Asunto C‑141/02 «Recurso de casación – Artículo 86CE, apartado 3 – Negativa a tramitar una denuncia – Admisibilidad – Naturaleza y alcance del control jurisdiccional»

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. POIARES MADURO
presentadas el 21 de octubre de 2004 (1)

Asunto C‑141/02P

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

max.mobil Telekommunikation Service GmbH

«Recurso de casación – Artículo 86CE, apartado 3 – Negativa a tramitar una denuncia – Admisibilidad – Naturaleza y alcance del control jurisdiccional»

1.Desde hace algunos años, se han multiplicado los recursos de los particulares contra las decisiones desestimatorias de denuncias presentadas ante la Comisión en materia de competencia. Hasta ahora, el Tribunal de Justicia se ha mostrado dispuesto a acogerlos. Comenzó reconociendo la admisibilidad de los recursos interpuestos por denunciantes contra decisiones adoptadas en el marco de la aplicación de los artículos 81CE y 82CE, (2) y posteriormente extendió esta jurisprudencia a los terceros interesados en el marco del control de las ayudas de Estado (3) y del control de las concentraciones. (4) Sólo un ámbito parece haber escapado a esta expansión: el del control de las empresas públicas y de las empresas que disfrutan de derechos especiales o exclusivos a que se refiere el artículo 86CE. En este ámbito, el Tribunal de Justicia se ha limitado a declarar, mediante la sentencia de 20 de febrero de 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, (5) que «no cabe excluir a priori que puedan darse situaciones excepcionales en las que un particular o, eventualmente, una asociación creada para defender los intereses colectivos de una categoría de justiciables estén legitimados para impugnar en vía jurisdiccional la negativa de la Comisión a adoptar una Decisión en el marco de la misión de vigilancia que le encomiendan los apartados 1 y 3 del artículo 90». (6)

2.En la sentencia de 30 de enero de 2002, max.mobil/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), (7) el Tribunal de Primera Instancia realizó una tentativa de salir de los límites de esta fórmula, planteando el principio de la admisibilidad de los recursos de los denunciantes dirigidos contra las decisiones de la Comisión de no tramitar su denuncia basada en el artículo 86CE. Mediante el presente recurso de casación, se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la conformidad de esta tentativa con el marco fijado por el TratadoCE y por su jurisprudencia.

I.

Marco del recurso de casación

3.De la sentencia recurrida se desprende que el presente litigio tiene su origen en una decisión de la Comisión, de 11 de diciembre de 1998 (en lo sucesivo, «acto impugnado»), de no tramitar una denuncia que tenía por objeto que se declarara que la República de Austria había infringido el artículo 82CE, en relación con el artículo 86CE, apartado1.

4.En el momento de la presentación de esta denuncia, tres operadores se repartían el mercado austriaco de GSM. Mobilkom Austria AG (en lo sucesivo, «Mobilkom») fue el primer operador de este mercado. Esta empresa disponía de un monopolio legal en el sector de la telefonía móvil hasta la entrada de max.mobil Telekommunikation Service GmbH (en lo sucesivo, «max.mobil») en dicho mercado. En la actualidad está constituida como sociedad anónima, pero el Estado austriaco aún posee una parte de sus acciones. La sociedad max.mobil, tras obtener una concesión GSM en enero de 1996, se introdujo en el mercado en octubre de ese mismo año. Posteriormente, a raíz de una concesión adjudicada en agosto de 1997, un nuevo operador, Connect Austria GmbH, entró en el mercado. La denuncia presentada por max.mobil en octubre de 1997 tenía principalmente por objeto impugnar, por un lado, la falta de diferenciación entre los importes de los cánones exigidos a max.mobil y a Mobilkom y, por otro lado, las ventajas y la ayuda que esta última había podido recibir por parte de las autoridades austriacas.

5.La Comisión dio a conocer sus intenciones a la denunciante en un escrito de 11 de diciembre de 1998 («acto impugnado»), que precisaba en particular que, «por lo que respecta [al hecho de que no se haya impuesto a Mobilkom un canon superior al pagado por max.mobil], la Comisión considera, en cambio, que ustedes no han aportado prueba bastante de la existencia de una medida estatal que haya llevado a Mobilkom a abusar de su posición dominante. Según su práctica seguida hasta el momento actual en asuntos similares, la Comisión sólo ha promovido un procedimiento por incumplimiento cuando un Estado miembro ha impuesto un canon más elevado a una empresa recientemente introducida en el mercado que a otra empresa que ya desarrollaba en él una actividad (véase la Decisión de la Comisión, de 4 de octubre de 1995, relativa a las condiciones impuestas al segundo operador de radiotelefonía GSM en Italia, DO L280, de 23 de noviembre de1995)».

6.Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de febrero de 1999, max.mobil interpuso un recurso que tenía por objeto la anulación del acto impugnado en la medida en que denegaba la tramitación de su denuncia. Frente a esta pretensión, la Comisión opuso motivos relativos a la inadmisibilidad y, subsidiariamente, al carácter infundado del recurso.

7.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestima el recurso en cuanto al fondo. Pero a esta decisión se llega al término de un razonamiento efectuado por etapas. El Tribunal de Primera Instancia estima necesario en primer lugar examinar el recurso a la luz de observaciones generales preliminares. Al respecto, expone que la obligación de tramitar de manera diligente e imparcial una denuncia se «refleja» en el derecho a una buena administración, reconocido por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de2000. (8)

8.A tenor de la sentencia recurrida, esta obligación tiene un doble fundamento. En primer lugar, resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia en el marco de los artículos 81CE y 82CE y en el marco de los artículos 87CE y 88CE. Según los jueces de primera instancia, procede extender esta jurisprudencia al marco del artículo 86CE, apartado 3. Tal extensión se basa en que dicha disposición del Tratado se aplica siempre en relación con otras disposiciones del Tratado, entre las que figuran las relativas a la competencia que reconocen expresamente derechos en materia de procedimiento a los denunciantes. En el caso de autos, la demandante se encontraba en una situación comparable a la prevista en el artículo 3 del Reglamento nº17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado, (9) que le permitía presentar una denuncia ante la Comisión. En segundo lugar, esta obligación se deriva de la obligación general de vigilancia confiada a la Comisión. Ésta resulta naturalmente aplicable en todos los ámbitos del Derecho comunitario que tienen por objeto el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no sea falseada en el mercado común, del que forma parte en especial el artículo 86CE.

9.A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia precisa que el procedimiento del artículo 86CE no debe confundirse con el previsto en el artículo 226CE. En efecto, mientras que en virtud del artículo 226 la Comisión «puede» interponer un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro, según el artículo 86CE, apartado 3, adoptará las medidas adecuadas «en tanto fuere necesario». De ello se desprende que la Comisión dispone en esta materia de una facultad que «por lo tanto, no es totalmente discrecional».

10.Según el Tribunal de Primera Instancia, el hecho de que la Comisión esté sujeta a la obligación de un examen diligente e imparcial no implica que se vea privada de la amplia facultad de apreciación que le reconoce la jurisprudencia en relación tanto con la elección de su acción como con la de los medios apropiados para aplicarla. No obstante, esta libertad no es ilimitada: la Comisión está sometida, por un lado, a la obligación de un examen diligente e imparcial de las denuncias individuales y, por otro lado, a un control jurisdiccional relativo a la observancia de esta obligación. De este análisis, el Tribunal de Primera Instancia extrae dos consecuencias. En primer lugar, llega a la conclusión de que los denunciantes han de poder disponer de un recurso jurisdiccional destinado a proteger sus intereses legítimos. De ello se sigue, en segundo lugar, que el cometido del juez comunitario se ciñe a un control restringido limitado a la comprobación de la existencia de una motivación prima facie consistente, de la exactitud material de los hechos examinados y de la falta de error manifiesto en la apreciación de tales hechos.

11.El Tribunal de Primera Instancia estima procedente examinar los motivos del recurso a la luz de estas consideraciones. En lo que atañe a la admisibilidad, desarrolla su análisis en dos planos paralelos. Con carácter principal, estima que, a diferencia de la solución adoptada en materia de ayudas de Estado, procede admitir la existencia de decisiones denegatorias de denuncias en el marco del artículo 86CE, apartado 3. En el caso de autos, le parece fuera de duda que el acto impugnado puede recibir tal calificación. Considera, por tanto, que, en su condición de destinataria del acto impugnado, la demandante está legitimada con carácter principal para actuar contra la Comisión. Suponiendo, no obstante, que el acto impugnado no tuviera la naturaleza de una decisión dirigida a la denunciante, el Tribunal de Primera Instancia considera, a mayor abundamiento, que el acto impugnado afecta directa e individualmente a la demandante. En este sentido, expone seis consideraciones relativas a la elaboración del acto y a la situación fáctica de la demandante.

12.En cuanto al fondo, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que su control debe limitarse a comprobar si la Comisión respetó su deber de diligencia e imparcialidad en el examen de las denuncias. A este respecto, en su opinión, el examen del contenido del acto impugnado pone de manifiesto que se tuvieron en cuenta correctamente los elementos pertinentes del expediente. Considera que la Comisión no cometió un error material en la determinación de los hechos ni un error manifiesto en la apreciación jurídica de estos hechos. Además, el hecho de que el acto impugnado se adoptara tras varias reuniones entre la Comisión y la demandante demuestra que se le dio a ésta la posibilidad de comprender la motivación de tal acto. Por tanto, no cabe considerar que el acto impugnado adolece de motivación insuficiente en relación con las exigencias del artículo 253CE. En consecuencia se desestima el recurso.

13.La Comisión ha interpuesto el presente recurso de casación contra una parte de esta sentencia. La Comisión no discute el análisis del Tribunal de Primera Instancia en cuanto al fondo. Solicita únicamente la anulación de la sentencia recurrida en la medida en que acuerda la admisión del recurso. Al respecto, alega tres motivos. En primer lugar, niega la existencia de un derecho al examen de las denuncias al cual haya de corresponder un derecho a recurrir reconocido al denunciante en caso de desestimación de su denuncia. En segundo lugar, la Comisión se niega a reconocerle al acto impugnado la naturaleza de decisión dirigida a la demandante. En tercer lugar, considera que no existe ningún elemento que confiera a la demandante la condición de persona individualmente afectada. Mediante estos motivos, la Comisión sostiene que la sentencia recurrida ignoró el alcance de la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, que fija el marco del acceso de los particulares al juez comunitario en esta materia. En sus pretensiones formuladas en el escrito de contestación, max.mobil solicita que se desestime el recurso de casación y, además, se adhiere a la casación, pidiendo la anulación de la sentencia recurrida en la medida en que desestimó su recurso en cuanto al fondo. Mediante auto de 24 de octubre de 2002, se admitió la intervención de la República Francesa en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

14.Por tratarse de un asunto que suscita problemas jurídicos complejos, me parece conveniente examinar, con carácter preliminar, las cuestiones generales que se plantean (III). Tal examen permite aclarar el tratamiento de los diversos motivos invocados por el recurso de casación y por la adhesión a la casación contra la sentencia recurrida (IV). Pero, antes de proceder a este análisis, se plantea una cuestión relativa a la admisibilidad del recurso de casación(II).

II.

Admisibilidad del recurso de casación

15.La parte recurrida sostiene que no cabe admitir este recurso de casación dado que las pretensiones de la Comisión se estimaron íntegramente en primera instancia. A tal efecto, invoca el artículo 56, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia (en lo sucesivo, «Estatuto»), que dispone que el recurso de casación podrá interponerse por cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas. Por tanto, es preciso preguntarse si el hecho de que el recurso fuera desestimado en cuanto al fondo, conforme a las pretensiones formuladas por la Comisión en primera instancia, impide a ésta formular un recurso de casación con objeto de que se anule parcialmente la sentencia recurrida.

16.Esta cuestión no resulta completamente novedosa. En la sentencia Francia/Comafrica y otros, (10) el Tribunal de Justicia ya admitió un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia en la medida en que éste había desestimado una excepción de inadmisibilidad formulada por una parte, aunque terminara por desestimar el recurso por infundado conforme a las pretensiones de esta última. Según la parte recurrida, no obstante, dicha sentencia no es pertinente en el presente caso. Afirma que se trata de un «caso excepcional y raro», en el sentido de que el Reglamento controvertido en ese asunto se consideraba como un conjunto de decisiones individuales. En su opinión, la razón de ser de esta jurisprudencia se halla en la voluntad de prevenir una probable multiplicación de recursos contra la Comisión. Según la recurrente, por el contrario, la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en esta sentencia se aplica a fortiori al presente caso, en la medida en que la Comisión no es únicamente una parte ajena al litigio, como podía serlo la República Francesa en el asunto Francia/Comafrica y otros, sino una parte interviniente.

17.Antes de zanjar esta cuestión, debe recordarse que el Estatuto distingue claramente dos categorías de personas legitimadas para interponer un recurso de casación. A tenor del artículo 56, párrafo segundo, de esta disposición, el recurso de casación podrá interponerse «por cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas. Sin embargo, los coadyuvantes que no sean Estados miembros o instituciones de las Comunidades sólo podrán interponer recurso de casación cuando la resolución del Tribunal de Primera Instancia les afecte directamente». Mientras que los recurrentes ordinarios deben tener un interés en el recurso de casación, «las instituciones de la Comunidad no deben, por tanto, justificar ningún interés para poder interponer un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia». (11) Por consiguiente, estas últimas no están sujetas a la obligación de demostrar que el resultado del recurso de casación puede reportarles un beneficio. (12)

18.Max.mobil sostiene, no obstante, que dado que el Tribunal de Primera Instancia es libre de pronunciarse sobre la admisibilidad, el Tribunal de Justicia debe declarar la inadmisibilidad de cualquier recurso de casación dirigido únicamente contra las conclusiones del Tribunal de Justicia relativas a la admisibilidad del recurso de primera instancia. A este respecto, invoca la sentencia Consejo/Boeringher. (13)

19.No cabe acoger esta alegación. En dicha sentencia, en efecto, el Tribunal de Justicia no desestimó el recurso de casación porque éste se dirigiera contra una decisión relativa a la admisibilidad. Lo desestimó, en cambio, porque no existía una decisión recurrible. El Tribunal de Justicia consideró que, en las circunstancias del caso, el Tribunal de Primera Instancia había podido estimar, sin incurrir en un error de Derecho, que no procedía pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad formulada en primera instancia. En aquella ocasión, por tanto, no había una decisión lesiva que pudiera ser recurrida en el sentido del artículo 56, párrafo primero, del Estatuto. Del hecho de que las instituciones de la Comunidad tengan una situación privilegiada en el marco del recurso de casación no se deriva que carezcan de toda obligación. La referida sentencia implica que, antes de interponer un recurso de casación, les corresponde identificar una decisión recurrible en el sentido del artículo 56, párrafo primero, del Estatuto.

20.Esta misma regla sirve de base a la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión y Francia/TF1, (14) que también invoca max.mobil. En dicho asunto, el propio objeto del recurso por omisión había desaparecido debido a la postura adoptada por la Comisión en el procedimiento en primera instancia. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia obró correctamente al considerar inútil el examen de la admisibilidad del recurso a este respecto y cualquier motivo de casación dirigido contra una supuesta decisión de admisibilidad, ante la inexistencia de ésta, era inoperante.

21.¿Debe deducirse, por tanto, que, cuando se ha identificado una decisión, el Estatuto permite al recurrente privilegiado interponer un recurso de casación únicamente en interés de la Ley? En mi opinión, dos razones se oponen a esta conclusión, una de orden práctico y otra de orden jurídico. En la práctica, ciertamente redunda en interés de una buena administración de justicia imponer límites estrictos a la facultad de formular recursos de casación. Esta exigencia es aún más pertinente en el contexto actual en el que, debido a los traspasos de competencias previstos por el Tratado en su versión modificada por el Tratado de Niza, el Tribunal de Justicia verá considerablemente extendida su función de órgano jurisdiccional de casación. Otra consideración, puramente jurídica, abunda en este sentido. El objeto del artículo 56, párrafos segundo y tercero, del Estatuto consiste en facilitar el ejercicio del recurso de casación por lo que respecta a determinados recurrentes. En relación con ellos, esta disposición establece una excepción a los requisitos para la interposición del recurso de casación. Pero, aparte de este régimen excepcional, dichos recurrentes siguen sometidos al marco natural del recurso de casación. Pues bien, aunque por su propia naturaleza el recurso de casación está desligado del hecho, sigue estando vinculado a una sentencia específica. Si bien, mediante este recurso, el Tribunal de Justicia únicamente aprecia las cuestiones de Derecho, estas cuestiones debe haberlas abordado el juez que conoce del fondo con objeto de resolver un litigio concreto. No corresponde al Tribunal de Justicia en tal ocasión embarcarse en cuestiones generales y abstractas o pronunciar una «lección de Derecho». Así se explica en particular la norma de la inadmisibilidad de un recurso de casación dirigido contra un fundamento jurídico supuestamente erróneo, cuando queda de manifiesto que el fundamento objeto del recurso carece de vínculo directo con la solución adoptada por el juez de primera instancia. (15) Tal norma se desprende de la propia naturaleza del control de casación, que consiste en comprobar la interpretación y la aplicación correctas del Derecho comunitario en un caso determinado. Dicha norma se aplica sin distinción a todos los recurrentes. Por consiguiente, es preciso interpretar el régimen excepcional previsto por el Estatuto en beneficio de algunos de ellos de modo que se les facilite la puesta en práctica del recurso de casación, pero sin que tal disposición tenga por efecto desnaturalizar la finalidad objetiva de este recurso.

22.Con este espíritu, sugiero que se considere que, respecto a la categoría de los recurrentes privilegiados por el Estatuto, la admisibilidad del recurso de casación se aprecie no sólo en relación con el fallo, sino también en relación con las apreciaciones jurídicas que ha formulado el juez de primera instancia en la sentencia recurrida. Aun cuando el fallo de la sentencia puede satisfacer plenamente las pretensiones de estos recurrentes, debe admitirse la posibilidad de que recurran en casación contra apreciaciones intermedias efectuadas por el Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, no obstante, aún deberán satisfacerse dos condiciones. Por un lado, será necesario comprobar que las apreciaciones recurridas son efectivamente producto de una controversia desarrollada en el marco del litigio en cuestión y, por otro lado, que están relacionadas con la solución adoptada por el Tribunal de Primera Instancia en su fallo. (16)

23.Si se sigue este análisis, deja de ser necesario, como sugiere max.mobil, (17) examinar las consecuencias que pueda tener la parte de la sentencia recurrida sobre eventuales asuntos posteriores. Se deduce de ello asimismo que, conforme a reiterada jurisprudencia, no está legitimado para interponer un recurso de casación un recurrente, sea quien sea, que se dirija contra fundamentos jurídicos ajenos a toda controversia o que carezcan de influencia sobre el fallo adoptado. Si bien amplía los motivos de casación en beneficio de determinados recurrentes, esta solución excluye, no obstante, un recurso de casación interpuesto únicamente en interés de laLey.

24.En el presente caso, la apreciación del Tribunal de Primera Instancia que declaraba la admisibilidad del recurso se opone a una excepción de inadmisibilidad que formuló la Comisión durante el procedimiento de primera instancia. Por tanto, se satisface el primer requisito, relativo a la controversia. Además, es manifiesto que el Tribunal de Primera Instancia consideró la apreciación controvertida como una etapa necesaria para la resolución del litigio de que se trataba. Aunque no aparezca en el fallo de la sentencia, la apreciación relativa a la admisibilidad es parte integrante de la solución jurídica adoptada por el Tribunal de Primera Instancia en el litigio. Se satisface igualmente el requisito de la relación entre la parte de la sentencia recurrida y la solución adoptada. En consecuencia, estimo que procede declarar la admisibilidad del presente recurso de casación.

III.

Cuestiones preliminares

25.En el marco del presente asunto hay dos cuestiones que se plantean constantemente. Se refieren, por un lado, a la posición del artículo 86CE y de los procedimientos de control que éste establece dentro del sistema general del Tratado y, por otro lado, a la naturaleza jurídica del acto impugnado. Estas dos cuestiones determinan muchos aspectos del problema del acceso de los denunciantes al juez comunitario en caso de negativa por parte de la Comisión a iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 86CE, apartado3.

26.Debe señalarse en primer lugar que la facultad conferida a la Comisión en virtud del artículo 86CE puede, a mi juicio, afectar directamente a los intereses de los particulares. No obstante, no debe deducirse de ello que todos estos intereses atribuyan la legitimación para recurrir contra el acto adoptado por la Comisión. Aún será preciso comprobar que se cumplen los requisitos de admisibilidad previstos por el Tratado.

A.

La posición del control previsto por el artículo 86CE, apartado 3, dentro del sistema general del Tratado

27.A diferencia de otras ramas del Derecho de la competencia, el control de los comportamientos de las empresas que mantienen vínculos particulares con el Estado no ha dado lugar a la adopción de una normativa de aplicación. Tal laguna normativa favorece las analogías. Así, hay dos maneras generales de concebir este control: bien como una forma particular de acción por incumplimiento, bien como un procedimiento derivado del control de las prácticas contrarias a la competencia.

28.Según la primera tesis, habitualmente defendida por la Comisión, (18) el control en este ámbito se basa esencialmente en un diálogo entre la Comisión y el Estado miembro interesado. De ello se deriva que la Comisión dispone de una facultad discrecional que excluye el derecho de los particulares a exigir que defina su postura en un sentido determinado. No se reconoce a los denunciantes un derecho individual porque, en tal sistema, el objeto de la intervención de la Comisión incumbe exclusivamente a las autoridades estatales y comunitarias. A esta idea se opone la tesis, defendida en el presente caso por max.mobil, según la cual el control ejercido con arreglo al artículo 86CE debe estar vinculado al Derecho de la competencia. Que esta disposición se haya incluido en el capítulo relativo a las normas sobre la competencia aplicables a las empresas revela una voluntad clara expresada por los autores del Tratado. De ello se deduce que el referido control es un componente subjetivo esencial, en el sentido de que, como ha declarado el Tribunal de Primera Instancia, «intenta [...] proteger a los operadores económicos de las medidas mediante las que un Estado miembro pueda comprometer las libertades económicas fundamentales consagradas por el Tratado». (19) Por tanto, la facultad de apreciación que se confiere a la Comisión en este ámbito está limitada por el conjunto de derechos subjetivos de que gozan los particulares. (20)

29.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia se adhirió expresamente a esta última tesis. Me da la impresión de que el Tribunal de Justicia, en su jurisprudencia, adopta una postura menos tajante. En la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, (21) el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de declarar que tal facultad puede resultar indispensable para permitir a la Comisión cumplir la misión que le confieren los artículos 81CE a 88CE de velar por la aplicación de las normas sobre la competencia. De este modo, efectúa una aproximación entre las facultades que la Comisión ejerce respecto a los Estados miembros mediante decisiones en virtud del artículo 86CE y las que le confiere el artículo 88CE. (22) No obstante, en otros casos, el Tribunal de Justicia ha estimado que el control de las ayudas de Estado «no es más que una variante del recurso por incumplimiento». (23)

30.En mi opinión procede efectivamente distinguir, como hace el Tribunal de Primera Instancia, entre el artículo 86CE, apartado 3, y el artículo 226CE. Pero el Tribunal de Primera Instancia comete un error en la sentencia recurrida al relacionar esta distinción con la intensidad de la facultad discrecional conferida a la Comisión. No cabe realmente oponer la libertad que se reconoce a la Comisión según que ésta «pueda» actuar o que se le permita actuar «en tanto fuere necesario». Si procede distinguir ambos procedimientos, es más bien debido a una diferencia fundamental en la concepción y la naturaleza de los controles previstos por el Tratado. (24)

31.Como ha tenido ocasión de recordar el Tribunal de Justicia, el procedimiento administrativo previsto en el artículo 226CE tiene como única finalidad «permitir al Estado miembro cumplir voluntariamente las exigencias del Tratado». (25) La Comisión sólo interviene para aclarar una divergencia de interpretación respecto a las obligaciones que incumben a un Estado en virtud del Tratado. Sin embargo, «no tiene la facultad de determinar de manera definitiva [...] los derechos y las obligaciones de un Estado miembro, o de darle garantías sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de un comportamiento determinado». (26) No dispone de la facultad de declarar la existencia de la infracción y ordenar al Estado eliminar el incumplimiento. (27) De ello se deduce que los particulares no están legitimados para recurrir contra la negativa o la omisión de la Comisión de iniciar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro. (28) Por un lado, la posibilidad de acceder a este procedimiento sigue estando «vedada a los particulares». (29) Por otro lado, la finalidad de este procedimiento no es adoptar decisiones que confieran derechos a los particulares. (30) Queda claro, por tanto, que los procedimientos por incumplimiento no crean ninguna relación jurídica directa con los particulares. (31)

32.De muy distinto tipo son las facultades de la Comisión en el marco del artículo 86CE, apartado 3. De la jurisprudencia se deduce que «la facultad de vigilancia atribuida a la Comisión implica la posibilidad, basada en el apartado 3 del artículo 90, de precisar las obligaciones que se derivan del Tratado». (32) La amplitud de esta facultad de vigilancia depende del alcance de las normas del Tratado cuya observancia se trata de garantizar. (33) Cuando se aplica en combinación con las normas sobre la competencia aplicables a las empresas, parece lógico reconocer a la Comisión facultades comparables a las que tiene en el marco del control de dichas normas. Pues bien, éstas confieren a la Comisión facultades directas de control respecto a los operadores económicos en el mercado común, que dan lugar a la adopción de decisiones vinculantes que pueden resultar lesivas.

33.En la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que, so pena de privar de eficacia a la facultad conferida a la Comisión por el artículo 86CE, apartado 3, debía «reconocerse a esta institución la facultad de declarar que una medida estatal determinada es incompatible con las normas del Tratado, así como la de indicar las medidas que el Estado destinatario habrá de adoptar para cumplir las obligaciones derivadas del Derecho comunitario». (34) En el apartado siguiente, añadía que «reconocer a la Comisión esta facultad resulta asimismo indispensable para permitirle cumplir la misión, que le asignan los artículos 85 a 93 del Tratado, de velar por la aplicación de las normas sobre competencia». Aplicado en combinación con las normas sobre la competencia, el artículo 86CE tiene por objeto garantizar que no haya distorsiones entre empresas privadas y empresas controladas o beneficiadas por el Estado en un determinado sector. Se trata de controlar determinadas medidas estatales que pueden falsear la competencia en el mercado común, en relación con las normas del Tratado. (35)

34.Por tanto, si se busca una analogía con otro procedimiento previsto por los Tratados, no se encontrará tanto en el artículo 226CE como en el artículo 88 del Tratado CECA, que permitía a la Comisión imponer directamente obligaciones y sanciones a los Estados miembros. (36) Pues bien, consta que, en este marco, los individuos afectados estaban legitimados para recurrir ante el Tribunal de Justicia la negativa de la Comisión a ordenar al Estado cumplir con sus obligaciones. (37)

35.De lo anterior se desprende que las facultades que se reconocen a la Comisión en el marco del artículo 226CE y en el del artículo 86CE persiguen objetivos distintos y están sujetos a modalidades diferentes. Si bien en ninguno de los dos casos la jurisprudencia del Tribunal de Justicia impone a la Comisión la obligación de actuar, (38) exige que, cuando esta última disponga, como en materia de competencia, de una facultad directa de decisión que tiene efectos sobre el mercado, se reconozca la protección jurídica de los intereses individuales afectados. Tal protección puede ser más o menos extensa según las peculiaridades propias de los sectores de que se trate y la normativa adoptada. En particular, debe tenerse en cuenta la naturaleza de los intereses afectados por las decisiones de la Comisión. (39) No obstante, en todos los ámbitos en los que la Comisión dispone de tal facultad, debe reconocerse a las personas titulares de un derecho o cuyos intereses se ven particularmente afectados por la decisión adoptada la posibilidad de ejercitar una acción judicial para hacer valer tal derecho o tales intereses. (40)

B.

La naturaleza jurídica del acto impugnado

36.Para saber si el acto impugnado tiene la naturaleza de acto impugnable en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es preciso delimitar con precisión su contenido y su alcance.

37.En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia considera el acto impugnado con carácter principal como una decisión individual desestimatoria de la denuncia, semejante a las decisiones de archivo de denuncia que se adoptan en el marco de los artículos 81CE y 82CE. Según la Comisión, por el contrario, este escrito debe considerarse un acto desprovisto de carácter decisorio. A su juicio, se trataba de un acto meramente interno, que reflejaba su voluntad en un momento dado. De la circunstancia de que se comunicara el acto al denunciante, para su información, no se deriva que deba atribuírsele la calificación de decisión con efectos jurídicos vinculantes. Por su parte, el Gobierno francés comparte el análisis expuesto con carácter subsidiario por el Tribunal de Primera Instancia y considera que un acto adoptado en este contexto sólo puede ser una decisión dirigida al Estado miembro interesado y no a un particular. A este respecto, se basa en una comparación respecto al régimen del artículo 88CE y en el tenor literal del artículo 86CE, apartado 3, conforme al cual las decisiones apropiadas se dirigen «a los Estados miembros».

38.Ninguna de estas consideraciones termina de convencerme. En primer lugar, la comparación en la que se basa el Tribunal de Primera Instancia resulta criticable. La decisión de archivo a que se refiere el apartado 67 de la sentencia recurrida es una respuesta a una petición formulada en virtud de los Reglamentos de aplicación de los artículos 81CE y 82CE. Pone fin a un procedimiento que confiere a las personas físicas o jurídicas que invocan un interés legítimo determinadas garantías procesales relativas al derecho a presentar una denuncia y al derecho a presentar observaciones. Pues bien, precisamente en virtud de estas garantías, previstas en el artículo 3 del Reglamento nº17 (41) y en el artículo 6 del Reglamento (CE) nº2842/98, (42) el Tribunal de Justicia reconoce a los denunciantes el derecho a obtener una decisión desestimatoria de la denuncia. Sobre esta base consideró el Tribunal de Justicia, en la sentencia Guérin automobiles/Comisión, que al término de este procedimiento «la Comisión está obligada a iniciar el procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia [...], o a adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia, que puede ser objeto de un recurso de anulación ante el juez comunitario». (43) Ciertamente, esta decisión no está prevista expresamente en las disposiciones legales. No obstante, su existencia se justifica por el estatuto jurídico que se reconoce al denunciante en el marco del control previsto en el artículo 85CE.

39.Semejante estatuto no existe en el marco del artículo 86CE. Si bien es cierto, como declara el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 51 de la sentencia recurrida, que la situación de un denunciante que comunica una violación del artículo 86CE es «comparable» a la prevista en el artículo 3 del Reglamento nº17, no es idéntica. Es verdad que en este ámbito no se excluye la presentación de denuncias. Sin embargo, no está jurídicamente protegida. Pues bien, es sabido que la presentación de una denuncia no protegida jurídicamente, simplemente admitida de hecho, no puede otorgar al denunciante derechos particulares. (44) En el presente caso, la denunciante carecía de título formal para formular pretensiones y participar en el procedimiento de examen efectuado por la Comisión. En consecuencia, su denuncia no creó ninguna relación jurídica particular con la Comisión. El acto de la Comisión no está jurídicamente vinculado a una solicitud respecto a la cual pueda considerarse que constituye una respuesta en debida forma. Aunque, de hecho, el acto impugnado tiene su origen en una denuncia, ésta no constituye jurídicamente el acto de incoación de un procedimiento de examen efectuado por la Comisión y su autor no es el destinatario formal del acto adoptado al término del examen realizado. Para determinar la naturaleza jurídica de este acto, por tanto, no basta con su forma literal. Si bien se dirige a la demandante, el acto impugnado no tiene el carácter de una decisión individual de archivo de una denuncia.

40.¿Merece mayor crédito la tesis defendida por el Gobierno francés, según la cual el acto impugnado ha de entenderse como una decisión dirigida al Estado interesado? Éste puede ampararse en la posición adoptada por el Tribunal de Justicia en el ámbito de las ayudas de Estado. En su sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, el Tribunal de Justicia consideró en efecto que, en la medida en que ni el Tratado ni la legislación comunitaria han definido el régimen del procedimiento de denuncia de la existencia de ayudas de Estado, los destinatarios de las decisiones adoptadas por la Comisión en este ámbito son los Estados miembros interesados. (45) Podría parecer que, dado que las mismas condiciones se aplican al ámbito del artículo 86CE, se impone semejante conclusión mutatis mutandis. No obstante, ello supondría obviar la especificidad del artículo 88CE y de sus disposiciones de aplicación.

41.En efecto, los actos adoptados por la Comisión con arreglo al artículo 88CE obedecen a una obligación de notificación o de examen permanente de las medidas adoptadas por los Estados. A diferencia de la competencia ejercida en virtud del artículo 86CE, apartado 3, la Comisión dispone en el ámbito de las ayudas de Estado de una competencia exclusiva, ejercida en estrecha colaboración con los Estados miembros. Incluso cuando se pronuncia sobre una ayuda ilegal, no notificada, la Comisión inscribe su examen de la ayuda en el marco de un diálogo con el Estado miembro interesado. En este caso, en efecto, la manera en que la Comisión ha tenido conocimiento de la ayuda no es la que inicia jurídicamente el procedimiento que desemboca en una decisión sobre la recuperación o la compatibilidad de la ayuda; esta decisión se entiende siempre como una respuesta a la información y a las observaciones ofrecidas por el Estado miembro interesado. Adoptando este punto de vista, el Reglamento por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, adoptado por el Consejo el 22 de marzo de 1999, consagra el principio según el cual las decisiones en asuntos de ayudas estatales están dirigidas al Estado miembro interesado. (46)

42.No obstante, el régimen del artículo 86CE, apartado 3, no está sujeto a las condiciones particulares del artículo 88CE. En el marco del artículo 86CE, los actos adoptados por la Comisión no se inscriben en absoluto en el marco de un diálogo exclusivo con los Estados miembros interesados. Por consiguiente, no procede suponer que un acto de la Comisión referido a una medida estatal se dirige necesariamente al Estado autor deésta.

43.De hecho, el acto de que se trata en el presente asunto no tiene más objeto que determinar los datos de una situación concreta respecto a las normas sobre la competencia. La Comisión señala que el artículo 82CE, en relación con el artículo 86CE, no es aplicable a la situación de que se trata. Mediante este acto, relaciona objetivamente una situación concreta con determinadas normas del Tratado y extrae las consecuencias pertinentes en cuanto a su función de guardiana de las disposiciones del Tratado. Tal acto no tiene en sí mismo ningún destinatario determinado. Así como no responde a una solicitud formulada por un denunciante legitimado para recibir tal respuesta, el acto impugnado tampoco prescribe al Estado miembro interesado un comportamiento determinado. Que se adopte a la luz de elementos mencionados en la denuncia y que se refiera a la medida de un Estado en particular no altera en absoluto su naturaleza, que consiste en exponer una situación jurídica objetiva relativa a la aplicabilidad de determinadas disposiciones del Tratado. Lo cual no significa que dicho acto no pueda producir efectos jurídicos sobre el Estado y los particulares interesados.

44.Para determinar el carácter controvertido de un acto comunitario, han de tenerse en cuenta sus efectos y no su objeto. En efecto, según reiterada jurisprudencia, constituyen actos recurribles en el sentido del artículo 230CE todas las medidas adoptadas por las instituciones que producen efectos jurídicos. (47) Éste es el caso, en particular, si el acto de que se trata tiene por efecto impedir o provocar la adopción de normas o conductas que modifican de manera caracterizada la situación jurídica de personas determinadas. El Tribunal de Primera Instancia ha declarado en este sentido que una declaración de un comisario que consideraba que una determinada operación de concentración no revestía una dimensión comunitaria, aunque no se refería a ningún destinatario nominalmente identificado, afectaba a la vez a los Estados miembros, cuya competencia respecto a la operación examinada quedaba por tanto confirmada, a las empresas que participaban en la operación de concentración, exentas de este modo de notificar dicha operación, y a la propia Comisión, cuyo comportamiento en lo sucesivo venía dictado por esta declaración. (48)

45.En el presente caso, me parece indudable que el acto impugnado tiene efectos jurídicos para el Estado interesado, que tiene la seguridad de no ser objeto de un procedimiento de control efectuado por la Comisión en relación con uno de los aspectos expuestos en la denuncia. Además, la empresa a que se refiere la medida estatal y los terceros afectados por esta medida se ven privados de una decisión de la Comisión relativa a la compatibilidad de esta medida con las normas del Tratado. Pues bien, dado que tal decisión podría producir efectos jurídicos para estos particulares en el mercado afectado, lo mismo ocurre con la negativa a adoptar tal decisión. Por consiguiente, estimo que el acto impugnado tiene efectivamente el carácter de una decisión que puede ser objeto de un recurso de anulación.

46.Al término de este análisis, dos cuestiones parecen claras. Por un lado, contrariamente a lo que estimó el Tribunal de Primera Instancia, la legitimación activa de la demandante no se deriva del hecho de que sea la destinataria del acto impugnado. Pero, por otro lado, los intereses individuales afectados por el acto adoptado son merecedores de una protección. (49) Por tanto, queda por comprobar si, en el presente caso, la demandante dispone, en su condición de tercero en el procedimiento y en el acto adoptados, de legitimación activa conforme a los requisitos que impone el artículo 230CE, párrafo cuarto.

IV.

Apreciación de los motivos del recurso de casación

47.Los motivos del recurso de casación se refieren a la conclusión del Tribunal de Primera instancia que declaraba la admisibilidad del recurso. La principal dificultad atañe a la legitimación activa de la demandante.

48.La acreditación de la legitimación activa supone la existencia de un vínculo particular entre el demandante y el acto impugnado. Conforme al artículo 230CE, párrafo cuarto, el demandante debe demostrar que el acto impugnado le afecta directa e individualmente. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia parece deducir del hecho de que el acto impugnado afecte directamente a la situación del demandante la existencia de un derecho a impugnar aquél ante el juez comunitario. Ahora bien, me parece que al razonar de este modo el Tribunal de Primera Instancia introduce un enfoque ajeno al sistema contencioso del Tratado. Éste sólo reconoce la legitimación activa del demandante cuyas características particulares lo individualizan de modo análogo al de un destinatario. Aunque en el procedimiento contencioso de la competencia el juez comunitario da muestras de flexibilidad en la apreciación de este requisito de admisibilidad, no acepta su exclusión. (50)

49.En el presente caso, no cabe duda de que la decisión de no iniciar un procedimiento por incumplimiento contra el Estado interesado afecta directamente a la situación de las empresas presentes en el mercado del GSM austriaco, entre las que figura la demandante. De ello no se deriva, sin embargo, que el acto impugnado le afecte individualmente.

50.La jurisprudencia del Tribunal de Justicia entiende precisamente por legitimación procesal las cualidades particulares o una situación de hecho que individualiza al demandante de una manera análoga a la del destinatario del acto de que se trata. (51) A tenor de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia trata de basar dicha legitimación, por un lado, en una obligación de la Comisión de examinar y responder formalmente a la denuncia presentada por la recurrente y, por otro lado, en una serie de consideraciones relativas a su situación de hecho.

51.Frente a este análisis, la Comisión ha formulado dos objeciones. Desde un punto de vista general, sostiene que no existe, en esta materia, un derecho al examen de las denuncias que pueda conferir al denunciante legitimación activa. En particular, afirma que no está acreditado que el particular se encuentre en una situación de hecho que lo individualice de manera suficiente en Derecho.

A.

Sobre el derecho del denunciante a que se examine su denuncia

52.En el apartado 56 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia sugiere que tal derecho puede deducirse de la obligación de un examen diligente e imparcial de las denuncias que pesa sobre la Comisión. Pues bien, este derecho a que se examine su denuncia genera supuestamente en el denunciante unos intereses legítimos dignos de protección jurisdiccional. De ello se deriva un derecho a impugnar la decisión de la Comisión de actuar o no actuar.

53.Es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que un derecho reconocido en el procedimiento de adopción del acto confiere al titular de tal derecho las características particulares que le otorgan legitimación activa para impugnar dicho acto. (52) Por tanto, la cuestión estriba en saber si este derecho existe en el marco del artículo 86CE.

54.Al pronunciarse al respecto, el Tribunal de Justicia no se ha contentando con la existencia de derechos procesales vagamente definidos para reconocer una legitimación activa. Exige en general que los derechos invocados en apoyo del recurso sean suficientemente «precisos». (53) Éste es el caso cuando de un Reglamento se derivan derechos individuales (54) o cuando éstos pueden derivarse directamente de disposiciones del Tratado. (55) Éste es, en particular, el sentido de la sentencia Metro/Comisión, citada por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 56 de la sentencia recurrida. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia se basa en el principio de la buena administración de la justicia para afirmar que los intereses legítimos reconocidos en beneficio de personas físicas o jurídicas por un reglamento comunitario no pueden ser efectivos sin no están jurídicamente protegidos. (56) Pero los «intereses legítimos» de que se trata en ese caso son los intereses de las personas autorizadas a presentar una denuncia en virtud del artículo 3 del Reglamento nº17 y a las que se reconoce un conjunto de derechos procesales. Ahora bien, en el marco del artículo 86CE no existe ninguna disposición que proteja tales intereses y reconozca a sus titulares derechos equivalentes a los otorgados en el marco de los artículos 81CE y 82CE. (57) Por tanto, es abusivo afirmar, como hace el Tribunal de Primera Instancia, que esta jurisprudencia es aplicable en las mismas condiciones en el marco del artículo 86CE, apartado3.

55.A falta de una norma de Derecho positivo que confiera derechos procesales a los denunciantes en el marco del control de las empresas públicas o equivalentes, el Tribunal de Primera Instancia pretende basarse en una obligación general de examen diligente e imparcial consagrada por la jurisprudencia y justificada por la obligación general de vigilancia que incumbe a la Comisión. Del conjunto del análisis del Tribunal de Primera Instancia se desprende claramente que éste pretende hacer de estas obligaciones normas generales y superiores de Derecho comunitario que pueden delimitar la facultad de apreciación reconocida a la Comisión y servir de fundamento al derecho de los denunciantes a recurrir.

56.Tal empresa me parece abocada al fracaso. En mi opinión, tales obligaciones no sirven de fundamento a un derecho individual a recurrir. Por su parte, la obligación general de vigilancia, basada en el artículo 211CE, carece sin duda de consistencia para determinar la existencia de derechos a favor de la recurrente. De esta mera obligación general resulta imposible deducir el reconocimiento de un derecho específico en beneficio de los denunciantes en el marco del artículo 86CE. Por lo que respecta a la obligación de un examen diligente e imparcial, aun cuando admito que la Comisión está sujeta a tal obligación, (58) no me parece que sea pertinente en el marco del examen de la admisibilidad del recurso. Dicha obligación tiene un alcance objetivo. El examen diligente y equitativo que se exige no se ejerce tomando en consideración la persona que ha presentado una denuncia, sino, en primer lugar, en función del interés general de una buena administración y de una buena aplicación de las normas del Tratado. (59) En este sentido, esta obligación no es comparable a los derechos que pueden reconocerse a los interesados de intervenir directamente en el procedimiento de adopción de los actos que les afectan, como el derecho a ser oídos o el derecho a acceder al expediente. De ello se deduce que, a diferencia de éstos, dicha obligación no puede generar un derecho subjetivo a la obtención de una decisión desestimatoria de la denuncia y, por tanto, un derecho a formular un recurso contra esta decisión. (60)

57.Considero, por tanto, que el Tribunal de Primera Instancia se equivocó al estimar que la obligación de un examen diligente e imparcial podía por sí sola dar a los denunciantes un derecho a recurrir en el marco del artículo 86CE. En el sistema del Tratado, resulta falso afirmar que la existencia de una obligación que recae sobre la Comisión abre una vía de protección jurisdiccional a disposición de los particulares. La legitimación activa debe determinarse a partir del análisis de la situación particular de la persona interesada. (61) Es inútil, por tanto, intentar soslayar este sistema basándose, como trata de hacer el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 56 y 57 de la sentencia recurrida, en el principio de una buena administración de la justicia o en el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva.

B.

Sobre la situación particular de la recurrente

58.La Comisión rebate el análisis desarrollado por el Tribunal de Primera Instancia a mayor abundamiento, que declara que en cualquier caso el acto impugnado afecta directa e individualmente a la demandante.

59.Debe observarse en primer lugar que, en su análisis, el Tribunal de Primera Instancia no se atiene a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. Es preciso señalar, en efecto, que el Tribunal de Primera Instancia no tiene en cuenta la jurisprudencia según la cual sólo en «situaciones excepcionales» puede un particular estar legitimado para impugnar en vía jurisdiccional la negativa de la Comisión a adoptar una decisión basada en el artículo 86CE, apartado 3. (62) En la sentencia recurrida, falta un análisis explícito de la eventual «situación excepcional» en la que podría encontrarse la recurrente.

60.A este respecto, la parte recurrida invoca en vano la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión. (63) No es cierto que, en dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia dedujera directamente del artículo 86CE, apartado 3, un estatuto protector para los denunciantes igual al reconocido en el marco de los artículos 81CE y 82CE. Si bien, en ese asunto, el Tribunal de Primera Instancia admitió efectivamente que el artículo 86CE, apartado 3, intenta proteger a los operadores económicos, tuvo la precaución de subordinar el examen de la admisibilidad del recurso de la demandante al de la situación excepcional en la que ésta podía encontrarse, conforme a la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada. (64)

61.Aún hay que preguntarse, no obstante, si este marco fijado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es en efecto adecuado para tratar del acceso de los denunciantes al juez comunitario en el contexto del artículo 86CE.

62.Ha de recordarse que, según la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada, «no cabe excluir a priori que puedan darse situaciones excepcionales en las que un particular o, eventualmente, una asociación creada para defender los intereses colectivos de una categoría de justiciables estén legitimados para impugnar en vía jurisdiccional la negativa de la Comisión a adoptar una Decisión en el marco de la misión de vigilancia que le encomiendan los apartados 1 y 3 del artículo 90». (65) ¿A qué corresponden tales situaciones? En su sentencia, el Tribunal de Justicia no estimó oportuno precisarlo.

63.En mi opinión, no procede considerar que, mediante esta fórmula, el Tribunal de Justicia pretendió eximir al demandante de la necesidad de demostrar la existencia de un interés directo e individual en la anulación del acto controvertido. La intención del Tribunal de Justicia se desprende claramente de la secuencia en la que se sitúa esta fórmula. El Tribunal de Justicia recuerda en primer lugar que de la sentencia Países Bajos y otros/Comisión se deduce que un particular puede, en su caso, tener derecho a interponer un recurso de anulación, con arreglo al artículo 230CE, párrafo cuarto. (66) En este asunto, el particular en cuestión era la empresa pública beneficiaria de la medida estatal impugnada por la Comisión. En ese caso, no cabía duda acerca de la admisibilidad del recurso, ya que la relación directa e individual entre el demandante y el acto impugnado no requería demostración. Muy distinta es la situación que conforma el contexto de la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión. En dicho asunto, el recurso había sido interpuesto por una asociación profesional alemana contra la decisión de la Comisión de no tramitar su denuncia, que llamaba la atención sobre una ley alemana relativa a la profesión de asesor fiscal. No existía una relación evidente entre la recurrente y el acto impugnado. En ese caso, sólo la existencia de circunstancias excepcionales podía permitir que se admitiera un recurso contra la negativa de la Comisión a tramitar la denuncia.

64.Por tanto, me parece que el carácter excepcional de las situaciones a que se refiere el Tribunal de Justicia resulta simplemente de la dificultad de determinar, en tales casos, la condición de particular individualmente afectado. Como ya se ha visto, en este ámbito, los terceros a quienes interesa el acto adoptado no tienen derechos protegidos que puedan invocar en apoyo de un recurso. Pues bien, a falta de tales derechos, resulta difícil derivar de una situación de hecho un interés individual para ejercitar una acción. Es sabido en particular que una simple relación de competencia entre el autor del recurso y el beneficiario de la medida estatal controvertida no puede conferir por sí sola tal condición. (67) Por ello es preciso poner de manifiesto, además, «circunstancias específicas» (68) o una «situación particular», (69) que caractericen al demandante, respecto a la medida de que se trata, frente a cualquier otro operador interesado.

65.Esta conclusión coincide con la expuesta por el Abogado General Sr. Mischo en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión y Francia/TF1. (70) Es tanto más pertinente cuanto que el Tribunal de Justicia ha declarado, en la sentencia Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, dictada el 25 de julio de 2002, que el requisito de la facultad individual para recurrir no puede en cualquier caso ignorarse sin que el juez comunitario sobrepase las competencias que se le han atribuido. (71)

66.Ahora es preciso pronunciarse sobre el criterio que permite determinar la legitimación activa en tales circunstancias. De la jurisprudencia se desprende que un demandante se ve afectado individualmente cuando su situación particular ha sido tomada en consideración por el autor del acto impugnado en el momento de la adopción de dicho acto. (72) A mi juicio, éste ha de ser el criterio decisivo.

67.A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia menciona diversos elementos en la sentencia recurrida que no son igualmente concluyentes. (73) En particular, recuerda que el acto impugnado constituye una reacción a una denuncia de la demandante y que la Comisión celebró varias reuniones con ella. Pero, en la medida en que la demandante no disponía de derechos procesales formalmente protegidos, estos elementos no podían considerarse decisivos. El Tribunal de Primera Instancia recuerda asimismo que una parte sustancial de las actividades de la demandante competía con una parte sustancial de las actividades del beneficiario de la medida estatal a que se refería el acto adoptado. Pero una relación de competencia no es suficiente. En este asunto, lo que parece determinante, a efectos de establecer la legitimación activa de la demandante, es que la Comisión basó su decisión en el hecho de que los importes de los cánones impuestos a Mobilkom y a max.mobil son idénticos. Por tanto, esta decisión se adoptó sobre la base de una comparación entre el importe impuesto a la demandante y el impuesto al operador público. He aquí, en efecto, una situación excepcional, pues, en este caso, el acto adoptado por la Comisión se basa en gran medida en la consideración de la situación particular de la demandante. (74) En estas circunstancias, está claro que max.mobil no se halla en la situación de un competidor ordinario. El acto impugnado le afecta individualmente.

68.¿Procede tener en cuenta la reserva expresada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, según la cual, en cualquier caso, un particular no puede pretender, mediante tal recurso, obligar indirectamente al Estado miembro a adoptar un acto legislativo de alcance general? Como acertadamente recuerda el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 70 de la sentencia recurrida, la medida controvertida en este asunto difiere de la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia. En efecto, en el presente caso, la demandante trata de impugnar medidas estatales que imponen cánones respecto a operadores particulares. Por tanto, no procede aplicar la referida reserva.

69.Además, considero que, si bien puede ser legítimo tener en cuenta la naturaleza de los intereses que pueden verse afectados en la aplicación de la protección otorgada a los particulares, (75) nada justifica que se cuestione la existencia de tal protección. A este respecto, sólo importa la naturaleza del acto comunitario impugnado. No puede tenerse en cuenta la naturaleza de la medida estatal objeto del acto impugnado, si no se quiere privar de eficacia a los controles previstos por el Tratado.

C.

Conclusión parcial

70.Al término del análisis desarrollado hasta el momento, se pone de manifiesto que es errónea la conclusión del Tribunal de Primera Instancia según la cual «la legitimación activa de la demandante se debe a su condición de destinataria del acto impugnado mediante el que la Comisión decidió no adoptar ninguna medida contra la República de Austria, sobre la base del artículo 90, apartado 3, del Tratado, en lo que atañe al importe de los cánones de las concesiones en materia de radiotelefonía móvil». En la medida en que el Tribunal de Primera Instancia considera que esta conclusión es suficiente para declarar la admisibilidad del recurso, incurre en un error de Derecho.

71.No obstante, tal error no supone la anulación al respecto de la sentencia recurrida en la medida en que pueda demostrarse que el acto impugnado afecta directa e individualmente a la demandante en el sentido del artículo 230CE, párrafo cuarto. En mi opinión, ello ocurre, en este ámbito, cuando la situación de la demandante se halla considerablemente caracterizada frente a la de terceros potenciales igualmente interesados por el acto impugnado. En el presente caso, el análisis efectuado por el Tribunal de Primera Instancia mostró que el acto impugnado se había adoptado considerando directamente la situación de la demandante. Por ello, ésta estaba legitimada para solicitar su anulación. En consecuencia, procede declarar que el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en un error de Derecho al llegar a la conclusión de que cabía admitir el recurso y deben desestimarse las pretensiones del recurso de casación.

V.

Apreciación de los motivos de la adhesión a la casación

72.Mediante su adhesión a la casación, la parte recurrida impugna la apreciación del recurso en cuanto al fondo. Invoca tres motivos relativos a errores de hecho y de Derecho cometidos por el Tribunal de Primera Instancia.

73.Para apreciar adecuadamente estos motivos, es preciso reconsiderar previamente la naturaleza del control ejercido por el juez comunitario en la materia. En efecto, la exposición del marco del control jurisdiccional que efectúa el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 58, 59 y 73 de la sentencia recurrida denota cierta confusión, que repercute en la manera en que se ha ejercido el control en el caso de autos.

A.

La naturaleza del control jurisdiccional

74.Para evitar cualquier confusión, procede a mi juicio distinguir claramente dos cuestiones: por un lado, la cuestión del alcance del control jurisdiccional y, por otro lado, la de los medios y criterios de este control.

1.

Alcance del control

75.Según el Tribunal de Primera Instancia, en el marco de un control ejercido sobre un acto adoptado en virtud del artículo 86CE, apartado 3, «el cometido del juez comunitario se limita a un control restringido», (76) que es «limitado en su ámbito de aplicación y variado en su intensidad. En efecto, mientras que la exactitud material de los hechos examinados es objeto de un control judicial exhaustivo, la apreciación prima facie de tales hechos y, más aún, la apreciación de la necesidad de una intervención, forman parte de un control restringido del Tribunal de Primera Instancia». (77)

76.Estas afirmaciones sólo son parcialmente exactas.

77.En efecto, el ejercicio de las facultades reconocidas a la Comisión en virtud de las normas sobre la competencia implica apreciaciones complejas en materia económica. (78) De ello se deriva que el juez ha de respetar este carácter limitando el control que ejerce sobre tales apreciaciones. (79) No obstante, el control así entendido es un control de legalidad completo, en el sentido de que atañe al conjunto de vicios que normalmente controla el juez en el marco del recurso de anulación. En este caso, el control jurisdiccional concierne a la exactitud material de los hechos, el respeto de las normas de forma y procedimiento, la ausencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. (80)

78.En consecuencia, es inexacto declarar que el control jurisdiccional es limitado en su ámbito de aplicación. Por un lado, la limitación no atañe al alcance sino a la intensidad del control. El juez se limita a apreciar la ausencia de violaciones evidentes del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su aplicación. Ha de detectar los errores manifiestos cometidos en la observancia del Derecho aplicable y en la calificación jurídica de los hechos pertinentes. Por otro lado, habida cuenta de la facultad de apreciación que se reconoce a la Comisión en este marco, no corresponde al juez controlar «la necesidad de una intervención». La apreciación del carácter oportuno de una medida que emana de la facultad discrecional de una institución escapa a los límites de un simple control de legalidad, sea cual sea su intensidad. Tal apreciación corresponde únicamente a las autoridades políticas o administrativas a las que el Tratado confía el cometido de adoptar actos comunitarios. (81)

79.Aunque existe, en efecto, una especificidad del control jurisdiccional de los actos de la Comisión adoptados en virtud de una facultad discrecional, es preciso situarla en otra esfera. Reside en la naturaleza de las normas que sirven de referencia al ejercicio de este control, es decir, las fuentes respecto a las cuales se aprecia la legalidad de los actos adoptados. (82)

2.

Criterios del control

80.En todos los casos en los que la Comisión dispone de una facultad discrecional para llevar a cabo sus funciones de autoridad administrativa, el juez comunitario ha enriquecido su control con nuevos criterios. Este enriquecimiento fue consagrado por el Tribunal de Justicia, por primera vez, en su sentencia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München. (83) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia estimó que, en el marco de un procedimiento relativo a evaluaciones complejas, «el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos reviste una importancia no menos fundamental. Entre estas garantías figuran, en particular, la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trata [...] y [el derecho del interesado] de que se le motive la Decisión de modo suficiente». (84) Tales garantías se han extendido a todos los procedimientos de aplicación de las normas sobre la competencia. Por lo demás, éste es el origen del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que invoca el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida. (85)

81.En la jurisprudencia, estas garantías se conciben como un medio, por un lado, de delimitar el ejercicio de la facultad discrecional que se reconoce a la Comisión y, por otro lado, de proteger a los terceros cuyos intereses se ven afectados pero que están desprovistos de una protección procesal igual a la que se reconoce a los destinatarios de las decisiones adoptadas. A este respeto, la Comisión se equivoca al sostener que estas garantías no son más que la consecuencia de los derechos procesales reconocidos en el Derecho de la competencia. En efecto, el Tribunal de Justicia normalmente disocia la aplicación de estas garantías de la de los derechos procesales conferidos a los particulares. (86)

82.En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia podía legítimamente controlar su aplicación cuando la Comisión se niega a tramitar una denuncia en el marco del artículo 86CE, apartado 3. En cambio, no estaba autorizado a deducir que el control debía limitarse en particular «a la comprobación [...] de la existencia [...] de una motivación prima facie consistente que reflej[ase] la consideración de los elementos principales del expediente». (87)

83.Tal exposición no se ajusta a los criterios de control establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Dos cuestiones inciden sobre el análisis del Tribunal de Primera Instancia al respecto. En primer lugar, la sentencia recurrida no tiene en cuenta que, cada vez que la Comisión ejerce una facultad de apreciación en la aplicación de las normas sobre la competencia, no basta una motivación «prima facie consistente». Sin duda, en el caso de autos debe tomarse en consideración la naturaleza del acto adoptado. Pero, en cualquier caso, la motivación que exige el artículo 253CE «debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control». (88) Por tanto, un simple control lógico del razonamiento no basta; es necesario también comprobar que el autor del acto ha expuesto de modo suficiente las circunstancias y las razones en las que se basa su apreciación.

84.En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia parece situar únicamente la necesidad de tomar en consideración los elementos relevantes del expediente, basada en la obligación de un examen diligente e imparcial, en el marco del control de la obligación de motivación. Ahora bien, estas dos obligaciones pertenecen a dos clases distintas de instrumentos jurídicos. La obligación de motivación suficiente se impone en el marco del examen de las normas formales que regulan el acto impugnado. Se trata de exponer, en el texto del acto, las razones para la adopción de dicho acto. Por el contrario, la obligación de un examen imparcial de la denuncia se inscribe en el marco del análisis de la legalidad en cuanto al fondo del acto impugnado. Significa que, para que el acto sometido a control sea válido, no basta una calificación jurídica manifiestamente correcta; ésta debe también proceder de un examen diligente de todos los elementos de hecho y de Derecho que pueden justificar elacto.

85.De ello se desprende que no deben «examinarse conjuntamente», como declara el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 73 de la sentencia recurrida, «el motivo relativo al incumplimiento de la obligación de motivación y el relativo a un error manifiesto de apreciación, en cuanto a la existencia o no de infracción de los artículos [82CE y 86CE]». Este enfoque lleva a la confusión entre la apreciación de los motivos y la de la motivación del acto impugnado. Por tanto, como ya puso de manifiesto el Tribunal de Justicia en el contexto del asunto Comisión/Sytraval y Brink’s France, el Tribunal de Primera Instancia no se atiene al marco de su control al no efectuar, ni siquiera formalmente, «la necesaria distinción entre la exigencia de motivación y la legalidad de la Decisión en cuanto al fondo». (89)

86.Aún ha de comprobarse que, al estimar que el acto impugnado no incurrió en la infracción de ninguno de estos dos elementos considerados individualmente, el Tribunal de Primera Instancia no cometió un error de Derecho.

B.

El ejercicio del control jurisdiccional

87.La parte recurrida formula tres alegaciones contra el análisis efectuado por el Tribunal de Primera Instancia en cuanto al fondo.

1.

El error de hecho

88.En primer lugar, sostiene que el Tribunal de Primera Instancia no consideró una serie de elementos fácticos que vienen a demostrar que los importes de los cánones pagados por max.mobil y por Mobikom no son, en realidad, idénticos.

89.Debe recordarse que no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un recurso de casación, pronunciarse sobre la apreciación de los hechos efectuada por el Tribunal de Primera Instancia, excepto en caso de desnaturalización manifiesta de dichos hechos por parte de este órgano jurisdiccional. (90) En el presente caso, no obstante, no está acreditada en modo alguno la existencia de una desnaturalización. En efecto, no se discute que los importes de los cánones pagados por los operadores de que se trata son formalmente idénticos. Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en inexactitud alguna al considerar que el acto impugnado se basa en estos hechos, cuya realidad no se discute. De ello se desprende que procede desestimar por manifiestamente infundado este motivo.

90.Mediante su razonamiento dirigido a que se reconozca la existencia de una diferencia entre los cánones pagados por los operadores de que se trata, a causa de un aplazamiento de un pago concedidos a Mobilkom, la parte recurrida se refiere en realidad a un error supuestamente cometido por el Tribunal de Primera Instancia en la calificación jurídica de los hechos pertinentes. Por tanto, procede examinar esta cuestión en el marco del segundo motivo alegado.

2.

El error de Derecho en el control de la calificación jurídica de los hechos

91.En segundo lugar, la parte recurrida formula un motivo basado en una apreciación jurídica manifiestamente errónea. En su opinión, el Tribunal de Primera Instancia debería haber reconocido que el trato idéntico aplicado a dos situaciones fundamentalmente diferentes, la suya y la de Mobilkom, constituye una discriminación prohibida por el Tratado.

92.En el apartado 75 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia basó íntegramente su apreciación en los elementos expuestos por la Comisión en el acto impugnado, a saber, por un lado, el pago de un canon idéntico por los dos operadores interesados y, por otro lado, la compatibilidad de la conclusión adoptada por la Comisión con la práctica anterior de ésta. Esto le basta para determinar que la Comisión no cometió ningún error manifiesto de apreciación.

93.Sin embargo, al obrar así, el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta el marco del control al que con razón se consideraba vinculado. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia debía controlar, en relación con el error manifiesto de apreciación, el respeto de la obligación de un examen imparcial y diligente. Pues bien, tal obligación implica proceder a un examen atento del conjunto de las circunstancias de hecho y de Derecho que el denunciante somete a su apreciación. En el presente caso, estas circunstancias consistían, según se desprende en particular de los apartados 30 a 34 de la sentencia recurrida, en la eventual existencia de ventajas financieras otorgadas a Mobilkom, en un supuesto valor superior de la concesión adjudicada a esta última y en la necesidad de respetar la igualdad de trato de los diferentes operadores económicos al adjudicarse las concesiones en estos mercados.

94.Sin que sea necesario pronunciarse sobre la conclusión a la que debería haberle llevado tal comprobación, y en particular sobre la cuestión de si la Comisión no apreció una discriminación manifiesta en la situación considerada, (91) queda claro que al abstenerse de controlar la consideración por parte de la Comisión de todos los elementos relevantes del expediente que se le aportaba, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho.

3.

El error de Derecho en el control de la falta de motivación

95.Por último, la parte recurrida reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber cometido un error de Derecho al estimar que el acto impugnado estaba suficientemente motivado respecto a las exigencias derivadas del artículo 253CE.

96.En el apartado 79 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación es suficiente porque se dio a la demandante la posibilidad de comprender las razones que figuran en la motivación del acto impugnado. Sostiene que ello es así debido a que el acto impugnado se adoptó tras varias reuniones entre la demandante y la Comisión y en un contexto conocido por la demandante.

97.Es sabido que la cuestión de si la motivación de una decisión es satisfactoria «debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia». (92) En la jurisprudencia, esta atención al contexto puede justificar que se atenúe el rigor de la exigencia de motivación, en particular por el «conocimiento adquirido». En efecto, puesto que existen buenas razones para pensar que la demandante tuvo ocasión de conocer la motivación de la decisión finalmente adoptada por la Comisión, cabe considerar que la exigencia de motivación se cumplía respecto a ella. (93) Sin embargo, este análisis debe aplicarse con precaución, si no se quiere poner en peligro la protección debida a las personas interesadas. (94) Es necesario que no exista ninguna duda sobre la realidad del conocimiento adquirido por la persona interesada. En cualquier caso, a efectos de una motivación suficiente de la decisión adoptada, no cabe contentarse con una referencia a decisiones anteriores (95) o con una remisión a las alegaciones de las partes intervinientes. (96) Ello es así con más razón cuando la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación en situaciones económicas complejas. En tal caso, las personas afectadas tienen un interés legítimo en ser informadas en tiempo y forma de las razones que han llevado a la Comisión a adoptar un acto. (97) Este interés debe reconocerse no sólo a los destinatarios del acto, sino también a las demás personas a quienes el acto afecta directa e individualmente, en el sentido del artículo 230CE, párrafo cuarto. (98)

98.En el presente caso, el Tribunal de Primera Instancia se basa íntegramente en escritos de ampliación presentados por la demandante a la Comisión durante el procedimiento de examen de la denuncia. Tal análisis es manifiestamente erróneo. La obligación prevista en el artículo 253CE requiere no sólo un conocimiento del contexto en el que se adopta la decisión, sino también un conocimiento de las razones de esta decisión. Si bien, en efecto, puede exigirse cierto esfuerzo de interpretación de las personas asociadas al procedimiento de decisión, éste no puede llegar al punto de inferir las razones de una decisión de datos que constituyen los antecedentes y el contexto del asunto de que se trata. De ello se desprende que no es suficiente, como declara el Tribunal de Primera Instancia, dar a la demandante la posibilidad de comprender estas razones. Es necesario al menos asegurarse de que se han ofrecido estas razones a la demandante en un momento u otro del procedimiento de decisión. Al no haber comprobado este punto, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho.

VI.

Resumen

99.Del análisis precedente se desprende que la sentencia recurrida adolece de errores de Derecho. Los errores relativos a la admisibilidad del recurso interpuesto en primera instancia se prestan fácilmente a una sustitución de motivos, mediante la cual la conclusión del Tribunal de Primera Instancia relativa a la admisibilidad del recurso parece jurídicamente fundada. No puede decirse lo mismo, en cambio, de los errores relativos al examen del recurso en cuanto al fondo. Estos errores, al ser insubsanables, justifican que se estime el recurso de casación. A tenor del artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este último resuelva.

100.Dado que el Tribunal de Primera Instancia no apreció en qué medida la Comisión había tomado en consideración todos los elementos del expediente ni comprobó que el acto controvertido disponía de una motivación suficiente habida cuenta de las condiciones de su adopción, el litigio no está en condiciones de ser resuelto. Por consiguiente, procede devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia y reservar la decisión sobre las costas.

VII.

Conclusión

101.A la luz de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:

«1)

Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, max.mobil /Comisión (T‑54/99).

2)Devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia.

3)Reservar la decisión sobre las costas.»

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1 –

Lengua original: portugués.

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2 –

. – Sentencia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión (26/76, Rec. p.1875).

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3 –

. – Sentencia de 28 de enero de 1986, Cofaz/Comisión (169/84, Rec. p.391).

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4 –

. – Sentencia de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión (asuntos acumulados C‑68/94 y C‑30/95, Rec. p.I‑1375). Véase también, recientemente, la sentencia de 25 de septiembre de 2003, Schlüsselverlag J.S. Moser y otros/Comisión (C‑170/02P, Rec. p.I‑9889).

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5 –

. – C‑107/95P, Rec. p.I‑947.

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6 –

. – Apartado 25 de la sentencia.

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7 –

. – T‑54/99, Rec. p.II‑313. Es preciso observar, no obstante, que el Tribunal de Primera Instancia ha reconsiderado parcialmente esta solución en una sentencia reciente de 17 de junio de 2003, Coe Clerici Logistics/Comisión (T‑52/00, Rec. p.II‑2123).

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8 –

DO C364, p.1.

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9 –

DO 1962, 13, p.204; EE08/01, p.22.

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10 –

Sentencia de 21 de enero de 1999 (C‑73/97P, Rec. p.I‑185). Véase igualmente, en el mismo sentido, la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts (C‑234/02P, Rec. p.I‑0000).

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11 –

. – Sentencia de 8 de julio de 1999, Comisión/Anic Partecipazioni (C‑49/92P, Rec. p.I‑4125), apartado171.

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12 –

. – Véase, a contrario, la sentencia de 19 de octubre de 1995, Rendo y otros/Comisión (C‑19/93P, Rec. p.I‑3319), apartado13.

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13 –

.– Sentencia de 26 de febrero de 2002 (C‑23/00 P, Rec. p.I‑1873).

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14 –

. – Sentencia de 12 de julio de 2001 (asuntos acumulados C‑302/99 P y C‑308/99P, Rec. p.I‑5603).

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15 –

.– Véase, en este sentido, la sentencia de 1 de junio de 1994, Comisión/Brazzelli Lualdi y otros (C‑136/92P, Rec. p.I‑1981), apartados 34 y59.

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16 –

. – Véase, en este sentido, la sentencia Comisión y Francia/TF1, citada en la nota 14supra, apartado27.

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17 –

. – Véase el punto 16 de estas conclusiones.

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18 –

. – Véase, en particular, la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, citada en la nota 5 supra, apartado22.

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19 –

.– Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión (T‑17/96, Rec. p.II‑1757), apartado50.

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20 –

. – Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. La Pergola en el asunto que dio lugar a la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, citada en la nota 5 supra, punto21.

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21 –

.– Sentencia de 12 de febrero de 1992 (asuntos acumulados C‑48/90 y C‑66/90, Rec. p.I‑565).

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22 –

. – Apartado 29 de la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, citada en la nota 21 supra.

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23 –

.– Sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C‑301/87, Rec. p.I‑307), apartado23.

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24 –

.– Véase Timmermans, C.W.A.: «Judicial Protection against Member States: Articles 169 and 177 Revisited», Institutional Dynamics of European Integration. Essays in Honour of Henry G.Schermers, vol.II, Nijhoff, Dordrecht, 1994, p.391.

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25 –

.– Véase la sentencia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C‑191/95, Rec. p.I‑5449), apartado44.

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26 –

.– Sentencia Comisión/Alemania, citada en la nota 25 supra, apartado 45. En las conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania (sentencia de 8 de junio de 1999, C‑198/97, Rec. p.I‑3257), el Abogado General Sr. Jacobs opone de manera oportuna estos límites impuestos a la acción de la Comunidad en el marco del artículo 226CE a las decisiones adoptadas con vistas al respeto de las normas sobre la competencia (punto11).

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27 –

.– Véase la sentencia de 14 de diciembre de 1971, Comisión/Francia (7/71, Rec. p.1003), apartados 49 y 50. Véase en general Gray, D.C.: Judicial Remedies in International Law, Clarendon Press, Oxford, 1987, pp.120 y ss.

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28 –

. – Sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, antes citada en la nota 5 supra, apartado 19. Véase, ya entonces, la sentencia de 1 de marzo de 1966, Lütticke/Comisión (48/65, Rec. p.27). Ello no implica, sin embargo, que los particulares carezcan de toda protección jurídica. El artículo 234CE ofrece otra vía para que el Tribunal de Justicia declare la existencia de un incumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones comunitarias (sentecia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos, 26/62, Rec. pp.1 y ss., especialmente pp.24 y25).

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29 –

Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Gand en la sentencia Lütticke/Comisión, citada en la nota 28 supra, Rec. p.46.

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30 –

. – Véase la sentencia de 14 de diciembre de 1982, Waterkeyn y otros (asuntos acumulados 314/81 a 316/81 y 83/82, Rec. p.4337), apartado15.

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31 –

.– Véase, en este sentido, el auto de 17 de julio de 1998, Sateba/Comisión (C‑422/97P, Rec. p.I‑4913), apartado42.

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32 –

. – Sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión (C‑202/88, Rec. p.I‑1223), apartado 21. Compárese con la nota 26supra.

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33 –

. – Véase la sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, citada en la nota 32 supra, apartado21.

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34 –

.– Sentencia citada en la nota 21 supra, apartado 28. El Tribunal de Justicia reconoció por primera vez el valor jurídico vinculante de las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 86CE, apartado 3, en una sentencia de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia (226/87, Rec. p.3611), apartados 11 y12.

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35 –

. – Como recuerda el Tribunal de Justicia, el artículo 86CE, apartado 3, sólo se refiere a las «medidas adoptadas por los Estados miembros con respecto a las empresas con las que mantienen las relaciones particulares a que se refieren las disposiciones de dicho artículo. Tan sólo con respecto a esas medidas se impone a la Comisión un deber de vigilancia que, en tanto sea necesario, podrá ejercerse adoptando Directivas y Decisiones dirigidas a los Estados miembros» (sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, citada en la nota 32 supra, apartado24).

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36 –

Recordemos los términos de esta disposición: «Si la Comisión estimare que un Estado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, hará constar este incumplimiento por medio de una decisión motivada, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Fijará al Estado de que se trate un plazo para proceder al cumplimiento de su obligación», y añadía que si el Estado no procedía al cumplimiento de su obligación en el plazo fijado por la Comisión o, en caso de recurso, si éste era rechazado, la Comisión podía suspender el pago de las sumas debidas por ella al Estado de que se tratase o autorizar a los demás Estados miembros para que adoptasen medidas que constituyeran una excepción. Véase igualmente la sentencia de 15 de julio de 1960, Italia/Alta Autoridad (20/59, Rec. p.663), en la que el Tribunal de Justicia calificaba este artículo de «ultima ratio que permite hacer valer los intereses comunitarios consagrados por el Tratado contra la inercia y la resistencia de los Estados miembros; que se trata de un procedimiento que excede con mucho las reglas admitidas hasta ahora en Derecho internacional clásico para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados» (p.692).

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37 –

Sentencia de 23 de abril de 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad (asuntos acumulados 7/54 y 9/54, Rec. p.53).

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38 –

En relación con el procedimiento por incumplimiento, véase la sentencia de 14 de febrero de 1989, Star Fruit/Comisión (247/87, Rec. p.291), apartado 11; respecto a la facultad ejercida en virtud del artículo 86CE, apartado 3, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Ladbroke Racing/Comisión (T‑32/93, Rec. p.II‑1015), apartado38.

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39 –

En mi opinión, el Tribunal de Justicia se pronunció en este sentido al declarar, en la sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión (citada en la nota 5 supra), que «un particular no puede pretender, mediante un recurso en el que impugne la negativa de la Comisión a adoptar una Decisión contra un Estado miembro al amparo de los apartados 1 y 3 del artículo 90, obligar indirectamente a dicho Estado miembro a adoptar un acto legislativo de alcance general» (apartado28). Cabe admitir en efecto que, en este ámbito, el control del Estado, actor económico, no responde a los mismos criterios que el control de su acción como legislador.

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40 –

Sobre el principio general de protección jurídica, véase la sentencia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión (asuntos acumulados 46/87 y 227/88, Rec. p.2859), apartado 19. Véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto Parlamento/Consejo (sentencia de 22 de mayo de 1990, C‑70/88, Rec. p.I‑2041), punto6.

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41 –

Debe señalarse que este Reglamento ha sido reemplazado, desde el 1 de mayo de 2004, por el Reglamento (CE) nº1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L1, p.1). El derecho a presentar una denuncia, previsto en el artículo 3 del Reglamento nº17, se recoge, en los mismos términos, en el artículo 7 del nuevo Reglamento.

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42 –

Reglamento nº2842/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE (DO L354, p.18).

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43 –

Sentencia de 18 de marzo de 1997 (C‑282/95P, Rec. p.I‑1503), apartado36.

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44 –

Véase, por analogía con el ámbito de las ayudas de Estado, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de septiembre de 1998, Waterleiding Maatschappij/Comisión (T‑188/95, Rec. p.II‑3713), apartados 143 a145.

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45 –

Sentencia de 2 de abril de 1998 (C‑367/95P, Rec. p.I‑1719), apartados 44 y45.

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46 –

Artículo 25 del Reglamento (CE) nº659/1999 (DO L83, p.1).

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47 –

Véase, en último lugar, la sentencia de 13 de julio de 2004, Comisión/Consejo (C‑27/04, Rec. p.I‑0000), apartado 44. Para una formulación diferente, véase la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p.2639), apartado9.

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48 –

Sentencia de 24 de marzo de 1994, Air France/Comisión (T‑3/93, Rec. p.II‑121), apartados 43 a54.

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49 –

Véase, a este respecto, en relación con las empresas beneficiarias de la medida estatal a que se refiere una decisión de la Comisión adoptada con arreglo al artículo 86CE, apartado 3, la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, citada en la nota 21 supra, así como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de julio de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comisión (T‑266/97, Rec. p.II‑2329).

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50 –

Ha de señalarse que en caso de falta de legitimación para recurrir ante el juez comunitario no desaparece la protección efectiva de los intereses afectados. En efecto, los particulares interesados siempre disponen de una vía de recurso ante el juez nacional para hacer valer sus derechos conforme a las normas de la competencia aplicables a las empresas, ya sean públicas o privadas. Ello es resultado, por un lado, del efecto directo que se reconoce a los artículos 81CE, 82CE y 86CE, apartado 2, y, por otro lado, de la obligación de los Estados miembros de prever un sistema de vías de recurso y de procedimientos que permita garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva (sentencia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00P, Rec. p.I‑6677, apartado41).

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51 –

Sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, Rec. pp.197 y ss., especialmente p.223).

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52 –

La jurisprudencia a este respecto es muy abundante. Véanse, en particular, las sentencias Metro/Comisión, citada en la nota 2 supra; de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki/Comisión (11/82, Rec. p.207); de 20 de marzo de 1985, Timex/Consejo y Comisión (264/82, Rec. p.849), y de 28 de enero de 1986, Cofaz/Comisión, citada en la nota 3 supra.

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53 –

Así, véase la sentencia de 4 de octubre de 1983, FEDIOL/Comisión (191/82, Rec. p.2913), apartado25.

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54 –

Véanse, por ejemplo, las sentencias Metro/Comisión, citada en la nota 2 supra, apartado 13, y FEDIOL/Comisión, citada en la nota 53 supra, apartado27.

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55 –

Véanse, por ejemplo, las sentencias Cofaz/Comisión, citada en la nota 3supra, apartado 25, y Piraiki-Patraiki /Comisión, citada en la nota 52 supra, apartado28.

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56 –

Sentencia Metro/Comisión, citada en la nota 2 supra, apartado 13, y FEDIOL/Comisión, citada en la nota 53 supra, apartado 27.

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57 –

Como recordó el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia Ladbroke Racing/Comisión, citada en la nota 38 supra, apartado43.

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58 –

Véase el punto 80 de las presentes conclusiones.

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59 –

Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Slynn en el asunto Lord Bethell/Comisión (sentencia de 10 de junio de 1982, 246/81, Rec. p.2277), en las que se puede leer: «Incluso en el supuesto de que [...] la Comisión [tenga] la obligación específica de investigar cada caso que llegue a su conocimiento en el que se alegue una supuesta infracción (y quizás –sed quaere– la obligación de indicar las razones por las que se abstenga de investigar), no me parece que se trate de una obligación para con la persona que llama la atención de la Comisión sobre el problema, ni que tal investigación pueda ponerse en marcha a instancias de dicha persona» (p.2296).

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60 –

Véase, por analogía, la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en la nota 45 supra, apartados 45 y62.

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61 –

Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto que dio lugar a la sentencia de 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré (C‑263/02P, Rec. p.I‑0000), punto45.

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62 –

Véase, al respecto, la sentencia de 17 de junio de 2003, Coe Clerici Logistics/Comisión, citada en la nota 7 supra, que basa su solución esencialmente en la jurisprudencia del Tribunal deJusticia.

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63 –

Sentencia citada en la nota 19 supra.

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64 –

Apartado 52 de la sentencia TF1/Comisión, antes citada.

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65 –

Apartado 25 de la sentencia.

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66 –

Sentencia Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Comisión, citada en la nota 5 supra, apartado 23. El Tribunal de Justicia hace referencia a la sentencia Países Bajos y otros/Comisión, citada en la nota 21 supra.

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67 –

Esta idea se desprende claramente de la sentencia de 10 de diciembre de 1969, Eridiana y otros/Comisión (asuntos acumulados 10/68 y 18/68, Rec. p.459), apartado 7. En un contexto similar al del asunto que nos ocupa, se recoge también en la sentencia Coe Clerici Logistics/Comisión, citada en la nota 7 supra, apartado90.

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68 –

Sentencia Eridiana y otros/Comisión, citada en al nota 67supra, apartado7.

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69 –

Véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo (C‑358/89, Rec. p.I‑2501), apartado 17; en el mismo sentido, sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de abril de 1995, ASPEC y otros/Comisión (T‑435/93, Rec. p.II‑1281), apartados 64 a70.

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70 –

Véase el punto 71 de las conclusiones en el asunto Comisión y Francia/TF1, citado en la nota 14 supra.

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71 –

Citada en la nota 50 supra, apartado44.

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72 –

Esta formulación se desprende claramente de la sentencia de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council y otros/Comisión (C‑321/95 P, Rec. p.I‑1651), apartado 28, en la que el Tribunal de Justicia recuerda y sintetiza su reiterada jurisprudencia. Véase, en general, Cassia, P.: L'accès des personnes physiques ou morales au juge de la légalité des actes communautaires, Dalloz, París, 2002, especialmente, pp.567 y ss.

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73 –

Apartado 70 de la sentencia recurrida.

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74 –

Véase, al respecto, la sentencia Timex/Consejo y Comisión, citada en la nota 52 supra, apartados 13 a 16, en la cual el Tribunal de Justicia basa la legitimación de la demandante en el hecho de que el Reglamento antidumping impugnado tomó en consideración sus observaciones y la situación que se derivaba para ella del dumping apreciado. Véase también la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Skibsvaerftsforeningen y otros/Comisión (T‑266/94, Rec. p.II‑1399), apartados 46 a 48, en la que el Tribunal de Primera Instancia declara la admisibilidad del recurso debido a que, por un lado, los demandantes compiten directamente con la empresa beneficiaria de la ayuda a que se refiere la decisión impugnada y, por otro lado, la Comisión se basó, durante el procedimiento administrativo, en comparaciones entre las instalaciones de los demandantes y las de la empresa beneficiaria.

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75 –

Véase el punto 35 de las presentes conclusiones.

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76 –

Apartado 58 de la sentencia recurrida.

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77 –

Apartado 59 de la sentencia recurrida.

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78 –

El Tribunal de Justicia lo ha declarado así reiteradamente desde la sentencia de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión (asuntos acumulados 56/64 y 58/64, Rec. pp.429 y ss., especialmente p.501).

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79 –

Véase, por ejemplo, sentencia de 11 de julio de 1985, Remia/Comisión (42/84, Rec. p.2545), apartado 34. En el marco del artículo 86CE, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión (T‑106/95, Rec. p.II‑229), apartado100.

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80 –

Véase, por ejemplo, recientemente, la sentencia de 8 de mayo de 2003, Italia y SIM 2 Multimedia/Comisión (asuntos acumulados C‑328/99 y C‑399/00, Rec. p.I‑4035), apartado39.

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81 –

Véase en particular, en materia de tramitación de las denuncias en el marco del Derecho de la competencia, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1979, GEMA/Comisión (125/78, Rec. p.3173), apartado 18, así como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1992, Automec/Comisión (T‑24/90, Rec. p.II‑2223), apartados 73 a77.

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82 –

Véase Ritleng, D.: «Le juge communautaire de la légalité et le pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires», Actualité juridique. Droit administratif, 1999, p.645.

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83 –

C‑269/90, Rec. p.I‑5469.

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84 –

Apartado 14 de la sentencia Technische Universität München, citada en la nota 83supra.

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85 –

La explicación ofrecida por el Presidium de la Convención que elaboró la Carta se remite por otra parte a esta sentencia. Pues bien, el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa precisa que «los tribunales de la Unión y de los Estados miembros interpretarán la Carta atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del Praesidium». Por consiguiente, es legítimo evaluar en adelante el alcance de este artículo a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

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86 –

Véanse, por ejemplo, las sentencias Schlüsselverlag J.S. Moser y otros/Comisión, citada en la nota 4 supra, apartado 29; y Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en la nota 45 supra, apartados 62 a64.

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87 –

Apartado 58 de la sentencia recurrida.

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88 –

Sentencia de 29 de marzo de 2001, Portugal/Comisión (C‑163/99, Rec. p.I‑2613), apartado38.

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89 –

Sentencia citada en la nota 45supra, apartado72.

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90 –

Véase, en particular, el auto de 11 de noviembre de 2003, Martinez/Parlamento (C‑488/01P, Rec. p.I‑0000), apartado53.

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91 –

A este respecto, procede recordar que, en una sentencia reciente de 22 de mayo de 2003, Connect Austria (C‑462/99, Rec. p.I‑5197), relativa al mercado austriaco de la telefonía móvil, el Tribunal de Justicia declara que la existencia de una discriminación en materia de cánones impuestos a los operadores se aprecia en términos de equivalencia económica de sus posiciones en el mercado de que se trate (apartado116).

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92 –

Véase en particular la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2004, Portugal/Comisión (C‑42/01, Rec. p.I‑0000), apartado66.

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93 –

Véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 1980, Lucchini/Comisión (1252/79, Rec. p.3753), apartado14.

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94 –

Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto Alemania/Comisión (sentencia de 4 de julio de 1963, 24/62, Rec. p.131), en las que precisa: «quisiera desechar la idea de que la motivación de una Decisión pueda determinarse en función de las posibilidades de información de los destinatarios puesto que conocemos, por otros procedimientos, que, en casos similares al de este asunto, se ha discutido quién, aparte de las personas mencionadas en la Decisión, puede considerarse afectado y tiene interés para ejercitar la acción. Por añadidura, y doy la razón en este punto a la parte demandante, no hay que olvidar la función que desempeña la obligación de motivar, como refuerzo razonable de la protección jurisdiccional en la medida en que obliga a que los órganos ejecutivos se hagan una idea exacta de las condiciones de una Decisión cuando redactan sus considerandos» (p.155).

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95 –

Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 1983, Control Data/Comisión (294/81, Rec. p.911), apartado15.

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96 –

Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p.3809), apartado38.

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97 –

Véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 1992, Compagnia italiana alcool/Comisión (C‑358/90, Rec. p.I‑2457), apartados 42 y 43, y Technische Universität München, citada en la nota 83supra, apartado 27.

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98 –

Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión (asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p.809), apartado 19; Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en la nota 45 supra, apartado 63, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros y British Midland Airways/Comisión (asuntos acumulados T‑371/94 y T‑394/94, Rec. p.II‑2405), apartado64.