en lo sucesivo, «Directiva sobre la residencia»).
4De conformidad con el apartado 2 de este artículo, las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado.
5Artículo 7, apartado 3, de la Directiva sobre el retorno. A tenor de esa disposición, «durante el plazo de salida voluntaria podrán imponerse determinadas obligaciones para evitar el riesgo de fuga, tales como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos o la obligación de permanecer en un lugar determinado».
6Artículo 27 de la Directiva sobre la residencia.
7Artículo 27, apartado 1, de la Directiva sobre la residencia.
8Artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre el retorno.
9En efecto, en virtud del artículo 27, apartado 4, el Estado miembro que haya expedido el pasaporte o documento de identidad debe recibir sin trámite alguno en su territorio al titular de dicho documento que haya sido expulsado de otro Estado miembro.