Asunto C‑546/18
FN y otros
contra
Übernahmekommission
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 9 de septiembre de2021
«Procedimiento prejudicial— Derecho de sociedades— Ofertas públicas de adquisición— Directiva 2004/25/CE— Artículo5— Oferta obligatoria— Artículo4— Autoridad supervisora— Resolución firme por la que se declara un incumplimiento de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición— Efectos vinculantes de esta resolución en el marco de un procedimiento administrativo sancionador posterior incoado por la misma Autoridad— Principio de efectividad del Derecho de la Unión— Principios generales del Derecho de la Unión— Derecho de defensa— Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea— Artículos 47y48— Derecho a guardar silencio— Presunción de inocencia— Acceso a un tribunal independiente e imparcial»
Libertad de establecimiento— Sociedades— Directiva 2004/25/CE— Ofertas públicas de adquisición— Autoridad supervisora— Sanciones— Resolución firme por la que se declara un incumplimiento de la obligación de presentar una oferta pública de adquisición— Efectos vinculantes de esta resolución en el marco de un procedimiento administrativo sancionador posterior incoado por la misma Autoridad— Partes en este procedimiento que no pudieronprevalerse, en el procedimiento declarativo anterior, del derecho de defensa y del derecho a guardar silencio ni gozar de la presunción de inocencia— Partes que no pueden disfrutar del derecho a la tutela judicial efectiva frente a dicha resolución en un procedimiento de plena jurisdicción— Improcedencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts.47 y 48; Directiva 2004/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts.4y17)
(véanse los apartados 58 a 62, 70 y 71 y el fallo)
Resumen
Mediante resolución de 22 de noviembre de 2016, la Übernahmekommission (Comisión de Ofertas Públicas de Adquisición, Austria; en lo sucesivo, «Comisión de OPA») declaró que GM, que es una persona física, y cuatro sociedades habían actuado de concierto para incitar a otra sociedad a realizar una operación que había llevado a incrementar considerablemente la participación de su accionista principal. Dado que las partes de que se trata tenían una participación de control, en el sentido de la normativa austriaca por la que se transpone la Directiva 2004/25,(1) en la sociedad en cuestión, la Comisión de OPA consideró que deberían haber presentado una oferta pública de adquisición.
Con posterioridad a que dicha resolución hubiera adquirido firmeza, la Comisión de OPA incoó un procedimiento con el objeto de imponer sanciones administrativas a GM y a otras dos personas físicas, HL y FN (a estas dos últimas en su condición, respectivamente, de miembro del Consejo de Administración y de director de dos de las sociedades objeto de la resolución de 22 de noviembre de 2016).
Mediante resoluciones de 29 de enero de 2018, la Comisión de OPA impuso a GM, HL y FN determinadas sanciones administrativas basadas, en particular, en las apreciaciones fácticas que figuran en la resolución de 22 de noviembre de2016.
El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria), ante el que se interpusieron recursos contra las resoluciones de 29 de enero de 2018, alberga dudas sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la práctica administrativa nacional seguida por la Comisión de OPA. En efecto, de conformidad con el Derecho austriaco, una resolución por la que se declara la existencia de una infracción, como la de 22 de noviembre de 2016, vincula, una vez que ha adquirido firmeza, no solo a la autoridad que la adoptó, sino también a las demás autoridades administrativas y judiciales que hayan de pronunciarse en otros procedimientos sobre la misma situación fáctica y jurídica, siempre que exista identidad de partes.
Por lo que respecta a HL y FN, el Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo duda de que exista tal identidad, pues no participaron como «partes» en el procedimiento declarativo de la infracción, sino que únicamente intervinieron como representantes de dos de las sociedades que fueron parte en dicho procedimiento. Sin embargo, durante el procedimiento administrativo sancionador, la Comisión de OPA reconoció efectos vinculantes a la resolución de 22 de noviembre de 2016 con respecto a HL y a FN. El referido Tribunal señala que, al no haber podido estas dos personas físicas gozar de la condición de «parte» en el procedimiento declarativo de la infracción, no pudieron disfrutar de todos los derechos procedimentales que se reconocen a las «partes», incluido el derecho a guardar silencio.
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo pregunta, en esencia, si los artículos 4 y 17 de la Directiva 2004/25, a la luz del derecho de defensa garantizado por el Derecho de la Unión, y en particular del derecho a ser oído, así como de los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se oponen a una práctica nacional como la seguida en el caso de autos por la Comisión deOPA.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Dado que la Directiva 2004/25 no establece normas que regulen los efectos que las resoluciones administrativas firmes adoptadas con arreglo a dicha Directiva surten en posteriores procedimientos, las normas controvertidas en el litigio principal están comprendidas en la autonomía procesal de los Estados miembros, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad. De este modo, la Directiva 2004/25 no se opone, en principio, a que se establezca un procedimiento administrativo dividido en dos fases separadas, como en el caso de autos, ni a una práctica que confiera a las resoluciones administrativas que hayan adquirido firmeza efectos vinculantes en posteriores procedimientos. En efecto, tal práctica puede contribuir a garantizar la eficacia de los procedimientos administrativos dirigidos a determinar y a sancionar la inobservancia de las normas de la Directiva 2004/25, y por tanto a garantizar el efecto útil de esta. No obstante, deben respetase en las dos fases procedimentales mencionadas los derechos que el Derecho de la Unión, y en particular la Carta de los Derechos Fundamentales, reconocen a las partes.
Por lo que respecta a las personas que, como GM, fueron parte en el procedimiento que condujo a la adopción de una resolución que declara la comisión de una infracción, los Estados miembros pueden reconocer a tal resolución efectos vinculantes que se desplegarán con ocasión de un procedimiento posterior dirigido a imponerles una sanción administrativa por la comisión de esa infracción, siempre que esas personas hayan podido prevalerse de sus derechos fundamentales, como el derecho de defensa, el derecho a guardar silencio y la presunción de inocencia, en el procedimiento declarativo.
En cambio, habida cuenta de que el derecho de defensa tiene carácter subjetivo, la situación es otra cuando se trata de personas que, como HL y FN, no fueron parte en el procedimiento declarativo, aun cuando intervinieran en él como titulares de un órgano de representación de una persona jurídica parte en dicho procedimiento. Por consiguiente, la autoridad administrativa debe desechar, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador seguido contra una persona física, los efectos vinculantes asociados a las apreciaciones que figuran en una resolución que declara la existencia de la infracción imputada a esa persona y que ha adquirido firmeza sin que dicha persona haya podido impugnar a título personal tales apreciaciones en el ejercicio de su propio derecho de defensa. De igual manera, el derecho a guardar silencio se opone a que a tal persona se la prive de este derecho respecto de los hechos que se utilizarán posteriormente en apoyo de la acusación y que de esta forma repercutirán en la condena o la sanción que se imponga. Además, la presunción de inocencia se opone a que una persona física sea considerada responsable, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador, de la comisión de una infracción declarada mediante una resolución que ha adquirido firmeza sin que dicha persona haya podido impugnarla y que ya no puede ser impugnada por ella en el ejercicio de su derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal independiente, imparcial y competente para resolver tanto las cuestiones de hecho como de Derecho. Todas las partes del procedimiento administrativo sancionador, con independencia de que fueran o no partes en el procedimiento declarativo anterior, deben disfrutar de este derecho a la tutela judicial efectiva.
1Directiva 2004/25/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a las ofertas públicas de adquisición (DO 2004, L142, p.12).