«Incumplimiento de Estado— Medio ambiente— Directiva 2002/49

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)

de 13 de enero de 2022(*)

«Incumplimiento de Estado— Medio ambiente— Directiva 2002/49/CE— Evaluación y gestión del ruido ambiental— Grandes ejes viarios y grandes ejes ferroviarios— Artículo 8, apartado2— Planes de acción— Artículo 10, apartado2— AnexoVI— Resúmenes de los planes de acción— No comunicación a la Comisión en los plazos previstos»

En el asunto C‑683/20,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258TFUE, el 17 de diciembre de2020,

Comisión Europea, representada por los Sres.R.Lindenthal y M.Noll-Ehlers, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

República Eslovaca, representada por la Sra.B.Ricziová, en calidad de agente,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),

integrado por el Sr.J.Passer (Ponente), Presidente de la Sala Séptima, en funciones de Presidente de la Sala Octava, y los Sres.F.Biltgen y N.Wahl, Jueces;

Abogado General: Sr.P.Pikamäe;

Secretario: Sr.A.Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental (DO 2002, L189, p.12), en relación con el anexoVI de dicha Directiva, al no haber elaborado planes de acción ni haber comunicado a la Comisión resúmenes de los planes de acción para los grandes ejes viarios y los grandes ejes ferroviarios enunciados en el anexo de la sentencia.

Marco jurídico

A tenor del artículo 3 de la Directiva 2002/49, titulado «Definiciones»:

«A efectos de la presente Directiva se entenderápor:

[…]

n)“gran eje viario”: cualquier carretera regional, nacional o internacional, especificada por el Estado miembro, con un tráfico superior a tres millones de vehículos poraño;

o)“gran eje ferroviario”: cualquier vía férrea, especificada por el Estado miembro, con un tráfico superior a 30000trenes poraño;

[…]

t)“planes de acción”: los planes encaminados a afrontar las cuestiones relativas al ruido y a sus efectos, incluida la reducción del ruido si fuere necesario;

[…]».

El artículo 8 de esta Directiva, con el epígrafe «Planes de acción», establece:

«[…]

2.Los Estados miembros garantizarán que, a más tardar el 18 de julio de 2013, las autoridades competentes hayan elaborado planes de acción, en particular para afrontar las prioridades que puedan determinarse como consecuencia de la superación de determinados valores límite o según otros criterios elegidos por los Estados miembros correspondientes a las aglomeraciones, a los grandes ejes viarios situados en su territorio, así como a los grandes ejes ferroviarios situados en su territorio.

[…]

5.Los planes de acción se revisarán, y en caso necesario se modificarán, cuando se produzca un cambio importante de la situación existente del ruido, y al menos cada cinco años a partir de la fecha de su aprobación.

[…]

7.Los Estados miembros garantizarán que se consulte a la población sobre las propuestas de planes de acción, que se les ofrezca a tiempo la posibilidad efectiva de participar en la preparación y revisión de los planes de acción, que el resultado de dicha participación se tenga en cuenta y que se mantenga informad[a] a la población sobre las decisiones adoptadas. Deberán establecerse plazos razonables que permitan a la población disponer del tiempo suficiente para intervenir en cada una de las fases.

Cuando la obligación de llevar a cabo un procedimiento de participación de la población se derive simultáneamente de la presente Directiva y de alguna otra norma [de la Unión], los Estados miembros podrán facilitar procedimientos comunes con el fin de evitar las duplicaciones.»

El artículo 10 de dicha Directiva, con el epígrafe «Recogida y publicación de datos por los Estados miembros y la Comisión», dispone, en su apartado2:

«Los Estados miembros velarán por que la información resultante de los mapas estratégicos de ruido y de los resúmenes de los planes de acción contemplados en el anexoVI de la presente Directiva se envíe a la Comisión a más tardar seis meses después de las fechas mencionadas respectivamente en los artículos 7y8.»

El anexo V de esta Directiva establece los requisitos mínimos de los planes de acción.

El anexo VI de la misma Directiva prevé la información que debe comunicarse a la Comisión, que incluye, en particular, en relación con los grandes ejes viarios, los grandes ejes ferroviarios y los grandes aeropuertos, «un resumen del plan de acción, de una extensión no superior a 10páginas, que aborde los aspectos pertinentes indicados en el anexoV».

Procedimiento administrativo previo

El 25 de junio de 2010, las autoridades eslovacas comunicaron a la Comisión, a través del portal electrónico Reportnet de la Red Europea de Información y de Observación sobre el Medio Ambiente (Eionet), una lista de aglomeraciones, grandes ejes viarios, grandes ejes ferroviarios y grandes aeropuertos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2002/49. El 16 de enero de 2014 actualizaron esa lista en lo que respecta a los grandes ejes ferroviarios.

El 27 de marzo de 2015, tras un primer intercambio de correspondencia, los servicios de la Comisión dirigieron a las autoridades eslovacas, en el marco del procedimiento EU Pilot 7453/15/ENVI, una solicitud relativa a la aplicación de la Directiva 2002/49.

El 26 de mayo de 2015, las autoridades eslovacas respondieron a esta solicitud y, el 24 de julio de 2015, actualizaron los datos relativos a las aglomeraciones y a los grandes ejes viarios.

El 29 de abril de 2016, la Comisión remitió a la República Eslovaca un escrito de requerimiento en el que señalaba varios incumplimientos de las obligaciones que incumbían a dicho Estado miembro en virtud de la Directiva 2002/49, en particular la obligación de elaborar planes de acción, prevista en el artículo 8, apartado 2, y la de enviarle los resúmenes de esos planes de acción, prevista en el artículo 10, apartado 2, en relación con los anexosV yVI, de dicha Directiva.

Mediante escrito de 17 de junio de 2016, la República Eslovaca respondió a dicho escrito de requerimiento.

El 15 de junio de 2017, tras examinar esta respuesta y la información comunicada después de ella, la Comisión remitió a la República Eslovaca un dictamen motivado. En el referido dictamen, la Comisión señaló, en particular, que dicho Estado miembro no había elaborado planes de acción para 462 grandes ejes viarios y dieciséis grandes ejes ferroviarios, infringiendo el artículo 8, apartados 2 y 4, en relación con el anexoV de la Directiva 2002/49, y que no había transmitido, respecto a esos grandes ejes viarios y grandes ejes ferroviarios, los resúmenes de los planes de acción, infringiendo el artículo 10, apartado 2, en relación con los anexosV yVI, de dicha Directiva. La Comisión concedió a la República Eslovaca un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen para adoptar las medidas necesarias al objeto de poner fin a esos incumplimientos.

Mediante escrito de 24 de julio de 2017, la República Eslovaca indicó que no había podido cumplir plenamente y a su debido tiempo las obligaciones derivadas de la Directiva 2002/49, ya que los administradores de infraestructuras viarias y los operadores ferroviarios no habían cumplido sus obligaciones legales en los plazos establecidos. Además, dicho Estado miembro comunicó a la Comisión que se estaban elaborando 17 planes de acción relativos a grandes ejes viarios.

Los días 21 de agosto y 10 de septiembre de 2020, las autoridades eslovacas transmitieron a la red Eionet nueva información relativa a los grandes ejes viarios y a los grandes ejes ferroviarios, respectivamente.

Al considerar que la República Eslovaca no había cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, en relación con el anexoVI, de la Directiva 2002/49, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre el recurso

Alegaciones de las partes

Si bien reconoce que la República Eslovaca ha logrado cierto progreso en la aplicación de la Directiva 2002/49 desde el inicio del procedimiento, la Comisión sostiene que dicho Estado miembro ha incumplido su obligación de enviarle los resúmenes de los planes de acción relativos a 445grandes ejes viarios fuera de aglomeraciones y a dieciséis grandes ejes ferroviarios fuera de aglomeraciones, de conformidad con el artículo 10, apartado 2, en relación con el anexoVI, de la Directiva 2002/49. A falta de indicación contraria, la Comisión deduce de ello que la República Eslovaca no ha elaborado planes de acción para esos ejes, por lo que ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva.

La República Eslovaca reconoce haber cumplido con retraso las obligaciones derivadas del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49. No obstante, considera que el presente recurso ha quedado sin objeto.

Señala que, tras haber comunicado a la Comisión, el 10 de septiembre de 2020, un documento titulado «Plan de acción en materia de protección contra el ruido procedente de determinados grandes ejes ferroviarios gestionados por la Sociedad nacional de ferrocarriles eslovacos (ŽSR) y operativos en 2011— Resumen», de julio de 2013, y, el 31 de diciembre de 2020, un documento titulado «Plan de acción en materia de protección contra el ruido procedente de determinados grandes ejes viarios gestionados por la Administración eslovaca de carreteras (SSC) sobre la base de la situación en 2011— Resumen», de noviembre de 2020, ya no subsiste ninguno de los incumplimientos alegados.

En la fase de réplica, la Comisión niega la pertinencia de dichos documentos. Indica que estos ponen de manifiesto consultas públicas efectuadas durante el año 2020. Dado que, conforme al artículo 8, apartado 7, de la Directiva 2002/49, las consultas públicas deben preceder a la adopción de los planes de acción, estos documentos no pueden referirse a planes de acción relativos al período comprendido entre 2013 y 2018. Se trata probablemente de documentos recientes que se refieren a una situación pasada. Pues bien, de la interpretación sistemática de las disposiciones de la Directiva 2002/49 se desprende que un plan de acción debe adoptarse a su debido tiempo para cubrir un período futuro. En particular, del sistema de obligaciones instaurado por dicha Directiva, concretamente del artículo 8, apartado 5, de esta, se desprende que, al cabo de cinco años como máximo, los planes de acción se revisarán, y en caso necesario se modificarán. Por consiguiente, la adopción en 2020 del plan de acción que debería haberse elaborado en 2013 no es conforme con la Directiva 2002/49. Si fuese posible adoptar planes de acción después de la expiración del período al que se refieren, la Directiva 2002/49 quedaría privada de eficacia.

La Comisión añade que, en cualquier caso, la cuestión de si la República Eslovaca cumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49 debe apreciarse en función de la situación tal como se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, en el caso de autos, el 15 de agosto de 2017. Pues bien, consta que, en esa fecha, la República Eslovaca aún no había elaborado planes de acción para 445grandes ejes viarios y dieciséis grandes ejes ferroviarios.

La República Eslovaca rechaza esta argumentación de la Comisión, que considera ilógica y confusa. En su opinión, de la Directiva 2002/49 se desprende que los planes de acción que dicho Estado miembro estaba obligado a elaborar antes del 18 de julio de 2013 para dieciséis grandes ejes ferroviarios y 445grandes ejes viarios debían basarse en los datos del año 2011 e incluir medidas para los años 2013 a 2018. La República Eslovaca cumplió esta obligación a posteriori. Las exigencias formuladas por la Comisión en la fase de réplica equivalen, en la práctica, a que la República Eslovaca deba renunciar a esforzarse, aunque solo sea a posteriori, en cumplir la obligación establecida en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2002/49 y a la que se refiere el presente recurso, y a que se le imponga que trate de cumplir otra obligación, a saber, la prevista en el artículo 8, apartado 5, de la Directiva 2002/49, obligación por cuyo incumplimiento no se ha interpuesto ningún recurso contra ella. En otras palabras, las alegaciones de la Comisión significan que, si un Estado miembro no ha cumplido sus obligaciones en el plazo fijado por dicha Directiva, nunca podrá hacerlo.

En el supuesto de que la Comisión impute a la República Eslovaca, en la réplica, el incumplimiento de la obligación de llevar a cabo a su debido tiempo una consulta pública sobre los planes de acción, prevista en el artículo 8, apartado 7, de la Directiva 2002/49, y de la obligación de revisar o modificar los planes de acción a más tardar cinco años después de su fecha de aprobación, prevista en el artículo 8, apartado 5, de la misma Directiva, la República Eslovaca considera que estas imputaciones son inadmisibles.

Por otra parte, la República Eslovaca señala, en primer lugar, que, aunque los planes de acción a que se refiere el recurso no se finalizaron hasta 2020, ello no significa que no se adoptara ninguna medida de lucha contra el ruido ambiental con respecto a los grandes ejes viarios y ferroviarios de que se trata después de 2013. A este respecto, menciona varias medidas de modernización de las vías férreas o dirigidas directamente a reducir las fuentes de ruido.

Además, la República Eslovaca tiene pleno conocimiento de las obligaciones que para ella se derivan del artículo 8, apartado 5, de la Directiva 2002/49. Con arreglo a dicha disposición, afirma haber elaborado y comunicado a la Comisión varios resúmenes de planes de acción teniendo en cuenta la situación para el año2016.

Por último, la República Eslovaca subraya que estaba lejos de ser el único Estado miembro que se había retrasado en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 8, apartado 2, y en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios producidos posteriormente [véase la sentencia de 27 de enero de 2021, Comisión/Austria (IVA— Agencias de viajes), C‑787/19, no publicada, EU:C:2021:72, apartado 34, y jurisprudencia citada].

En el caso de autos, la República Eslovaca no niega que, en la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, es decir, el 15 de agosto de 2017, no había elaborado planes de acción para los grandes ejes viarios y los grandes ejes ferroviarios mencionados en el anexo de la presente sentencia ni había comunicado a la Comisión resúmenes de dichos planes de acción.

Por lo que respecta a los documentos titulados «Plan de acción en materia de protección contra el ruido procedente de determinados grandes ejes ferroviarios gestionados por la Sociedad nacional de ferrocarriles eslovacos (ŽSR) y operativos en 2011— Resumen» y «Plan de acción en materia de protección contra el ruido procedente de determinados grandes ejes viarios gestionados por la Administración eslovaca de carreteras (SSC) sobre la base de la situación en 2011— Resumen», la República Eslovaca no niega haberlos comunicado a la Comisión los días 10 de septiembre y 31 de diciembre de 2020, es decir, después de la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado. Por otra parte, en lo que atañe al primero de esos dos documentos, la República Eslovaca aclara que se mantuvo la indicación del año 2013 (véase el apartado 18 de la presente sentencia) porque dicho documento debía haberse elaborado inicialmente en 2013. Sin embargo, confirma que incluso este documento no se finalizó hasta 2020, tras la consulta pública.

De ello se deduce que, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 26 de la presente sentencia, esos documentos carecen de pertinencia para apreciar la existencia, en esa fecha, de los incumplimientos alegados.

Por otra parte, procede señalar que la alegación de la República Eslovaca relativa a la inadmisibilidad de determinadas alegaciones de la Comisión se basa en una lectura errónea de los escritos de dicha institución.

En efecto, como señala la propia República Eslovaca, la Comisión no solicita al Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento de obligaciones distintas de las previstas en el artículo 8, apartado 2, y en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49.

En realidad, la Comisión se refirió a las obligaciones de modificar los planes de acción y de consultar a la población en relación con las propuestas de planes de acción, previstas en el artículo 8, apartados 5 y 7, de dicha Directiva, únicamente en el contexto de los documentos mencionados en el apartado 28 de la presente sentencia, y ello para demostrar, en particular, que esos documentos fueron adoptados recientemente y, en cualquier caso, tras la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, hecho al que la República Eslovaca no se opone en el marco del presente procedimiento.

En la medida en que esta última subraya que estaba lejos de ser el único Estado miembro que se había retrasado en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49, basta recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que un Estado miembro no puede justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado FUE alegando que otros Estados miembros también han incumplido o incumplen sus obligaciones (sentencia de 18 de noviembre de 2010, Comisión/España, C‑48/10, no publicada, EU:C:2010:704, apartado 33 y jurisprudencia citada).

En estas circunstancias, procede estimar el recurso.

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, respectivamente, del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49, en relación con el anexoVI de esta, por una parte, al no haber elaborado planes de acción para los grandes ejes viarios y los grandes ejes ferroviarios contemplados en el anexo de la presente sentencia y, por otra, al no haber comunicado a la Comisión resúmenes de dichos planes de acción.

Costas

En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Eslovaca y al haber sido desestimadas las pretensiones de esta, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:

1)Declarar que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, respectivamente, del artículo 8, apartado 2, y del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, en relación con el anexoVI de esta, por una parte, al no haber elaborado planes de acción para los grandes ejes viarios y los grandes ejes ferroviarios contemplados en el anexo de la presente sentencia y, por otra, al no haber comunicado a la Comisión resúmenes de dichos planes de acción.

2)Condenar en costas a la República Eslovaca.

Firmas

*Lengua de procedimiento: eslovaco.