IV.Apreciación jurídica
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto determinar si una prolongación del período de depósito de residuos en un vertedero, sin modificar a la vez las dimensiones máximas autorizadas del vertedero ni su capacidad potencial total, constituye una modificación sustancial de dicha instalación en el sentido de la Directiva sobre las emisiones industriales.
De la petición de decisión prejudicial se desprende que el vertedero controvertido fue inicialmente autorizado de conformidad con la Directiva sobre las emisiones industriales. Por consiguiente, así como a la vista de la información disponible en Internet,(7) procede asumir que el vertedero tiene un tamaño suficiente como para estar comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva, es decir, que recibe más de 10toneladas de residuos por día o tiene una capacidad total superior a 25000toneladas.
Si la controvertida prolongación del período de depósito constituye una modificación sustancial, conforme al artículo 20, apartado 2, de la Directiva sobre las emisiones industriales precisará un permiso concedido con arreglo a la Directiva. En ese caso, el procedimiento administrativo debe prever una participación pública (artículo 24) y los miembros del público interesado podrán exigir un control judicial del permiso (artículo 25). En cambio, en el caso de otras modificaciones que puedan tener consecuencias en el medio ambiente, bastará con que el titular las comunique a la autoridad competente (artículo 20, apartado1).
2Dado que en el presente caso la autoridad competente para conceder el permiso no consideró que se tratara de una modificación sustancial, no se produjo ninguna participación pública. Si resulta que esta apreciación fue correcta, parece que, según el Derecho checo, los recurrentes no podrían impugnar el permiso controvertido. La petición de decisión prejudicial no contiene elementos que permitan sostener otro tipo de acciones al amparo del Derecho de la Unión. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente debe averiguar si el permiso controvertido se refería a una modificación sustancial.
Para responder a esta cuestión, examinaré en primer lugar la definición de modificación sustancial que figura en el artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales (véase la parte A) y, posteriormente, el Convenio de Aarhus (véase la parte B). A continuación, precisaré la interpretación efectuada de este modo con respecto a las circunstancias del presente caso (véase la parteC).
A.Artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales
El artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales define la modificación sustancial como una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación que pueda tener repercusiones perjudiciales importantes en las personas o el medio ambiente.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la jurisprudencia relativa a la Directiva EIA, según la cual, si no hay obras ni intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento, la prolongación de una autorización no exige una nueva evaluación de las repercusiones en el medio ambiente,(8) puede extrapolarse a la interpretación de la Directiva sobre las emisiones industriales. Sin embargo, esta jurisprudencia se basa en la definición de proyecto que figura en el artículo 1, apartado 2, letraa), de la Directiva EIA,(9) que es más restrictiva que la definición de modificación sustancial establecida en la Directiva sobre las emisiones industriales.
A tenor del artículo 1, apartado 2, letraa), de la Directiva EIA, el concepto de proyecto se define como la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras, o como otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo. Por tanto, se refiere expresamente a trabajos o intervenciones.
En cambio, la definición de modificación sustancial que figura en el artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales utiliza términos más abstractos, refiriéndose, en concreto, a una modificación de las características o el funcionamiento, o una ampliación, de una instalación. Estos términos admiten una interpretación más amplia.
Por consiguiente, la jurisprudencia relativa a la Directiva EIA no debería trasladarse sinmás.
No obstante, la mera prolongación del período de depósito de residuos adicionales, cuando no se produce simultáneamente una modificación de las dimensiones máximas autorizadas del vertedero ni de su capacidad potencial total, no modifica las características ni el funcionamiento del vertedero.
La prolongación tampoco amplía el vertedero desde un punto de vista físico o en cuanto a las dimensiones previstas. Ahora bien, dicha prolongación permite incrementar la dimensión de los residuos efectivamente depositados, previsiblemente en unas 50000toneladas de residuos adicionales(10) que, sin la prolongación, ya no podrían ser depositados en dicho vertedero.
En cualquier caso, la prolongación constituye una ampliación en el tiempo de la explotación del vertedero.(11) Ciertamente, este tipo de modificación en el tiempo no forma parte del núcleo del significado literal del concepto de «ampliación». No solo en la versión alemana,(12) dicho núcleo se corresponde más bien al concepto de «aumento de tamaño». Aun así, el significado del concepto en cuestión no excluye necesariamente que la prolongación de un permiso pueda considerarse una ampliación en el tiempo de la explotación de una instalación.
Esta interpretación del concepto de ampliación se ve justificada por el objetivo de la Directiva sobre las emisiones industriales. A tenor de su artículo 1, dicha Directiva tiene como finalidad la prevención y la reducción integradas de la contaminación mediante la aplicación de medidas encaminadas a evitar o a reducir las emisiones de las actividades contempladas en su anexoI, en la atmósfera, en el agua y en el suelo, a fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente.(13) Dado que la finalidad de la Directiva sobre las emisiones industriales se ha definido, por tanto, en términos muy amplios,(14) el concepto de modificación sustancial no puede interpretarse de manera restrictiva. Por el contrario, debe considerarse determinante el objetivo de un nivel elevado de protección del medio ambiente.
Así lo pone de relieve también el considerando 18 de la Directiva sobre las emisiones industriales, donde las modificaciones sustanciales son caracterizadas solamente por el hecho de que pueden tener efectos negativos significativos en las personas o el medio ambiente. No se menciona de modo alguno la modificación de las características o del funcionamiento de la instalación ni su ampliación. En consecuencia, estos otros puntos de referencia de lo que es una modificación, mencionados en la definición del artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales, no deben interpretarse de manera restrictiva, sino en un sentido amplio, a modo de una exposición general de las modificaciones que pueden producirse.
En cambio, la delimitación del concepto de modificación sustancial debe buscarse ante todo a partir de las posibles repercusiones adicionales de la actividad en el medio ambiente. En ese sentido, únicamente no serán sustanciales aquellas modificaciones que, en relación con la situación anterior, no puedan tener repercusiones perjudiciales importantes adicionales en las personas o el medio ambiente. En cambio, las modificaciones que pueden tener repercusiones importantes adicionales requieren una mayor atención a fin de garantizar un elevado nivel de protección.
Como conclusión parcial procede constatar, por tanto, que la mera prolongación del período de depósito de residuos en un vertedero, aun cuando no se produzca simultáneamente una modificación de las dimensiones máximas autorizadas del vertedero ni de su capacidad potencial total, puede constituir, en tanto que ampliación en el tiempo de la explotación de una instalación, una modificación sustancial en el sentido del artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales, siempre y cuando pueda tener repercusiones perjudiciales importantes adicionales en las personas o el medio ambiente.
B.Convenio de Aarhus
Esta interpretación también se ajusta al Convenio de Aarhus. A tenor de su artículo 1, dicho Convenio persigue garantizar la participación del público en la toma de decisiones. A tal efecto, el artículo 6 establece determinadas normas relativas a la participación del público. Con arreglo al anexoI, punto 5, cuarto guion, del Convenio de Aarhus, los vertederos de residuos que reciban más de 10toneladas por día o con una capacidad total de más de 25000toneladas están sujetos a dichas normas.
Habida cuenta de que, según el considerando 27 de la Directiva sobre las emisiones industriales, esta tiene por finalidad la aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus relativas a la participación del público y de que el concepto de modificación sustancial resulta determinante para el alcance de la participación del público, dicho Convenio debe tenerse en cuenta al interpretar este concepto de la Directiva.(15)
Con arreglo al artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus, cada parte del Convenio velará por que, cuando una autoridad pública reexamine o actualice las condiciones en que se ejerce una actividad sujeta al artículo 6, las normas relativas a la participación del público se apliquen mutatis mutandis y como corresponda.
La práctica decisoria del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus,(16) aprobada por las partes del Convenio, incluida la Unión, contiene orientaciones importantes a efectos de la interpretación de esta disposición.
El Comité de cumplimiento considera que la duración autorizada de una actividad es claramente una de las condiciones en que se ejerce dicha actividad, siendo además una condición importante. Por consiguiente, entiende que toda modificación de esta duración, ya sea una reducción o una prolongación, constituye un reexamen o una actualización de las condiciones en que se ejerce dicha actividad, en el sentido del artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus.(17)
Ciertamente, el artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus se limita a exigir que las normas relativas a la participación del público se apliquen mutatis mutandi y como corresponda. No obstante, el Comité de cumplimiento considera que únicamente corresponde admitir excepciones a la aplicación del artículo 6 cuando la modificación de la duración autorizada se refiera tan solo a un período de tiempo mínimo y carezca manifiestamente de repercusiones en el medio ambiente o estas sean irrelevantes.(18)
Si bien esta afirmación es, a primera vista, más amplia que la interpretación que acabo de esbozar del artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales, no es menos cierto que también para el Comité de cumplimiento las posibles repercusiones en el medio ambiente son un criterio central a los efectos de una delimitación.(19)
C.Evaluación de las posibles repercusiones importantes en el medio ambiente
No obstante, para responder a la cuestión prejudicial planteada es preciso abordar aún la evaluación de las repercusiones importantes adicionales en el medio ambiente a consecuencia de la autorización controvertida, ya que dichas repercusiones permiten distinguir entre modificaciones sustanciales y no sustanciales de una instalación.
Como subraya la República Checa, las repercusiones de un vertedero en el medio ambiente se deben, por una parte, al almacenamiento de residuos. Particularmente, si hay defectos en la construcción del vertedero, los residuos pueden afectar a las aguas subterráneas o, en caso de una cubierta insuficiente, contaminar otros terrenos. Asimismo, el almacenamiento conjunto indebido de ciertos tipos de residuos puede dar lugar a reacciones químicas nocivas o a procesos biológicos que impliquen repercusiones perjudiciales en el medio ambiente. Ahora bien, estas repercusiones perjudiciales no cambian debido a una prolongación del período de explotación, siempre y cuando se mantengan inalterados el tamaño y la capacidad del vertedero, así como las medidas necesarias para prevenir determinadas repercusiones perjudiciales en el medio ambiente. Por tanto, desde esta perspectiva, la mera prolongación del permiso no implica repercusiones adicionales en el medio ambiente.
En cambio, como destaca la Comisión, el mero traslado de residuos al vertedero y las eventuales operaciones de tratamiento realizadas en este producen repercusiones adicionales en el medio ambiente. A este respecto, cabe pensar en particular en el tráfico, así como en que un vertedero sellado conforme a la lex artis, gracias a su cobertura completa, produciría probablemente menos emisiones a la atmósfera, como, en particular, olores molestos o polvo, que un vertedero que todavía esté siendo llenado de residuos. Este tipo de repercusiones en el medio ambiente vinculadas a la explotación aumentan, al menos desde el punto de vista temporal, a causa de la prolongación del período para el depósito de residuos adicionales. Estarían comprendidas en el concepto de contaminación a que se refiere el artículo 3, punto 2, de la Directiva sobre las emisiones industriales.
Ahora bien, ¿cómo debe juzgarse si esas repercusiones adicionales en el medio ambiente alcanzan la envergadura de una modificación sustancial del vertedero?
1.Acerca de los umbrales de capacidad
A este respecto, procede recordar, de inicio, que el artículo 20, apartado 3, de la Directiva sobre las emisiones industriales define aquellas modificaciones que deben considerarse siempre sustanciales. Se trata de las modificaciones que alcancen, por sí solas, los umbrales de capacidad establecidos en el anexoI.Una disposición equivalente figura también en el anexoI, punto 22, del Convenio de Aarhus. Debe asumirse necesariamente que este tipo de modificaciones tienen repercusiones importantes en el medio ambiente.
En el caso de los vertederos de residuos, con arreglo al anexoI, punto 5.4, de la Directiva sobre las emisiones industriales, para cumplir el requisito previsto en el citado artículo 20, apartado 3, tendría que aumentarse la capacidad en al menos 10toneladas de residuos por día o la capacidad total en al menos 25000toneladas.(20)
Atendiendo a este criterio, las repercusiones del transporte de entrada y del depósito de residuos durante un período más largo no parecen importantes, puesto que la autorización controvertida no modifica ni las dimensiones ni la capacidad total del vertedero. Por consiguiente, la República Checa entiende que no se cumplen los requisitos del artículo 20, apartado 3, de la Directiva sobre las emisiones industriales.
Ahora bien, sin la autorización controvertida no se continuarían depositando más residuos. Por consiguiente, la Comisión propone que la evaluación de la resolución de prolongación del depósito de residuos se base en la capacidad restante del vertedero comprendida en el permiso inicial. En efecto, esta capacidad restante solo ha podido agotarse gracias a la resolución de prolongación.
Al parecer, en el momento de la prolongación, en el vertedero aún había espacio para cerca de 50000toneladas de residuos,(21) una cantidad claramente superior al umbral de capacidad de 25000toneladas previsto para los vertederos de residuos en el anexoI, punto 5, cuarto guion, de la Directiva sobre las emisiones industriales. Si resulta que esta información es correcta, extremo que correspondería comprobar al órgano jurisdiccional nacional, el planteamiento de la Comisión llevaría a apreciar necesariamente la existencia de una modificación sustancial.
2.Sobre la práctica decisoria y la jurisprudencia pertinentes
El planteamiento que antecede se ajusta a la práctica decisoria del Comité de cumplimiento(22) y, a primera vista, parece encontrar elementos de apoyo también en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referente a la DirectivaEIA.
Sin embargo, la sentencia del Tribunal de Justicia invocada por la Comisión(23) constituye un argumento menos sólido de lo que parece. En efecto, la renovación de la autorización de una terminal de regasificación, examinada en dicho asunto, era un requisito previo para realizar obras por primera vez, al no haberse utilizado nunca la autorización concedida anteriormente.
La situación era similar en el asunto Wells,(24) en el que se apoyó el Tribunal de Justicia a la hora de dictar aquella sentencia. En efecto, el asunto Wells versaba sobre una cantera clausurada desde hacía mucho tiempo y que no habría podido ser reabierta sin la autorización controvertida.
Así pues, ambos casos se caracterizan por el hecho de que las autorizaciones en cuestión permitían repercusiones en el medio ambiente sustancialmente nuevas y que no existían con anterioridad.
En cambio, cuando el Tribunal de Justicia ha examinado la renovación de autorizaciones para utilizar infraestructuras existentes que no impliquen trabajos adicionales, como la autorización de explotación de un aeropuerto(25) o de un vertedero de residuos,(26) no ha exigido una evaluación de las repercusiones en el medio ambiente con participación del público.
Consecuentemente, parece que, cuando las repercusiones en el medio ambiente se mantienen sin variaciones relevantes, el Tribunal de Justicia no ve la necesidad de proceder a una evaluación de las repercusiones en el medio ambiente. Es manifiesto que el Tribunal de Justicia no ha considerado determinante el hecho de que la continuación de las repercusiones en el medio ambiente implique con el tiempo un aumento del alcance total de tales repercusiones.
Por consiguiente, si se trasladan estas valoraciones de la jurisprudencia relativa a la Directiva EIA a la Directiva sobre las emisiones industriales, es dudoso que la mera posibilidad de aprovechar la capacidad restante de un vertedero de residuos ya autorizado y en funcionamiento pueda justificar la aplicación del artículo 20, apartado 3, de la Directiva sobre las emisiones industriales.
3.Sobre el alcance de la autorización inicial
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la Directiva EIA se explica por apreciaciones relativas al alcance de la autorización inicial, las cuales, en definitiva, también marcan el camino para interpretar el artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales.
En efecto, cuando determinadas repercusiones en el medio ambiente ya han sido objeto de una evaluación de impacto ambiental en el marco de la autorización inicial, en principio, no será necesario repetir dicha evaluación con ocasión de una posterior prolongación de la autorización.(27) En cambio, en el supuesto de que la evaluación requerida no se hubiera realizado con ocasión de una autorización anterior, puede resultar necesario proceder a la evaluación en el marco de una autorización posterior, con independencia de si dicha autorización posterior, considerada aisladamente, deba ser objeto o no de una evaluación de impacto ambiental.(28)
También para este planteamiento existen elementos de apoyo en la práctica decisoria del Comité de cumplimiento. En efecto, dicho Comité ha considerado asimismo determinante si el público fue informado, mediante una participación inicial, de posibles prolongaciones de la autorización en el futuro y, por tanto, si tuvo la posibilidad de expresarse sobre las repercusiones en el medio ambiente vinculadas a tales prolongaciones.(29)
Por lo tanto, en el caso de una prolongación del permiso de explotación, la delimitación entre una modificación simple y una modificación sustancial, en el sentido del artículo 3, punto 9, de la Directiva sobre las emisiones industriales, depende de si esta duración más larga de la explotación puede tener repercusiones perjudiciales importantes en el medio ambiente que no estén cubiertas por el permiso inicial y que requieren, por tanto, una nueva evaluación.
Por lo que respecta al presente asunto, la República Checa y FCC alegan en el marco del litigio nacional que la prolongación controvertida del permiso para el depósito de residuos ya estaba comprendida desde el principio en el permiso del vertedero. Señalan al efecto que el parámetro determinante para la duración del depósito de residuos no era el período de validez del permiso, sino la capacidad total prevista.
Según estas alegaciones, esto se ve corroborado por el hecho de que, en caso de prescindirse de la prolongación, parece que en la práctica sería necesario efectuar otras modificaciones. Posiblemente tendría que modificarse el plan de procedimiento de cierre exigido por el artículo 7, letrag), de la Directiva relativa al vertido de residuos, en la medida en que su punto de partida es un vertedero completamente lleno. Dependiendo de las circunstancias, incluso podría ser necesario rellenar el vertedero con materiales distintos de los residuos a fin de evitar repercusiones perjudiciales en el medio ambiente.
No sucede lo mismo en aquellas situaciones que implican la prolongación de un permiso concedido por un período de tiempo determinado y delimitado. Es concebible que, a los efectos del permiso inicial, se parta de un determinado período máximo de explotación.(30) Lo mismo deberá aplicarse a la continuación de situaciones provisionales y de soluciones temporales. También debería considerarse, en principio, una modificación sustancial la prolongación de un permiso antiguo que aún no requería una participación del público, cuyas repercusiones no se conocían en su totalidad desde el principio o cuya compatibilidad con las normas actuales sea dudosa.
En resumen, procede constatar que las repercusiones adicionales en el medio ambiente se caracterizan por el hecho de que aún no han sido tomadas en consideración en un previo permiso de actividad ni en la participación del público relativa a dicho permiso.
No obstante, corresponde en definitiva al juez nacional apreciar estas circunstancias concretas.