asuntos acumulados C‑884/19P y C‑888/19P

Observaciones preliminares

El artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base, conforme a lo expuesto en el considerando sexto del mismo Reglamento, establece un régimen especial que prevé reglas detalladas para el cálculo del valor normal de las importaciones procedentes de países sin economía de mercado (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2015, Comisión/Rusal Armenal, C‑21/14P, EU:C:2015:494, apartado47).

Por tanto, con arreglo al artículo 2, apartado 7, letraa), del Reglamento de base, en el caso de importaciones procedentes de países sin economía de mercado, como excepción a las reglas establecidas en el artículo 2, apartados 1 a 6 de ese mismo Reglamento, el valor normal se determina, en principio, sobre la base del precio o del valor calculado en un país tercero de economía de mercado, es decir, con arreglo al método del país análogo. Esta disposición pretende evitar así que se tengan en cuenta precios y costes de países que no tengan una economía de mercado cuya formación no obedece normalmente a las fuerzas que operan sobre el mercado [véase la sentencia de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado 64 y jurisprudencia citada].

Sin embargo, en virtud del artículo 2, apartado 7, letrab), del Reglamento de base, en el caso de investigaciones antidumping referentes a importaciones originarias de, entre otros países, China, el valor normal se fijará de conformidad con el artículo 2, apartados 1 a 6, de dicho Reglamento y, por tanto, no con arreglo al método del país análogo, si se demuestra, de acuerdo con las alegaciones correctamente probadas de uno o más productores sujetos a investigación y de conformidad con los criterios y los procedimientos establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del referido Reglamento, que para este productor o productores prevalecen unas condiciones de economía de mercado en relación con la fabricación y venta del producto similar afectado [sentencia de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado 65 y jurisprudencia citada].

Según resulta de los diferentes Reglamentos de los que se deriva el artículo 2, apartado 7, letrab), del Reglamento de base, ese régimen trata de permitir que los productores sujetos a las condiciones de una economía de mercado que han surgido, en particular, en China, se beneficien de un trato correspondiente a su situación individual, en lugar de la situación de conjunto del país en el que están establecidos [sentencia de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado 66 y jurisprudencia citada].

Por consiguiente, la carga de la prueba recae sobre el productor exportador que desea gozar del trato de economía de mercado en virtud del artículo 2, apartado 7, letrab), del Reglamento de base. A estos efectos, el artículo 2, apartado 7, letrac), párrafo primero, de dicho Reglamento dispone que las alegaciones formuladas por dicho productor deben demostrar adecuadamente, tal como se especifica en esta última disposición, que el productor opera en condiciones de economía de mercado. Por lo tanto, no corresponde a las instituciones de la Unión probar que el productor exportador no cumple los requisitos establecidos para acogerse a dicho estatuto. Corresponde, en cambio, a estas instituciones apreciar si los elementos aportados por el productor de que se trate son suficientes para demostrar que se cumplen los criterios establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), párrafo primero, del Reglamento de base, para que se le reconozca dicho estatuto y al juez de la Unión verificar si dicha apreciación adolece de un error manifiesto [véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de febrero de 2012, Brosmann Footwear (HK) y otros/Consejo, C‑249/10P, EU:C:2012:53, apartado 32, y de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado 67 y jurisprudencia citada].

En el caso de autos, ha quedado acreditado que la solicitud de Xinyi PV de que se le concediera el trato de economía de mercado fue denegada por el único motivo de que dicha sociedad no había demostrado que cumplía el tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado establecido en el artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento debase.

En virtud de la referida disposición, el productor de que se trate debe presentar pruebas suficientes que demuestren que sus costes de producción y su situación financiera no sufren distorsiones significativas heredadas del sistema anterior de economía no sujeta a las leyes del mercado y, particularmente, en relación con la depreciación de activos, deudas incobrables, comercio de trueque y pago por compensación de deudas.

Del tenor de la antedicha disposición se desprende que esta establece dos requisitos acumulativos, que exigen, el primero de ellos, la existencia de distorsiones significativas de los costes de producción y de la situación financiera de la empresa de que se trate y, el segundo, que dichas distorsiones sean heredadas del sistema anterior de economía no sujeta a las leyes del mercado [sentencia de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado70].

La sentencia recurrida solo se refiere al primero de estos requisitos, ya que el Tribunal General consideró que la Comisión había incurrido en un error manifiesto en su apreciación sobre ese aspecto.

A este respecto, el Tribunal General consideró, en el apartado 55 de la sentencia recurrida, que, habida cuenta del tenor del artículo 2, apartado 7, letrab), del Reglamento de base, los criterios establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), de este último se refieren a la fabricación y venta del producto similar afectado. Al estimar que esta precisión se enmarca en el contexto del artículo 2 del antedicho Reglamento, que fija las normas para el cálculo del valor normal, el Tribunal General declaró, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, que todos los criterios establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del mismo Reglamento «reflejan la voluntad de verificar que el operador que solicita acogerse al trato de economía de mercado opera, en relación con la fabricación y venta del producto similar afectado, con arreglo a principios que permitan calcular el valor normal».

En este contexto, en los apartados 58 a 61 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó el artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base en el sentido de que, tratándose de circunstancias o medidas que afectan a la situación financiera de la empresa desde un punto de vista general, la Comisión debe apreciar además, a la luz de las pruebas aportadas durante el procedimiento administrativo, si dichas circunstancias o medidas son efectivamente la causa una distorsión significativa de los factores que determinan los datos relativos a la fabricación y venta del producto similar afectado.

En el caso de autos, el Tribunal General consideró, en esencia, en los apartados 66 a 72 de la sentencia recurrida, que la Comisión no podía basarse únicamente en la ventaja fiscal de la que disfrutaba Xinyi PV y en el hecho de que esta ventaja podía atraer inversores al capital, para excluir el tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado. A tal efecto, señaló, en el apartado 67 de dicha sentencia, que tales motivos se referían, a lo sumo, a la situación financiera de dicha sociedad desde una perspectiva eminentemente abstracta, sin relación con los elementos expresamente mencionados en el artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base, o con otros elementos relativos a la fabricación y venta del producto similar afectado, cuya significativa distorsión resultante de la ventaja controvertida pondría en entredicho la posibilidad de calcular válidamente el valor normal con arreglo al artículo 2, apartados 1 a 6, del Reglamento debase.

De estos recordatorios se desprende que el Tribunal General interpretó, en esencia, el artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base en el sentido de que la existencia de una distorsión significativa de la situación financiera global del productor afectado solo puede llevar a que la Comisión deniegue una solicitud de concesión del trato de economía de mercado de ese productor si esa distorsión incide en la producción o la venta del producto similar de que se trate, extremo que corresponde apreciar a la Comisión.

Mediante el primer motivo del recurso de casación en el asunto C‑884/19P y la primera parte del primer motivo del recurso de casación en el asunto C‑888/19P, la Comisión y GMB cuestionan esta interpretación, que, desde su punto de vista, adolece, de varios errores de Derecho. Mediante la segunda parte del primer motivo de casación en este último asunto, GMB reprocha también al Tribunal General haber invertido erróneamente la carga de la prueba.

Por tanto, procede examinar sucesivamente estas dos alegaciones.

Sobre los errores de Derecho alegados en relación con la interpretación del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento debase

Con arreglo a reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 12 de septiembre de 2019, Comisión/Kolachi Raj Industrial, C‑709/17P, EU:C:2019:717, apartado 82 y jurisprudencia citada).

A la luz de esta jurisprudencia debe procederse a la interpretación del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base, que establece el tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado, y, más concretamente, del requisito relativo a la existencia de una distorsión significativa de los costes de producción y de la situación financiera de la empresa de que se trate.

En primer lugar, por lo que respecta a la interpretación literal de este requisito, procede recordar que, como se desprende del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base y del apartado 61 de la presente sentencia, el productor afectado debe aportar pruebas suficientes que demuestren que «[su]s costes de producción y [su] situación financiera […] no sufren distorsiones significativas».

El empleo de la conjunción «y» implica inequívocamente que corresponde a dicho productor demostrar, por una parte, la inexistencia de distorsiones significativas de sus costes de producción y, por otra parte, la inexistencia de distorsiones significativas de su situación financiera. Por tanto, dicho requisito se basa en dos subrequisitos acumulativos y distintos.

Esta circunstancia implica que el trato de economía de mercado no puede concederse si no se cumple alguno de esos subrequisitos, ya se trate del relativo a la inexistencia de distorsiones significativas, heredadas del sistema anterior de economía no sujeta a las leyes del mercado, de los costes de producción del productor de que se trate o del relativo a la inexistencia de distorsiones significativas de su situación financiera.

Pues bien, al supeditar la posibilidad de denegar una solicitud de concesión del trato de economía de mercado debido a la existencia de distorsiones significativas de la situación financiera del productor afectado, en el sentido del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base, a la constatación de que esas distorsiones afectan a la fabricación y a la venta del producto similar de que se trate, la interpretación efectuada por el Tribunal General, expuesta en los apartados 64 a 67 de la presente sentencia, equivale a confundir dichos subrequisitos acumulativos y distintos y priva totalmente de pertinencia a la mención de las distorsiones significativas de la situación financiera del productor afectado.

El hecho de que esta disposición contenga una lista de parámetros que pueden dar lugar a distorsiones comprendidas en su ámbito de aplicación, «particularmente, en relación con la depreciación de activos, deudas incobrables, comercio de trueque y pago por compensación de deudas», no puede contradecir esta interpretación.

En efecto, además de que, como señaló acertadamente el Tribunal General en el apartado 59 de la sentencia recurrida, el uso del adverbio «particularmente» pone de manifiesto el carácter meramente indicativo de dicha lista, esta no establece ningún vínculo explícito entre los parámetros que establece y los factores tenidos en cuenta para calcular el valor normal con arreglo al artículo 2, apartados 1 a 6, del Reglamento debase.

De ello se deduce que, habida cuenta de su tenor, el artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base no contiene ninguna indicación que vincule la apreciación de la existencia de distorsiones significativas de la situación financiera del productor afectado con sus costes de producción o con los factores pertinentes a efectos de la determinación del valor normal con arreglo al artículo 2, apartados 1 a 6, del antedicho Reglamento.

Por el contrario, ese tenor sugiere que el tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado tiene por objeto la situación financiera en sentido amplio del productor afectado y no se refiere obligatoriamente de manera estricta a los costes de producción o a los precios.

Por tanto, como alegan, en esencia, la Comisión y GMB, la interpretación efectuada por el Tribunal General contradice el claro tenor del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento debase.

En segundo lugar, el contexto y la estructura general del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base invalidan también la interpretación adoptada por el Tribunal General y corroboran la expuesta en el apartado 79 de la presente sentencia.

En primer término, por lo que respecta al estrecho vínculo establecido por el Tribunal General entre esa disposición y el artículo 2, apartados 1 a 6, del Reglamento de base, procede recordar que, según la jurisprudencia citada en los apartados 55 a 57 de la presente sentencia, el artículo 2, apartado 7, de dicho Reglamento establece un régimen específico, que constituye una excepción a las reglas generales de cálculo del valor normal previstas en el artículo 2, apartados 1 a 6, de dicho Reglamento. Este régimen específico se aplica a las importaciones procedentes de países sin economía de mercado.

Pues bien, dicho régimen específico se basa, en principio, en el método del país análogo con arreglo al artículo 2, apartado 7, letraa), del Reglamento de base, que sigue aplicándose por defecto, en virtud del artículo 2, apartado 7, letrasb) yc), de dicho Reglamento, también en las investigaciones antidumping relativas a las importaciones procedentes, en particular, de China. Solo cuando un productor chino demuestre, de manera suficiente en Derecho, que cumple los cinco requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del referido Reglamento, dejará de aplicársele dicho método y la Comisión habrá de calcular el valor normal para ese productor con arreglo al método establecido en el artículo 2, apartados 1 a 6, del mismo Reglamento, para las importaciones originarias de países con economía de mercado [véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2018, Comisión/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16P, EU:C:2018:132, apartado80].

Así, por lo que respecta a una investigación antidumping sobre importaciones originarias de China, la aplicación de las reglas generales del artículo 2, apartados 1 a 6, del Reglamento de base presupone que concurran todos los requisitos previstos en el artículo 2, apartado 7, letrasb) yc), de dicho Reglamento.

Pues bien, al supeditar, en los apartados 57 y 61 de la sentencia recurrida, la aplicación del artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base a un análisis, a nivel del productor afectado, dirigido a comprobar si este opera de conformidad con principios que permiten calcular el valor normal o si la aplicación de estas reglas generales daría lugar a resultados artificiales, el Tribunal General incurrió en una confusión entre los regímenes establecidos, respectivamente, en el artículo 2, apartados 1 a 6, y en el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base, y, de este modo, no tuvo en cuenta la estructura general de esas disposiciones.

Además, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en el apartado 61 de la sentencia recurrida, tal interpretación tampoco puede basarse en una analogía con el apartado 82 de la sentencia de 19 de julio de 2012, Consejo/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09P, EU:C:2012:471), en el que el Tribunal de Justicia declaró, por lo que respecta al artículo 2, apartado 7, letrac), primer guion, del Reglamento de base, que establece el primer criterio de concesión del trato de economía de mercado, que el carácter significativo o no de una intervención estatal en las decisiones del productor en cuestión por lo que respecta a los precios y a los costes de los insumos debe valorarse en relación con la finalidad de la citada disposición, que tiene por objeto garantizar que el productor opere en condiciones de economía de mercado y, en particular, que los costes a los que está sometido y su política de precios sean el resultado del libre juego de las fuerzas del mercado.

Pues bien, el primer criterio de concesión del trato de economía de mercado, establecido en el artículo 2, apartado 7, letrac), primer guion, del Reglamento de base, se refiere explícitamente a las decisiones del productor sobre precios y costes de los insumos (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2012, Consejo/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09P, EU:C:2012:471, apartado 79), a diferencia del tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado de que se trata en los presentes asuntos. En cualquier caso, en la sentencia de 19 de julio de 2012, Consejo/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09P, EU:C:2012:471), el Tribunal de Justicia no estableció ninguna relación directa entre los requisitos de concesión del trato de economía de mercado previstos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base y lo dispuesto en el artículo 2, apartados 1 a 6, de dicho Reglamento.

En segundo término, es cierto que, como señaló el Tribunal General en el apartado 54 de la sentencia recurrida, del artículo 2, apartado 7, letrab), del Reglamento de base se desprende que la concesión del trato de economía de mercado está supeditada a que se demuestre, sobre la base de alegaciones debidamente documentadas presentadas por el productor de que se trate y de conformidad con los criterios y procedimientos establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), de dicho Reglamento, que «[para ese productor] prevalecen las condiciones de economía de mercado en relación con la fabricación y venta del producto similar afectado».

Sin embargo, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en los apartados 55 y 57 de la sentencia recurrida, de ello no puede deducirse que los cinco criterios establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base se refieran a la fabricación y venta del producto similar afectado, hasta el punto de que el tercer guion de dicha disposición exija, como da a entender el apartado 60 de dicha sentencia, que, tratándose de medidas que afectan a la situación financiera de la empresa desde un punto de vista general, la Comisión deba apreciar también si tales medidas son efectivamente la causa de una distorsión significativa que incida en la producción o la venta del producto similar afectado.

En efecto, nada en la estructura del artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base permite pensar que cada uno de los cinco criterios establecidos en esa disposición deba apreciarse explícitamente con respecto a los factores que influyen directamente en la fabricación y venta del producto similar afectado. Así, debe observarse, como ha señalado el Abogado General en el punto 67 de sus conclusiones, que entre dichos criterios figuran, por ejemplo, en los guiones cuarto y quinto de dicha disposición, criterios referentes a la sujeción a las leyes relativas a la propiedad y la quiebra y a las operaciones de cambio. Pues bien, estos criterios no tienen, por definición, relación directa con la fabricación y venta del producto similar afectado, aunque, como por lo demás coinciden todas las partes en los presentes recursos de casación, cabe presumir que tales factores pueden repercutir indirectamente en los costes o en los precios del productor de que se trate.

De manera análoga, como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, el criterio relativo a la existencia de una distorsión significativa de la situación financiera del productor afectado, a la luz de su enunciado general y habida cuenta de la estructura general del artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base, debe entenderse referido, en sentido amplio, a todas las medidas, aunque sean de carácter general, como los regímenes fiscales preferenciales, que entrañen una distorsión significativa de la situación financiera de dicho productor. Ello es tanto más cierto cuanto que cabe presumir, ante tales medidas, que estas pueden distorsionar los costes y los precios de dicho productor, sin perjuicio de que el productor afectado pueda aportar prueba en contrario.

En tercer lugar, tal interpretación es también conforme con la finalidad del régimen especial establecido en el artículo 2, apartado 7, del Reglamento de base y recordada en los apartados 56 y 58 de la presente sentencia.

En efecto, esta disposición pretende evitar que se tengan en cuenta precios y costes de países que no tienen una economía de mercado, cuya formación no obedece normalmente a las fuerzas que operan en el mercado, con independencia, como ha señalado acertadamente el Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, del carácter directo o indirecto de las consecuencias que las medidas, que producen alteraciones de los parámetros propios de una economía de mercado, causen en los precios y costes del producto similar afectado.

De las consideraciones anteriores se desprende que la interpretación que el Tribunal General hizo del artículo 2, apartado 7, letrac), tercer guion, del Reglamento de base adolece de errores de Derecho en la medida en que contradice el claro tenor de dicha disposición y que no tiene en cuenta el contexto normativo, la estructura general y la finalidad de dicha disposición.

Por tanto, procede estimar el primer motivo del recurso de casación en el asunto C‑884/19P y la primera parte del primer motivo del recurso de casación en el asunto C‑888/19P.

Sobre el error de Derecho alegado en cuanto al reparto de la carga de la prueba

Mediante la segunda parte del primer motivo de su recurso de casación, GMB reprocha al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho en cuanto al reparto de la carga de la prueba del cumplimiento del tercer criterio de concesión del trato de economía de mercado.

A este respecto, procede señalar que, en el apartado 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que, tratándose de medidas que afectan a la situación financiera del productor de que se trate desde un punto de vista general, corresponde a la Comisión apreciar, a la luz de las pruebas aportadas durante el procedimiento administrativo, si dichas medidas son efectivamente la causa de una distorsión de esa situación en relación con la producción o la venta del producto similar afectado.

De este modo, el Tribunal General hace recaer sobre la Comisión la carga de demostrar que una distorsión significativa de la situación financiera del productor de que se trate afecta a la producción o a la venta del producto similar afectado.

Pues bien, según la jurisprudencia citada en el apartado 59 de la presente sentencia, la carga de la prueba del cumplimiento del conjunto de los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 7, letrac), del Reglamento de base recae sobre el productor exportador que desea gozar del trato de economía de mercado en virtud del artículo 2, apartado 7, letrab), de dicho Reglamento. No corresponde a la Comisión probar que el productor exportador no cumple los requisitos establecidos para acogerse a dicho estatuto, sino apreciar si los elementos aportados por el productor afectado son suficientes para demostrar que se cumplen los criterios establecidos en dicho artículo 2, apartado 7, letrac), para que se le reconozca el trato de economía de mercado.

Por tanto, el Tribunal General invirtió erróneamente la carga de la prueba, por lo que procede estimar también la segunda parte del primer motivo del recurso de casación en el asunto C‑888/19P.

En estas circunstancias, al ser fundados los primeros motivos de los recursos de casación, procede anular la sentencia recurrida, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados en apoyo de los presentes recursos de casación.