Asunto C‑180/20
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 2 de septiembre de2021
«Recurso de anulación— Decisiones (UE) 2020/245 y 2020/246— Posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, porotra— Acuerdo en el que algunas de sus disposiciones pueden incluirse en la política exterior y de seguridad común (PESC)— Adopción de los reglamentos internos del Consejo de Asociación, del Comité de Asociación, de los subcomités y de otros órganos— Adopción de dos decisiones distintas— Elección de la base jurídica— Artículo 37TUE— Artículo 218TFUE, apartado9— Regla de votación»
1.Acuerdos internacionales— Acuerdos de la Unión— Negociación y celebración— Artículo 218TFUE— Reparto de competencias— Procedimiento unificado y de alcance general
(Art.218TFUE)
(véase el apartado 27)
2.Acuerdos internacionales— Acuerdos de la Unión— Decisión del Consejo por la que se establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo internacional— Procedimiento previsto en el artículo 218TFUE, apartado9— Determinación de la regla de votación aplicable
(Art.218TFUE, aps.6, 8, 9y10)
(véanse los apartados 28 a 30)
3.Actos de las instituciones— Elección de la base jurídica— Criterios— Acto de la Unión que persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble— Referencia al objetivo o componente principal o preponderante— Objetivos o componentes indisociables— Cúmulo de bases jurídicas— Límites— Incompatibilidad de los procedimientos
(véanse los apartados 31 a 34 y 40)
4.Actos de las instituciones— Elección de la base jurídica— Criterios— Decisión (UE) 2020/246 relativa a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación UE-Armenia— Contexto de la adopción delacto
[Decisión (UE) 2020/246 del Consejo]
(véanse los apartados 38, 39, 54 y 55)
5.Actos de las instituciones— Elección de la base jurídica— Criterios— Acto de la Unión que persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble— Referencia al objetivo o componente principal o preponderante— Decisiones (UE) 2020/245 y 2020/246 relativas a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación UE-Armenia— Adopción de la Decisión (UE) 2020/246 sobre la base del artículo 37TUE, en relación con el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo segundo— Improcedencia
[Art.218TFUE, ap.9; Decisión (UE) 2020/246 del Consejo]
(véanse los apartados 41 a 47 y 56 a 58)
6.Cooperación al desarrollo— Celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión— Decisiones (UE) 2020/245 y 2020/246 relativas a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación UE-Armenia— Acuerdo que no contiene elementos de tal alcance que suponga la ejecución de otra política— Base jurídica— Artículos 21TUE y 208TFUE— Procedencia
[Art.21TUE, ap.2, letrac); art.208TFUE; Decisiones (UE) 2020/245 y 2020/246 del Consejo]
(véanse los apartados 49 a 53)
7.Recurso de anulación— Sentencia anulatoria— Efectos— Limitación por el Tribunal de Justicia— Mantenimiento de los efectos del acto impugnado hasta su sustitución en un plazo razonable— Justificación basada en razones de seguridad jurídica
(Art.264TFUE, párr.2)
(véanse los apartados 61 a 64)
Resumen
El Tribunal de Justicia anula las decisiones del Consejo relativas a la aplicación del Acuerdo de Asociación con Armenia
El Tribunal de Justicia considera que, si bien el Acuerdo de Asociación presenta determinados vínculos con la PESC, los elementos o las declaraciones de intenciones que incluye correspondientes a la PESC no bastan para constituir un componente autónomo de dicho Acuerdo que pueda escindir el acto del Consejo en dos decisiones distintas
El Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación con Armenia»), fue firmado el 24 de noviembre de 2017.(1) Este Acuerdo prevé la creación de un Consejo de Asociación y de un Comité de Asociación, así como la posibilidad de crear subcomités y otros órganos. Prevé asimismo que el Consejo de Asociación adoptará su reglamento interno y establecerá en este las funciones y el funcionamiento del Comité de Asociación.
La Comisión Europea y la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad adoptaron conjuntamente, el 29 de noviembre de 2018, de conformidad con el artículo 218TFUE, apartado 9, una propuesta de decisión del Consejo de la Unión Europea relativa a la posición que se debía adoptar, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación sobre la adopción de las decisiones relativas a los reglamentos internos de dicho Consejo de Asociación, así como del Comité de Asociación, de los subcomités y de cualquier otro órgano especializado. En su propuesta modificada de 19 de julio de 2019, la Comisión suprimió la referencia al artículo 37TUE, atinente a la celebración de acuerdos en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC), como base jurídica material. El Consejo escindió la mencionada propuesta de decisión en dos decisiones distintas. Así, por una parte, adoptó la Decisión 2020/245, destinada a garantizar la aplicación del Acuerdo de Asociación, con la excepción de su títuloII, apoyándose en las bases jurídicas materiales constituidas por los artículos 91TFUE, 207TFUE y 209TFUE, en materia de transportes, de comercio y de desarrollo. Por otra parte, adoptó la Decisión 2020/246, destinada a garantizar la aplicación del títuloII de ese Acuerdo, relativo a la cooperación en el ámbito de la PESC, con una base jurídica material constituida únicamente por el artículo 37TUE. Mientras que la Decisión 2020/245 fue adoptada por mayoría cualificada, la Decisión 2020/246 lo fue por unanimidad. La Comisión cuestionó ante el Tribunal de Justicia la escisión del acto del Consejo en dos decisiones, la elección del artículo 37TUE como base jurídica de la Decisión 2020/246, así como de la regla de votación que se derivaba de ahí, y solicitó, en consecuencia, la anulación de las dos decisiones del Consejo.
El Tribunal de Justicia, en formación de Gran Sala, anula las Decisiones 2020/245 y 2020/246 del Consejo. Considera que, si bien el Acuerdo de Asociación presenta determinados vínculos con la PESC, los elementos o las declaraciones de intenciones que incluye correspondientes a la PESC no bastan para constituir un componente autónomo de dicho Acuerdo que pueda justificar que la Decisión 2020/246 se base en el artículo 37TUE como base jurídica material y en el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo segundo, como base jurídica procedimental. Considera asimismo que, en estas circunstancias, nada justificaba escindir en dos decisiones el acto relativo a la posición que se debía adoptar, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación creado por el Acuerdo de Asociación con Armenia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recuerda que, en virtud del artículo 218TFUE, apartado 8, el Consejo resuelve por mayoría cualificada, como regla general, y que solo en los casos expuestos en el párrafo segundo de esta disposición resuelve por unanimidad. En estas circunstancias, la regla de votación aplicable debe determinarse, en cada caso concreto, según se trate o no de los supuestos previstos en el párrafo segundo del apartado 8 del artículo 218TFUE, ya que la elección de la base jurídica material de la decisión de que se trate debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido delacto.
El Tribunal de Justicia recuerda a este respecto que, si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue una doble finalidad o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige la finalidad o el componente principal o preponderante. En el caso de autos, aunque las Decisiones impugnadas se refieren formalmente a títulos diferentes del Acuerdo de Asociación, el Tribunal de Justicia observa que el ámbito al que pertenecen y, por tanto, la base jurídica de la acción externa de la Unión de que se trata deben apreciarse a la luz del Acuerdo en su conjunto, ya que dichas Decisiones se refieren, de manera general, al funcionamiento de los órganos internacionales creados sobre la base del Acuerdo de Asociación con Armenia. Por lo demás, la adopción de dos decisiones distintas del Consejo, fundadas en bases jurídicas diferentes, pero destinadas a establecer la posición única que debe adoptarse en nombre de la Unión sobre el funcionamiento de los órganos establecidos por el referido Acuerdo, solo puede justificarse si el Acuerdo, considerado en su conjunto, incluye componentes distintos correspondientes a las diferentes bases jurídicas utilizadas para la adopción de tales decisiones.
A este respecto, el Tribunal de Justicia subraya que la calificación de un acuerdo como acuerdo de cooperación al desarrollo debe hacerse teniendo en cuenta su objeto esencial y no en función de sus cláusulas particulares. Pues bien, aunque algunas disposiciones del títuloII del Acuerdo de Asociación con Armenia se refieren a temas que pueden pertenecer al ámbito de la PESC y reafirman la voluntad de las partes de colaborar entre ellas en la materia, estas disposiciones son poco numerosas en el Acuerdo y se limitan, esencialmente, a declaraciones de carácter programático que describen solamente las relaciones existentes entre las partes contratantes y sus intenciones comunes para el futuro.
A continuación, el Tribunal de Justicia constata, por lo que respecta a las finalidades del Acuerdo, que este tiene por objeto principalmente establecer el marco de la cooperación en materia de transportes, de comercio y de desarrollo con Armenia. En este contexto, el Tribunal de Justicia señala que exigir que un acuerdo de cooperación al desarrollo se base también en una disposición distinta de la relativa a esta política cada vez que afecte a una materia específica dejaría sin contenido a la competencia y al procedimiento previstos en el artículo 208TFUE. En el caso de autos, si bien es cierto que algunos de los objetivos específicos dirigidos a reforzar el diálogo político pueden vincularse a la PESC, el Tribunal de Justicia observa que la enumeración de estos objetivos específicos no va acompañada de ningún programa de acción ni de modalidades concretas de cooperación que puedan demostrar que la PESC constituye uno de los componentes distintos de ese mismo Acuerdo, al margen de los aspectos relacionados con el comercio y la cooperación al desarrollo.
Por último, si bien un elemento del contexto en el que se inscribe un acto, como en este caso el conflicto de Nagorno Karabaj, también puede tenerse en cuenta para determinar la base jurídica de dicho acto, el Tribunal de Justicia constata que el Acuerdo de Asociación con Armenia no contempla ninguna medida concreta o específica para hacer frente a esta situación que comprometa la seguridad internacional.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal de Justicia anula la Decisión 2020/246 por fundarse erróneamente en una base jurídica material compuesta por el artículo 37TUE. Respecto a la Decisión 2020/245, el Tribunal de Justicia la anula también. En efecto, del considerando 10 y del artículo 1 de esta Decisión se desprende que la misma no se refiere a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación con Armenia en la medida en que dicha posición se refiere a la aplicación del títuloII de ese Acuerdo. Pues bien, las disposiciones que comprende este título no constituyen un componente distinto del mencionado Acuerdo, que obligara al Consejo a basarse, entre otros preceptos, en el artículo 37TUE y en el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo segundo, con el fin de adoptar esa misma posición. Por consiguiente, nada justificaba que el Consejo excluyera del objeto de la Decisión 2020/245 la posición en cuestión, por cuanto se refiere a la aplicación del títuloII del mismo Acuerdo, y adoptara una decisión distinta en virtud del artículo 218TFUE, apartado 9, con objeto de adoptar tal posición por cuanto se refiere a esa misma aplicación.
No obstante, el Tribunal de Justicia decide, por razones de seguridad jurídica, mantener los efectos de las Decisiones anuladas, a la espera de que el Consejo adopte una nueva decisión de conformidad con la sentencia.
1Decisión (UE) 2018/104 sobre la firma, en nombre de la Unión, y la aplicación provisional del Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra (DO 2018, L23, p.1).