Asunto C‑911/19
Fédération Bancaire française (FBF)
contra
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
[petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Francia)]
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 15 de julio de2021
«Procedimiento prejudicial— Artículos 263TFUE y 267TFUE— Acto de la Unión jurídicamente no vinculante— Control jurisdiccional— Directrices emitidas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE)— Procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista— Validez— Competencia de laABE»
1.Recurso de anulación— Actos recurribles— Concepto— Actos que producen efectos jurídicos obligatorios— Directrices de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista— Exclusión
[Art.263TFUE; Reglamento (UE) n.º1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, art.16, ap.3]
(véanse los apartados 36 a 38, 44, 45 y 48 a 50 y el punto 1 del fallo)
2.Cuestiones prejudiciales— Competencia del Tribunal de Justicia— Actos adoptados por las instituciones— Alcance de la competencia— Directrices de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista— Inclusión
[Art.19TUE, ap.3, letrab); Art.267TFUE]
(véanse los apartados 53 a 57 y el punto 2 del fallo)
3.Derechos fundamentales— Derecho a la tutela judicial efectiva— Control de la legalidad de los actos de la Unión— Modalidades— Excepción de ilegalidad dirigida contra un acto de la Unión, formulada por el justiciable ante el órgano jurisdiccional nacional— Requisito de verse directa e individualmente afectado por dichoacto— Inexistencia
(Arts.263TFUE y 267TFUE)
(véanse los apartados 59, 61 a 63 y 65 y el punto 3 del fallo)
4.Instituciones de la Unión Europea— Ejercicio de sus competencias— Delegaciones— Atribución de facultades a la Autoridad Bancaria Europea (ABE) para emitir directrices— Delimitación precisa de esas facultades sobre la base de criterios objetivos que pueden ser objeto de control jurisdiccional— Directrices de la ABE que no producen efectos jurídicos obligatorios— Inexistencia de impacto sobre el alcance del referido control
[Reglamento (UE) n.º1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 67 y 68)
5.Política económica y monetaria— Política económica— Supervisión del sector financiero de la Unión— Competencia de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) para emitir directrices sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista— Alcance— Límites
[Reglamento (UE) n.º1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.1, aps.2, 3 y 5, 8, aps.1, letrasa),b) yh), y 2, letrac),y16]
(véanse los apartados 75, 83 y 84)
6.Política económica y monetaria— Política económica— Supervisión del sector financiero de la Unión— Directrices de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista— Apreciación de la validez— Requisitos— Directrices comprendidas dentro del ámbito de actuación de laABE— Directrices comprendidas en el marco específico adoptado por el legislador de la Unión para el ejercicio de la facultad de la ABE de emitir directrices— Validez
[Reglamento (UE) n.º1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.1, aps.2, 3 y 5, 8, aps.1 y 2, y 16, ap.1; Directivas 2007/64/CE, 2009/110/CE, 2013/36/UE y 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 94 a 96, 106, 113 a 116, 122, 123 y 125 a 131 y el punto 4 del fallo)
Resumen
Las Directrices sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista de la Autoridad Bancaria Europea son válidas
El procedimiento de remisión prejudicial puede utilizarse para controlar la validez de tales Directrices
En 2016, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) emitió unas Directrices sobre procedimientos de gobernanza y vigilancia de productos de banca minorista.(1) Mediante un dictamen publicado el 8 de septiembre de 2017 en su sitio de Internet la Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (Autoridad de Control Prudencial y de Resolución) (ACPR) (France) anunció que cumplía dichas Directrices, haciéndolas así aplicables a todas las entidades financieras bajo su ámbito de control.
El 8 de noviembre de 2017, la Fédération bancaire française (FBF) interpuso ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) un recurso con objeto de obtener la anulación del dictamen de la ACPR. La FBF alegaba que las Directrices de la ABE, que dicho dictamen hacía aplicables, no eran válidas porque dicha autoridad carecía de competencia para emitir tales Directrices.
Al albergar dudas, por una parte, en cuanto a las vías de recurso disponibles para garantizar el control de la legalidad de las Directrices controvertidas por el juez de la Unión y, por otra parte, en cuanto a la validez de estas Directrices a la luz del marco del mandato conferido a la ABE por el Derecho derivado, el Conseil d’État planteó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, solicitándole que se pronunciara sobre estos aspectos.
En su sentencia, dictada en Gran Sala, el Tribunal de Justicia, tras constatar, para empezar, que las Directrices de la ABE no podían ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 263TFUE, se declaró a continuación competente para apreciar la validez de estas Directrices con carácter prejudicial, en virtud del artículo 267TFUE, y confirmó, por último, su validez.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que se refiere al control jurisdiccional de las Directrices controvertidas por el juez de la Unión, el Tribunal de Justicia señaló que estos actos no pueden ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263TFUE, ya que no pretenden producir efectos jurídicos obligatorios.
A este respecto, subrayó que del Reglamento n.º1093/2010(2) se desprende que las autoridades competentes destinatarias de las Directrices controvertidas no están obligadas a atenerse a ellas y disponen de la facultad de apartarse de las mismas, en cuyo caso deben motivar su postura. Así pues, no puede considerarse que estas Directrices produzcan efectos jurídicos obligatorios con respecto a dichas autoridades competentes o a las entidades financieras. Por consiguiente, según el Tribunal de Justicia, al autorizar a la ABE a emitir directrices y recomendaciones, el legislador de la Unión pretendió conferirle una facultad de incentivación y de persuasión, distinta de la facultad de adoptar actos dotados de fuerza vinculante.
No obstante, el hecho de que las Directrices controvertidas carezcan de efectos jurídicos obligatorios no excluye la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre su validez. A este respecto, el Tribunal de Justicia se declaró competente, en virtud del artículo 267TFUE, para apreciar la validez de las Directrices controvertidas.
Por consiguiente, apreció esa validez a la luz de las disposiciones del Reglamento n.º1093/2010, con el fin de comprobar si tales Directrices forman parte de las competencias de laABE.
Para empezar, subrayó que, dado que del Reglamento n.º1093/2010 se desprende que el legislador de la Unión ha delimitado con precisión la facultad de la ABE de emitir directrices, sobre la base de criterios objetivos, el ejercicio de dicha facultad debe poder ser objeto de un control judicial riguroso a la luz de esos criterios. El hecho de que las Directrices controvertidas no produzcan efectos jurídicos obligatorios no puede afectar al alcance del referido control.
A continuación, el Tribunal de Justicia precisó que la capacidad de acción de la ABE es limitada, en el sentido de que dicha autoridad solo es competente para emitir directrices en la medida expresamente prevista por el legislador de la Unión. Tras recordar el contenido de las disposiciones del Reglamento n.º1093/2010 relativas al alcance de las competencias conferidas a la ABE, el Tribunal de Justicia declaró, por una parte, que la validez de directrices emitidas por dicha autoridad está supeditada al cumplimiento de las disposiciones de dicho Reglamento que regulan específicamente la facultad de la ABE para emitirlas, pero también a la inclusión de dichas directrices en el ámbito de actuación de la ABE, que ese mismo Reglamento define por referencia a la aplicación de determinados actos de la Unión a los que este se refiere. Por otra parte, la ABE puede, para garantizar una aplicación común, uniforme y coherente del Derecho de la Unión, emitir directrices relativas a las obligaciones de supervisión prudencial que recaen sobre las entidades de que se trata, en particular, con el fin de proteger los intereses de los depositantes y de los inversores mediante una regulación adecuada de la asunción de riesgos financieros. En efecto, nada hay en el Reglamento n.º1093/2010 que permita considerar que queden excluidas de esa facultad las medidas relativas al diseño y a la comercialización de los productos, en la medida en que tales medidas se inscriban en el ámbito de actuación de laABE.
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia examinó si las Directrices controvertidas están comprendidas, por una parte, en el ámbito de actuación de la ABE y, por otra parte, en el marco específico establecido por el legislador de la Unión para el ejercicio de la facultad de la ABE de emitir directrices.
Por lo que respecta al ámbito de actuación de la ABE, el Tribunal de Justicia subrayó que la validez de las Directrices controvertidas está supeditada al requisito de que éstas se inscriban en el ámbito de aplicación de al menos uno de los actos a que se refiere el Reglamento n.º1093/2010(3) o que sean necesarias para garantizar la aplicación coherente y eficaz de talacto.
A este respecto, concluyó que las Directrices controvertidas pueden considerarse necesarias para garantizar la aplicación coherente y eficaz de las disposiciones de las Directivas 2013/36, 2007/64, 2009/110 y 2014/17, a las que se refiere directa o indirectamente el Reglamento n.º1093/2010.
En efecto, por lo que respecta, en particular, a esas tres primeras Directivas, el Tribunal de Justicia subrayó que, dado que las Directrices controvertidas pretenden definir de qué manera las entidades afectadas deben incluir procedimientos de gobernanza y supervisión de los productos, destinados a garantizar la toma en consideración de las características de los mercados de que se trata y de los consumidores afectados, en sus estructuras y procedimientos internos, debe considerarse que esas Directrices establecen principios dirigidos a garantizar procedimientos eficaces de identificación, gestión y control de riesgos y mecanismos adecuados de control interno, en el sentido de las disposiciones pertinentes de los actos a que se refiere el Reglamento n.º1093/2010,(4) con el fin de garantizar la existencia de los sólidos sistemas de gobierno corporativo exigidos en dichas disposiciones.
Por lo que respecta al marco específico adoptado por el legislador de la Unión para el ejercicio de la facultad de la ABE de emitir Directrices, el Tribunal de Justicia declaró que las Directrices controvertidas están comprendidas en ese marco.(5)
A este respecto, precisó, en primer término, que las orientaciones controvertidas tienen por objeto contribuir a la protección de los consumidores y a la de los depositantes e inversores, contempladas en el Reglamento n.º1093/2010. En segundo término, estas Directrices están vinculadas a las funciones conferidas a la ABE de conformidad con el antedicho Reglamento, por lo que respecta a la regulación de la asunción de riesgos por las entidades financieras. En tercer término, debe considerarse que contribuyen al establecimiento de prácticas de supervisión coherentes, eficaces y efectivas dentro del Sistema Europeo de Supervisión Financiera.(6)
El Tribunal de Justicia dedujo de ello que las Directrices controvertidas forman efectivamente parte del marco específico adoptado por el legislador de la Unión para el ejercicio de la facultad de la ABE de emitir directrices y, por consiguiente, de las competencias de la ABE, y consideró, por tanto, que el examen de validez solicitado por el órgano jurisdiccional remitente no puso de manifiesto la existencia de ningún elemento que pudiera cuestionar la validez de dichas Directrices.
1 Directrices de 22 de marzo de 2016 (ABE/GL/2015/18) (en lo sucesivo, «Directrices controvertidas»).
2Artículo 16, apartado 3, del Reglamento (UE) n.º1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión n.º716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión (DO 2010, L331, p.12).
3El Tribunal de Justicia constató que debe considerarse que cuatro directivas constituyen actos a los que se refiere el artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.º1093/2010, a saber: la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L176, p.338); la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior, por la que se modifican las Directivas 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE y 2006/48/CE y por la que se deroga la Directiva 97/5/CE (DO 2007, L319, p.1); la Directiva 2009/110/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de las entidades de dinero electrónico y su ejercicio, así como sobre la supervisión prudencial de dichas entidades, por la que se modifican las Directivas 2005/60/CE y 2006/48/CE y se deroga la Directiva 2000/46/CE (DO 2009, L267, p.7); y la Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) n.º1093/2010 (DO 2014, L60, p.34).
4Artículo 74, apartado 1, de la Directiva 2013/36, artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2007/64, y artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/110.
5Como se desprende de los artículos 8, apartados 1 y 2, y 16, apartado 1, del Reglamento n.º1093/2010, en relación con el artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento.
6Prácticas a las que se hace referencia en los artículos 8, apartado 1, letrab), y 16, apartado 1, del Reglamento n.º1093/2010.