Asunto C‑27/19
UAB «Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras»
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Lietuvos Aukščiausiasis Teismas)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 7 de septiembre de2021
«Procedimiento prejudicial— Contratos públicos— Directiva 2014/24/UE— Artículo 58, apartados3y4— Artículo 60, apartados3y4— AnexoXII— Desarrollo de los procedimientos de adjudicación— Elección de los participantes— Criterios de selección— Medios de prueba— Solvencia económica y financiera de los operadores económicos— Posibilidad de que la empresa a la cabeza de una unión temporal de empresas alegue los ingresos percibidos por un contrato público anterior del mismo ámbito que el contrato público de que se trata en el litigio principal, incluso cuando no ejercía por sí misma la actividad comprendida en el ámbito al que se refiere el contrato objeto del litigio principal— Capacidad técnica y profesional de los operadores económicos— Carácter exhaustivo de los medios de prueba admitidos por la Directiva— Artículo 57, apartados 4, letrah),6y7— Adjudicación de contratos públicos de servicios— Motivos facultativos de exclusión de la participación en un procedimiento de adjudicación de contrato— Inscripción en una lista de operadores económicos excluidos de los procedimientos de adjudicación de contratos— Solidaridad entre los miembros de una unión temporal de empresas— Carácter personal de la sanción— Artículo21— Protección de la confidencialidad de la información transmitida a un poder adjudicador por un operador económico— Directiva (UE) 2016/943— Artículo9— Confidencialidad— Protección de los secretos comerciales— Aplicabilidad a los procedimientos de adjudicación de contratos— Directiva 89/665/CEE— Artículo1— Derecho a la tutela judicial efectiva»
1.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Desarrollo del procedimiento— Criterios de selección cualitativa— Solvencia económica y financiera— Obligación de tener un determinado volumen de negocios anual medio en el ámbito a que se refiere el contrato público— Inclusión
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.58, ap.3)
(véanse los apartados 71 y 72 y el punto 1 del fallo)
2.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Desarrollo del procedimiento— Criterios de selección cualitativa— Solvencia económica y financiera— Obligación de tener un determinado volumen de negocios anual medio en el ámbito al que se refiere el contrato público— Medios de prueba— Posibilidad de que un operador económico que haya pertenecido a una unión temporal de empresas alegue los ingresos percibidos por esa unión— Procedencia— Requisito— Contribución efectiva, en el marco de un contrato público determinado, a la realización de una actividad de esa unión análoga a la que es objeto del contrato público de que se trata
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.58, ap.3, y 60, ap.3)
(véanse los apartados 76 a 78 y 82 y el punto 2 del fallo)
3.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Desarrollo del procedimiento— Criterios de selección cualitativa— Criterios de selección relativos a la capacidad técnica y profesional, a las especificaciones técnicas o a las condiciones de ejecución del contrato público— Prescripción que precisa las características técnicas de los vehículos utilizados para una prestación de servicios a que se refiere un contrato público— Inclusión— Condiciones de ejecución de un contrato— Prescripción técnica impuesta en un anuncio de licitación— Procedencia— Requisitos
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.42, 58, ap.4,y70)
(véanse los apartados 84, 86 a 90 y 95 y el punto 3 del fallo)
4.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Presentación de las ofertas— Posibilidad de que el poder adjudicador invite a un licitador a completar o aclarar su oferta inicial— Requisitos
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.56, ap.3)
(véanse los apartados 93 y 94)
5.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras— Directiva 89/665/CEE— Obligación de los Estados miembros de establecer un procedimiento de recurso— Resoluciones recurribles— Decisión de un poder adjudicador de denegar a un operador económico la comunicación de la información considerada confidencial que figura en el expediente de candidatura o en la oferta de otro operador económico— Inclusión— Decisión que puede ser objeto de un procedimiento administrativo previo— Procedencia— Requisito
[Directiva 89/665/CEE del Consejo, arts.1, aps.1, párr.4, 3 y 5, y 2, ap.1, letrab)]
(véanse los apartados 105 a 107 y 109 a 111 y el punto 4 del fallo)
6.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras— Directiva 89/665/CEE— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Confidencialidad— Solicitud de comunicación de información contenida en la oferta de un operador económico competidor— Protección de la confidencialidad de la información trasmitida por un operador económico a un poder adjudicador— Alcance— Principio de buena administración— Motivación de una decisión denegatoria de acceso a la información— Derecho a la tutela judicial efectiva— Efectoútil— Ponderación con la confidencialidad
(Directiva 2014/14/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.21; Directiva 89/665/CEE del Consejo, art.1, aps.1, párr.4, 3,y5)
(véanse los apartados 113 a 126 y 137, guion primero, y punto 5 del fallo)
7.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras— Directiva 89/665/CEE— Obligación de que los Estados miembros prevean un procedimiento de recurso contra una decisión del poder adjudicador que desestima una solicitud de acceso a la información considerada confidencial que figura en el expediente de candidatura o en la oferta de otro operador económico— Acceso a los procedimientos de recurso— Regulación procesal— Facultad de apreciación de los Estados miembros— Límites— Obligación de garantizar el respeto del derecho a la tutela efectiva y a acceder a un juez imparcial
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.47; Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.21; Directiva 89/665/CEE del Consejo, art.1, aps.1y3)
(véanse los apartados 127 y 128)
8.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras— Directiva 89/665/CEE— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Confidencialidad— Decisión de un poder adjudicador de denegar a un operador económico la comunicación de la información considerada confidencial que figura en el expediente de candidatura o en la oferta de otro operador económico— Obligación del órgano jurisdiccional nacional, que conoce del recurso contra esa decisión, de proteger la información confidencial— Ponderación entre el derecho del solicitante de obtener una tutela judicial efectiva con el derecho de su competidor a la protección de su información confidencial y a sus secretos comerciales— Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art.47; Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.21; Directiva 89/665/CEE del Consejo, art.1, aps.1, párr.4, 3,y5)
(véanse los apartados 129 a 137, guion segundo y el punto 6 del fallo)
9.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Adjudicación de los contratos— Causas de exclusión de la participación en un contrato— Litigio entre un operador económico excluido de un contrato y un poder adjudicador— Alcance de las facultades del órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio— Límites
(Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art.57, ap.4)
(véanse los apartados 143 a 148, y el punto 7 del fallo)
10.Aproximación de las legislaciones— Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios— Directiva 2014/24/UE— Adjudicación de los contratos— Causas de exclusión de la participación en un contrato— Declaración falsa de un operador económico miembro de una agrupación de empresas, desconocida para dicha agrupación— Normativa nacional que prevé la exclusión de la totalidad de los miembros de la agrupación— Violación del principio de proporcionalidad— Improcedencia
(Directiva 2014/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.57, aps.1 y 6, 14 y 63, ap.1)
(véanse los apartados 150 y 158, y el punto 8 del fallo)
Resumen
Mediante anuncio de licitación, el Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras UAB (Centro Regional de Gestión de Residuos de la Región de Klaipėda, Lituania) (en lo sucesivo, «poder adjudicador») convocó un procedimiento de licitación para la adjudicación de un contrato abierto internacional de prestación de servicios de recogida y transporte de residuos urbanos. En dicho anuncio definió una serie de especificaciones técnicas. El anuncio también incluía una descripción de la capacidad técnica y profesional de los licitadores, necesaria para la ejecución del contrato, así como una descripción de su solvencia económica y financiera.
Al término de dicho procedimiento, uno de los licitadores, al que no se adjudicó el contrato, solicitó, en primer lugar, el acceso a los elementos tenidos en cuenta para establecer la clasificación, posteriormente presentó una reclamación para impugnar los resultados del procedimiento de licitación ante el poder adjudicador y, por último, tras la desestimación de su reclamación, interpuso un recurso contencioso ante el Klaipėdos apygardos teismas (Tribunal Regional de Klaipėda, Lituania). Dicho tribunal desestimó el recurso al considerar que la entidad a la que se había adjudicado el contrato reunía las cualificaciones requeridas. Al conocer del recurso de apelación interpuesto por el mismo licitador, el Lietuvos apeliacinis teismas (Tribunal de Apelación de Lituania) anuló tanto la sentencia del juez de primera instancia como la resolución del poder adjudicador por la que se clasificaban las ofertas. El órgano jurisdiccional de apelación también ordenó al poder adjudicador que procediera a una nueva evaluación de las ofertas.
El poder adjudicador interpuso recurso de casación ante el Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Tribunal Supremo de lo Civil y Penal de Lituania), órgano jurisdiccional remitente. Este solicita que se dilucide la naturaleza de determinados requisitos de clasificación de los licitadores que figuran en el anuncio de licitación y que podrían entenderse como requisitos relativos a la solvencia económica y financiera del operador económico, como requisitos relativos a la capacidad técnica y profesional de este, como especificaciones técnicas o incluso como condiciones de ejecución del contrato público. Según el órgano jurisdiccional remitente, se plantea también la cuestión de la ponderación de la protección de la información confidencial facilitada por un licitador y de la efectividad del derecho de defensa de los demás licitadores.
Mediante su sentencia, dictada en Gran Sala, el Tribunal de Justicia aporta precisiones en cuanto a los criterios de selección relativos, en particular, a la solvencia económica y financiera de los operadores económicos, a las prescripciones técnicas contenidas en una licitación, a la falta de solidaridad entre los miembros de una unión temporal de empresas y, sobre todo, a la protección de la confidencialidad de la información transmitida a un poder adjudicador por un operador económico.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta a los criterios de selección de los operadores económicos, el Tribunal de Justicia precisa que la obligación de estos de demostrar que tienen un determinado volumen de negocios anual medio en el ámbito de actividades al que se refiera el contrato público de que se trate constituye un criterio de selección relativo a la solvencia económica y financiera de esos operadores económicos en el sentido de la Directiva 2014/24 sobre contratación pública.(1) Por otro lado, cuando el poder adjudicador, al establecer las condiciones relativas a la solvencia económica y financiera necesaria para ejecutar el contrato, haya exigido que los operadores económicos tengan un determinado volumen de negocios mínimo en el ámbito al que se refiera el contrato público de que se trate, este solo puede, a efectos de aportar la prueba de su solvencia económica y financiera, invocar los ingresos percibidos por una unión temporal de empresas a la que haya pertenecido si ha contribuido efectivamente, en el marco de un contrato público determinado, a realizar una actividad de esa unión análoga a la que es objeto del contrato público de que se trate.(2)
Por lo que atañe a las prescripciones técnicas contenidas en un anuncio de licitación, el Tribunal de Justicia considera que la Directiva sobre contratación pública no excluye que las prescripciones técnicas puedan entenderse a la vez como criterios de selección relativos a la capacidad técnica y profesional, como especificaciones técnicas o como condiciones de ejecución del contrato.(3) A este respecto, el Tribunal de Justicia considera que una exigencia, como las características técnicas de los vehículos que deben utilizarse para la prestación de los servicios a que se refiere un contrato, puede calificarse de criterio de selección relativo a la «capacidad técnica y profesional» o de «especificaciones técnicas», incluso de «condiciones de ejecución del contrato».(4) El Tribunal de Justicia subraya que, si se adoptara esta última calificación, el cumplimiento de una condición de ejecución del contrato debería comprobarse durante la ejecución del contrato y no durante su adjudicación. Por otra parte, esas prescripciones pueden imponerse en el marco de la licitación, siempre que se respeten los principios fundamentales de la contratación pública.(5) El Tribunal de Justicia precisa por último que la calificación de dichas prescripciones como criterios de selección relativas a la capacidad técnica y profesional de los operadores económicos, como especificaciones técnicas o como condiciones de ejecución del contrato carece de incidencia en la extensión del derecho del poder adjudicador de permitir al adjudicatario completar o aclarar en una fase posterior su oferta inicial. En efecto, la extensión de ese derecho está limitada por la necesidad de respetar los principios de igualdad de trato y de transparencia, así como, en su caso, de eventuales disposiciones específicas del Derecho nacional.(6)
Por lo que respecta a la protección de la confidencialidad de la información transmitida a un poder adjudicador por un operador económico, el Tribunal de Justicia declara que la decisión de un poder adjudicador por la que se deniega a un operador económico la comunicación de la información considerada confidencial que figura en el expediente de candidatura o en la oferta de otro operador económico constituye un acto que puede ser objeto de recurso. Cuando el Estado miembro en cuyo territorio se desarrolle el procedimiento de adjudicación del contrato público haya previsto, respetando los principios de equivalencia y de efectividad, que toda persona que pretenda impugnar una decisión adoptada por el poder adjudicador debe interponer un recurso administrativo antes de recurrir a la vía judicial, ese Estado miembro puede establecer también que los recursos judiciales contra la decisión denegatoria de acceso a la información considerada confidencial transmitida por otro operador económico deberán ir precedidos también de un recurso administrativo previo.(7)
Un poder adjudicador ante el que se haya presentado una solicitud de comunicación de información considerada confidencial que figura en la oferta de un competidor al que se haya adjudicado el contrato no está obligado a comunicar esa información cuando su transmisión lleve a infringir las normas del Derecho de la Unión relativas a la protección de la información confidencial, aun cuando la solicitud del operador económico se presente en el marco de un recurso administrativo interpuesto por ese mismo operador en relación con la legalidad de la apreciación, por el poder adjudicador, de la oferta del competidor. Sin embargo, el poder adjudicador no puede estar vinculado por la mera alegación de un operador económico de que la información transmitida es confidencial, ya que ese operador económico debe demostrar el carácter verdaderamente confidencial de la información a cuya divulgación se opone. Cuando el poder adjudicador se niegue a transmitir esa información o cuando, al tiempo que deniegue tal transmisión, desestime el recurso administrativo presentado por un operador económico en relación con la legalidad de la apreciación de la oferta del competidor de que se trate, el poder adjudicador estará obligado a ponderar el derecho del solicitante a una buena administración con el derecho del competidor a la protección de su información confidencial, de modo que su decisión denegatoria o su decisión desestimatoria esté motivada y el derecho a la tutela judicial efectiva del licitador excluido no quede privado de efectoútil.
Además, el poder adjudicador debe comunicar de forma neutra, en la medida de lo posible, preservando el carácter confidencial de la información, el contenido esencial de la misma. A este respecto, puede, en particular, comunicar de forma resumida determinados aspectos de una candidatura o de una oferta, así como sus características técnicas, de modo que no pueda identificarse la información confidencial. Con el mismo fin, puede aún solicitar al operador cuya oferta se haya seleccionado que le facilite una versión no confidencial de los documentos que contienen información confidencial.
En cuanto al alcance de las obligaciones que incumben al órgano jurisdiccional nacional competente en el marco de un recurso jurisdiccional dirigido contra la decisión del poder adjudicador por la que se deniega una solicitud de acceso a la información transmitida por el operador cuya oferta ha sido seleccionada o en el marco de un recurso administrativo contra la decisión de un poder adjudicador por la que se desestima el recurso administrativo interpuesto contra tal decisión denegatoria, el Tribunal de Justicia considera que dicho órgano jurisdiccional está obligado a ponderar el derecho del solicitante a la tutela judicial efectiva con el derecho de su competidor a la protección de su información confidencial y de sus secretos. A tal efecto, dicho órgano jurisdiccional, que debe necesariamente disponer de la información confidencial y de los secretos comerciales para poder pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre el carácter comunicable de esa información, debe proceder a un examen de todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, así como controlar el carácter suficiente de la motivación de la decisión mediante la cual el poder adjudicador denegó la divulgación de la información confidencial o la motivación mediante la cual desestimó el recurso administrativo interpuesto contra la resolución previa denegatoria. Asimismo, debe poder anular la decisión denegatoria o la decisión desestimatoria del recurso administrativo si estas son ilegales y, en su caso, devolver el asunto al poder adjudicador, o incluso adoptar por sí mismo una nueva resolución si el Derecho nacional lo autoriza.(8)
Por lo que respecta al alcance de las facultades del órgano jurisdiccional nacional que conoce de litigios entre un operador económico excluido de la adjudicación de un contrato y un poder adjudicador, el Tribunal de Justicia precisa que dicho órgano jurisdiccional puede apartarse de la apreciación realizada por el poder adjudicador sobre la licitud del comportamiento del operador económico al que se haya adjudicado el contrato y, por tanto, extraer de ello todas las consecuencias necesarias en su decisión. Así, según el caso, ese órgano jurisdiccional puede pronunciarse en este sentido sobre el fondo del asunto o remitir el asunto a tal efecto al poder adjudicador o al órgano jurisdiccional nacional competente. En cambio, con arreglo al principio de equivalencia, tal órgano jurisdiccional solo puede examinar de oficio el motivo basado en el error de apreciación cometido por el poder adjudicador si el Derecho nacional lo permite.(9)
Por último, en cuanto a los motivos facultativos de exclusión de cualquier procedimiento de adjudicación de contratos públicos, el Tribunal de Justicia considera que no puede adoptarse una medida de exclusión contra la totalidad de los miembros de una agrupación de operadores económicos cuando un operador económico, miembro de dicha agrupación, haya sido declarado culpable de falsedad al proporcionar la información exigida para verificar que la agrupación no incurre en ningún motivo de exclusión o que esta cumple los criterios de selección, sin que sus socios hayan tenido conocimiento de esa falsedad.(10)
1Artículo 58, apartado 3, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L94, p.65).
2Artículos 58, apartado 3, y 60, apartado 3, de la Directiva 2014/24.
3En el sentido, respectivamente, de los artículos 58, apartado 4, 42 y 70 de la Directiva 2014/24.
4Artículos 58, apartado 4, 42 y 70 de la Directiva 2014/24.
5Artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24.
6Artículo 56, apartado 3, de la Directiva 2014/24.
7Artículos 1, apartados 1, párrafo cuarto, 3 y 5, y 2, apartado 1, letrab), de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L395, p.33).
8Artículo 1, apartados 1, párrafo cuarto, 3 et 5, de la Directiva 89/665, y artículo 21 de la Directiva 2014/24, a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
9Artículo 57, apartado 4, de la Directiva 2014/24.
10Artículos 63, apartado 1, párrafo segundo, y 57, apartados 4 y 6, de la Directiva 2014/24.