CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 6/2021. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL Y EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO, AMBOS DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO. 31 DE AGOSTO DE 2022. M

Registro Digital: 31193

Rubro:

RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 69 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO (VIGENTE HASTA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2021). ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES O SENTENCIAS DEFINITIVAS QUE DERIVEN DE PROCEDIMIENTOS DE SEPARACIÓN DE INTEGRANTES DE LAS CORPORACIONES POLICIALES POR INCUMPLIMIENTO A LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA.

Localización: None

Instancia: Plenos de Circuito

Época: Undécima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 50

Fecha de publicación: 2023-01-20 10:21:00.0

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 6/2021. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL Y EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO, AMBOS DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO. 31 DE AGOSTO DE 2022. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MAGISTRADOS CARLOS HERNÁNDEZ GARCÍA, RAMIRO RODRÍGUEZ PÉREZ Y ENRIQUE VILLANUEVA CHÁVEZ. DISIDENTES: EUSTACIO ESTEBAN SALINAS WOLBERG Y MARISOL CASTAÑEDA PÉREZ, QUIENES FORMULARON VOTO DE MINORÍA. PONENTE: RAMIRO RODRÍGUEZ PÉREZ. SECRETARIA: MARÍA FERNANDA MONTES COLLANTES.

Querétaro, Querétaro. El Pleno del Vigésimo Segundo Circuito, en sesión virtual correspondiente al treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la contradicción de criterios 6/2021, suscitada entre los sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil y el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo, ambos del Vigésimo Segundo Circuito.

I. DENUNCIA DE LA CONTRADICCIÓN

1. Mediante oficios ********** y ********** recibidos en la Oficialía de Partes del Pleno de este Vigésimo Segundo Circuito, el diez de diciembre de dos mil veintiuno, las Magistradas y Magistrado integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Circuito en cuestión, denuncian una posible contradicción de tesis entre el criterio emitido por el referido órgano federal, al resolver los amparos directos 198/2021 y 279/2021, y el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Vigésimo Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 742/2018.

II. TRÁMITE DE LA DENUNCIA

2. Por auto de cinco de enero de dos mil veintidós, el Magistrado presidente del Pleno de este Vigésimo Segundo Circuito admitió a trámite la denuncia de posible contradicción de tesis, la cual registró con el número 6/2021. Asimismo, solicitó a la presidencia del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil y al Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo, ambos del Circuito mencionado, informaran si el criterio sustentado en los asuntos que les corresponden y de los que se denuncian la contradicción, se encuentra vigente, o en su caso, el motivo o razón que se hubiese suscitado para tenerlo por superado o abandonado.

3. Asimismo, solicitó a las presidencias del Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa; Segundo y Tercer Tribunales Colegiados en Materias Administrativa y Civil, todos del mismo Circuito, informaran, entre otras cosas, si en esos órganos ha sido resuelto algún asunto relacionado con los criterios contendientes y si dicho criterio se encuentra vigente, o en su caso, si fue interrumpido o sustituido.

4. Por acuerdo de diecisiete de febrero y once de marzo, ambos de dos mil veintidós, el Magistrado presidente del Pleno del Vigésimo Segundo Circuito, tuvo a los tribunales contendientes, informando que los criterios sustentados en los asuntos de sus respectivos índices se encuentran vigentes.

5. Mediante proveídos de dos, siete y once, todos de marzo de dos mil veintidós, el presidente de este Pleno de Circuito tuvo al Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa, así como al Segundo y Tercer Tribunales Colegiados en Materias Administrativa y Civil, todos del Vigésimo Segundo Circuito, informando que no se han resuelto en dichos órganos, asuntos relacionados con el criterio mencionado.

6. Al estar debidamente integrada la presente contradicción de tesis, por auto de veintidós de marzo de dos mil veintidós, se turnó el presente asunto a la Magistrada Marisol Castañeda Pérez.

7. Después, en sesión de veinticinco de mayo de dos mil veintidós, se desechó el proyecto presentado; y en acuerdo de treinta y uno siguiente, se returnó al Magistrado Ramiro Rodríguez Pérez, para la formulación de un nuevo proyecto de resolución.

III. NORMATIVA APLICABLE

8. Para la tramitación y resolución de la presente contradicción se atiende a la Ley de Amparo en su texto anterior al siete de junio de dos mil veintiuno, en términos del artículo transitorio primero, fracción II, del Decreto que reforma diversas disposiciones de dicha norma, publicado en el Diario Oficial de la Federación en esa fecha, que señala que las disposiciones relativas a los Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, entrarán en vigor en un plazo no mayor a dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigor del propio decreto, de conformidad con los Acuerdos Generales que para tal efecto emita el Consejo de la Judicatura Federal; así como en términos de la circular SECNO/17/2021 de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal que informó que por Acuerdo 26/2021 dicha Comisión determinó que los Plenos de Circuito continuarán operando en los términos en que lo venían haciendo, en tanto entran en funciones los Plenos Regionales. Así como en términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en su texto anterior a la referida fecha, por las mismas razones.

IV. COMPETENCIA

9. El Pleno del Vigésimo Segundo Circuito es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de criterios, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 94, 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción III, de la Ley de Amparo y 41 Ter, fracción I, de la abrogada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con el Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal; en virtud de que se trata de una contradicción de tesis administrativa suscitada entre Tribunales Colegiados que pertenecen a este Circuito.(1)

V. LEGITIMACIÓN

10. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 227, fracción III, de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por las Magistradas y los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, órgano colegiado en el que se emitieron las resoluciones en los amparos directos 198/2021 y 279/2021, los cuales son de los criterios contendientes en la presente contradicción de tesis.

VI. CRITERIOS DENUNCIADOS

11. En el presente apartado se dará cuenta con los criterios contendientes de los Tribunales Colegiados que pudieran dar lugar a una contradicción de tesis.

A. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, al emitir sentencia en el amparo directo 198/2021.

Antecedentes procesales.

12. **********, por derecho propio, promovió juicio de nulidad contra el Consejo de Honor y Justicia de la Secretaría de Seguridad Ciudadana del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, demandando la nulidad de la resolución dictada el siete de noviembre de dos mil diecinueve en el procedimiento administrativo de separación CHJ/PS/**********/2019, en que se determinó su baja por incumplimiento a los requisitos de permanencia.

13. De la demanda correspondió conocer al Juzgado Primero Administrativo en Querétaro del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, quien mediante proveído de veinte de enero de dos mil veinte admitió a trámite la demanda, quedando registrada bajo el número **********/2020/QI.

14. Seguido el juicio por sus trámites, el veinticinco de enero de dos mil veintiuno, la persona juzgadora provisional dictó sentencia definitiva, en la que reconoció la validez de la resolución del procedimiento de separación emitida el siete de noviembre de dos mil diecinueve.

15. Inconforme con la anterior determinación, la parte actora interpuso recurso de revisión, del que correspondió conocer al Magistrado propietario adscrito a la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro, el cual radicó con el número ********** y, por acuerdo de siete de abril de dos mil veintiuno desechó por improcedente el medio de impugnación propuesto.

16. Amparo directo. **********, por derecho propio, mediante escrito presentado el veintitrés de abril de dos mil veintiuno ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro, promovió amparo directo contra la resolución recaída al recurso de revisión, planteando conceptos de violación vinculados con la inconstitucionalidad del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

17. Mediante proveído de cuatro de mayo de dos mil veintiuno, la presidencia del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, al que por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, radicó la demanda bajo el número de expediente 198/2021 y la admitió a trámite.

Argumentación de la sentencia.

18. El citado Tribunal Colegiado en sesión de diecisiete de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió el asunto por mayoría de votos en el sentido de conceder el amparo solicitado.

19. Lo anterior, para el efecto de que la autoridad responsable, dejara sin efectos el proveído de desechamiento del recurso de revisión y emitiera una nueva determinación en la que considerara que la actuación controvertida mediante el referido recurso de revisión origen del reclamo –atinente a la no satisfacción de uno de los requisitos de permanencia en el servicio–, encuadra en la hipótesis contenida en la fracción IV del numeral 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

20. Para llegar a esa determinación, ese Tribunal Colegiado se apoyó en el contenido de la tesis de rubro: "POLICÍA FEDERAL. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY RELATIVA PARA EFECTO DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN."; criterio que derivó de la ejecutoria del amparo en revisión 1289/2015, de la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País.(2)

21. Por lo anterior, se resolvió que debía concederse el amparo a efecto de que se considerara que de una interpretación conforme de la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, procede el recurso de revisión en contra de la sentencia de primer grado, cuando se declara la validez de la determinación de separar a un elemento de la policía por no acreditar los requisitos de permanencia, en concreto, por no aprobar los controles de confianza.

22. Concluyendo que la interpretación de la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, debe partir de su estudio conforme al Texto Constitucional y los cuerpos normativos internacionales en materia de derechos humanos, en términos de lo dispuesto en el artículo 1o., párrafo segundo, de la Carta Magna, por ser además la intelección más favorable a la persona.

B. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, al emitir sentencia en el amparo directo 279/2021.

Antecedentes procesales.

23. ********** presentó demanda de nulidad contra la resolución administrativa emitida por la Comisión de Honor y Justicia de la Fiscalía General del Estado de Querétaro, dentro del procedimiento ordinario que le fue iniciado por incumplimiento de los requisitos para la permanencia en su cargo de policía adscrito a la Dirección de Policía de Investigación del Delito, con motivo de la no acreditación de dos competencias básicas para el desempeño de sus funciones.

24. Seguido el juicio, la persona juzgadora administrativa local emitió sentencia en la que reconoció la validez de la resolución impugnada.

25. Inconforme con esa determinación, la parte actora interpuso recurso de revisión en su contra. Por su parte, el Magistrado de la Sala Superior desechó el recurso de revisión por estimarlo improcedente.

26. Amparo directo. Por escrito presentado el veinticinco de mayo de dos mil veintiuno, ante el tribunal responsable, **********, por conducto de su apoderado jurídico, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra la resolución recaída al recurso de revisión, sus efectos y ejecución.

27. Mediante proveído de cuatro de junio de dos mil veintiuno, la presidencia del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, al que por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, radicó la demanda bajo el número de expediente 279/2021 y la admitió a trámite.

Argumentación de la sentencia.

28. El citado Tribunal Colegiado en sesión de diecisiete de noviembre de dos mil veintiuno, resolvió el asunto por mayoría de votos en el sentido de conceder el amparo solicitado.

29. Lo anterior, para el efecto de que la autoridad responsable dejara sin efectos el proveído de desechamiento del recurso de revisión y emitiera una nueva determinación en la que considerara que la actuación controvertida mediante el referido recurso de revisión origen del reclamo –atinente a la no satisfacción de uno de los requisitos de permanencia en el servicio–, efectivamente encuadraba en la hipótesis contenida en la fracción IV del numeral 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

30. Para llegar a esta determinación, ese Tribunal Colegiado se apoyó en similares consideraciones a las que estableció cuando resolvió el diverso amparo directo 198/2021, de su índice.(3)

C. Criterio del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Vigésimo Segundo Circuito, al emitir sentencia en el amparo directo 742/2018.

Antecedentes procesales.

31. En noviembre de dos mil diecisiete, ********** promovió juicio contencioso administrativo contra el oficio que estableció la separación de su cargo de policía, por no haber cumplido con los requisitos de permanencia previstos en el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial, Profesionalización y Régimen Disciplinario de la Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro.

32. La persona juzgadora administrativa del Estado que conoció del asunto, lo admitió bajo el número **********, y al dictar sentencia declaró la nulidad del acto impugnado, porque la autoridad emisora no fundó debida y suficientemente su competencia; sin que por ello resultara procedente ordenar la reincorporación del elemento policiaco, sino sólo el pago de la indemnización y demás prestaciones que le correspondan.

33. Inconforme con la sentencia, la parte actora interpuso recurso de revisión, en el que expresó que existió una omisión de pronunciarse sobre la procedencia del pago de veinte días por cada año laborado que solicitó.

34. La Magistrada propietaria de la primera sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro desechó el recurso de revisión, porque estimó que no resultó procedente en términos del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

35. Amparo directo. **********, por derecho propio, mediante escrito presentado el dieciocho de septiembre de dos mil dieciocho, ante el tribunal responsable promovió amparo directo en contra de la resolución que desechó el recurso de revisión intentado.

36. Mediante proveído de veintiséis de septiembre de dos mil dieciocho, la presidencia del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Vigésimo Segundo Circuito, al que por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, radicó la demanda bajo el número de expediente 742/2018 y la admitió a trámite.

Argumentación de la sentencia.

37. El citado Tribunal Colegiado en sesión de trece de diciembre de dos mil dieciocho, resolvió el asunto por unanimidad de votos en el sentido de negar el amparo solicitado. Lo anterior, pues en el caso estimó que no se actualizó lo dispuesto por la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, toda vez que el acto impugnado se trató de un oficio por el que se separó del cargo al actor, con motivo de que no acreditó los requisitos de permanencia que prevé el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial, Profesionalización y Régimen Disciplinario de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, no así como consecuencia de un procedimiento de responsabilidad administrativa.

38. Como apoyo de lo anterior, citó por identidad de razón, entre otras, la jurisprudencia 2a./J. 147/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, octubre de 2009, página 129, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE DECLAREN LA NULIDAD DE RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009."(4)

VII. EXISTENCIA DE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS

39. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226 de la Ley de Amparo, ha establecido que para la existencia de materia sobre la cual debe hacerse un pronunciamiento, esto es, para que se pueda dilucidar cuál tesis debe prevalecer como jurisprudencia en un caso determinado de contradicción, debe existir oposición de criterios jurídicos sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales respecto de una misma situación jurídica; y, que esa diferencia de criterios emitidos se presente en las consideraciones, razonamientos o en las respectivas interpretaciones jurídicas.(5)

40. En ese sentido, para comprobar que una contradicción de tesis es procedente, se requiere determinar si existe necesidad de unificación; es decir, una posible discrepancia en el proceso de interpretación; entonces es posible afirmar que para que una contradicción de tesis sea procedente es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

a) Los tribunales contendientes debieron haber resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

b) Entre los ejercicios interpretativos respectivos se debe encontrar algún punto de toque; es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y que sobre ese mismo punto de derecho, los tribunales contendientes adopten criterios jurídicos discrepantes.

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente en relación con cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

41. Sentado lo anterior, se procede al análisis de las condiciones para la procedencia de la contradicción de tesis.

Primer requisito: Ejercicio interpretativo y arbitrio judicial.

42. A juicio de este Pleno de Circuito, los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver los amparos directos, se vieron en la necesidad de ejercer su arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo para llegar a una solución determinada.

43. Ello es así, porque el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, al resolver los amparos directos 198/2021 y 279/2021, consideró que la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente en la época en que se resolvieron los criterios contendientes, debe interpretarse en el sentido de que sí procede el recurso de revisión en contra de la sentencia de primer grado, en asuntos que traten sobre la baja de elementos de policía por no acreditar los requisitos de permanencia; con la finalidad de que no se afecte el derecho de acceso a la justicia de estas personas. 44. Por su parte, el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del mismo Circuito, al resolver el amparo directo 742/2018, al analizar el contenido del mismo precepto, llegó a la conclusión de que no contempla la posibilidad de que sea procedente el recurso de revisión en casos relacionados con la baja por incumplimiento a requisitos de permanencia, por ser de naturaleza distinta a los procedimientos de responsabilidad administrativa.

45. Lo expuesto demuestra que los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver las cuestiones litigiosas presentadas, se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial para determinar si en los casos en que se determina la baja de elementos policiales resultaba procedente el recurso de revisión dentro del juicio contencioso administrativo local, en términos de la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro.

Segundo requisito: Punto de toque y diferendo de criterios interpretativos.

46. Este Pleno de Circuito estima que el segundo requisito para la existencia de un toque de diferendo entre los criterios contendientes queda debidamente cumplido, pues los Tribunales Colegiados contendientes al resolver los asuntos que se sometieron a su arbitrio llegaron a conclusiones diferentes, dado que para uno el precepto en estudio debía interpretarse de manera extensiva, otorgando la posibilidad de que se interpusiera el recurso de revisión en el juicio contencioso administrativo local, en casos en que la baja de integrantes de las corporaciones policiales derivara del incumplimiento a requisitos de permanencia, así como en los que ésta derivara de la comisión de alguna actitud que conllevara responsabilidad en materia de los servicios públicos prestados.

47. En tanto el otro, al analizar el mismo precepto consideró improcedente esa posibilidad.

48. Por tanto, este Pleno de Circuito concluye que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se contradicen en la problemática materia de la presente contradicción de tesis, lo cual actualiza la necesidad de unificación de criterios a fin de evitar incertidumbre jurídica.

Problemática jurídica por resolver.

49. En ese sentido, la problemática jurídica a resolver por este Pleno del Vigésimo Segundo Circuito se centra en determinar, si la interpretación que debe darse a la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente en la época en que se resolvieron los criterios contendientes,(6) conlleva determinar que procede el recurso de revisión en contra de la sentencia de primer grado, en asuntos que traten sobre la baja de elementos de policía por no acreditar los requisitos de permanencia; o, por el contrario, si en estos casos no resulta procedente su impugnación, por ser de naturaleza distinta a los procedimientos de responsabilidad administrativa.

VIII. DECISIÓN

50. Este Pleno de Circuito estima que el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia es el que sustenta la presente resolución.

51. Para dar respuesta al cuestionamiento materia de esta contradicción de tesis, en principio es necesario entender el derecho de acceso a la justicia, a efecto de establecer si los procedimientos jurisdiccionales de única instancia limitan ese derecho fundamental.

52. Sobre el mismo, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis (ahora denominada de criterios) 35/2005-PL estableció que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) tutela el derecho fundamental de acceso a la justicia, el cual comprende los siguientes subprincipios normativos: 1. La prohibición de auto tutela; 2. El derecho a la tutela jurisdiccional; 3. La abolición de las costas judiciales y la gratuidad de la justicia; 4. La independencia judicial; y, 5. La prohibición de imponer la sanción de prisión por deudas de carácter puramente civil.

53. En cuanto al subprincipio de tutela jurisdiccional, precisó que consiste en el derecho de toda persona de acceder a tribunales independientes e imparciales para plantear una pretensión o defenderse de ella mediante un proceso justo y razonable en el que se respeten los derechos de las partes y que concluya con la emisión de una resolución que dirima el conflicto.

54. Además, estableció que se trata de un derecho gradual y sucesivo que se va perfeccionando mediante el cumplimiento de etapas correlativas que hay que ir superando hasta lograr la tutela judicial eficaz, de modo que las etapas sucesivas en las que la tutela judicial se va gestando y materializando están interconectadas, a su vez, con otros derechos fundamentales, especialmente con los previstos en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal,(8) que son el derecho de audiencia y el debido proceso.

55. Ahora bien, respecto al derecho a una doble instancia o un sistema de recursos, el propio Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al fallar la acción de inconstitucionalidad 22/2009, señaló que de la literalidad del artículo 17 constitucional no se advierte disposición alguna que exija expresamente la existencia de una doble instancia o de un sistema de recursos.

56. Salvo en materia penal que sí existe una obligación clara, no como consecuencia de una norma constitucional directa, sino de lo dispuesto en los artículos 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los cuales exigen que todo fallo condenatorio pueda ser recurrido ante un Juez o tribunal superior.

57. El Alto Tribunal puntualizó que si bien la ausencia de disposición expresa podría conducir a pensar que el legislador es completamente libre para establecer o no recursos contra las resoluciones judiciales, no es así.

58. Lo anterior, porque la inexistencia de un sistema recursal es incompatible con la exigencia de justicia completa e imparcial que consagra el dispositivo 17 constitucional, en tanto puede dar lugar a la arbitrariedad y vaciar parcialmente de contenido algunas de las exigencias constitucionales que rigen el ejercicio de la función jurisdiccional como la fundamentación y motivación de las sentencias o el respeto a las formalidades esenciales del procedimiento que consagra el artículo 14 de la Norma Fundamental.

59. Por lo que, si el derecho a la jurisdicción no se agota con el acceso inicial a la justicia, sino que debe materializarse a lo largo de todos los actos e instancias del proceso hasta culminar con el dictado de la sentencia y su ejecución, entonces, el acceso a los recursos ciertamente es una garantía de la justicia completa e imparcial. Su connotación es la de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, pues asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juzgador en la adopción de sus decisiones, y permite enmendar la aplicación indebida de la ley con el fin de evitar la arbitrariedad.

60. De ahí que –puntualizó el Alto Tribunal–, el derecho a los recursos es, por tanto, corolario del derecho a la jurisdicción que consagra el artículo 17 constitucional, y en esa medida, la articulación de medios de impugnación forma parte integrante del mismo, en tanto asegura la obtención de justicia completa e imparcial apegada a las exigencias formales que la Constitución consagra en materia jurisdiccional, particularmente en su artículo 14.

61. Sin embargo, como cualquier otro, el derecho a los recursos, salvo en materia penal, no es absoluto, por lo que no todas las sentencias judiciales deben indefectiblemente ser recurribles; de modo que el legislador puede válidamente decidir que un determinado proceso se tramite en única instancia, pero para ello debe satisfacer parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, manteniéndose dentro del límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, particularmente en lo que atañe al principio de igualdad, ya que debe darse igual acceso a los recursos a las personas que estén en situaciones iguales, esto es, los sistemas de impugnación no deben contener un trato discriminatorio, irrazonable e injusto frente al de personas que se encuentran en idéntica situación.

62. Así, el derecho de acceso a los recursos es un derecho constitucional que únicamente puede ser excepcionado por el legislador cuando busque una finalidad constitucionalmente legítima, lo que hace necesario estudiar cada caso individual para determinar la razonabilidad de las exclusiones de recursos, tomando en cuenta para ello la totalidad del contexto normativo aplicable, a fin de determinar si existen otros medios de defensa, acciones, oportunidades procesales o mecanismos que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva de quienes se ven afectados por lo decidido en procesos de única instancia, evitando la arbitrariedad y minimizando la posibilidad de error.

63. De esta manera, indicó la Suprema Corte de Justicia de la Nación la exclusión de recursos será inconstitucional cuando no aparezca justificada y proporcionada conforme a las finalidades de la medida, siendo en definitiva el juicio de razonabilidad el que resulta trascendente para determinar si la supresión respectiva encuentra justificación, debiéndose analizar si existen otros mecanismos que salvaguarden los derechos de defensa y de acceso a una justicia completa e imparcial.

64. Bajo esos términos, el Tribunal Pleno estableció que del artículo 17 constitucional, en relación con el diverso 14, derivan las siguientes exigencias en relación con el principio de impugnación de las sentencias judiciales:

1. La exclusión de la procedencia de recursos en procesos jurisdiccionales debe ser excepcional.

2. Una eventual exclusión del acceso a los recursos debe tender al logro de una finalidad constitucionalmente legítima.

3. La medida debe ser proporcional, para lo cual debe tomarse en consideración la existencia de otros mecanismos procesales que garanticen adecuadamente el derecho a la tutela judicial efectiva de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia.

4. La exclusión debe obedecer a criterios objetivos que no den lugar a discriminación.

65. Ahora bien, dado el tema sobre el que versa la presente contradicción de criterios, es necesario puntualizar las diferencias entre el procedimiento administrativo sancionador y el burocrático de permanencia en el empleo, acorde a lo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado, en el sentido de que ambos procedimientos son diversos y que esas distinciones están justificadas.

66. Uno de ellos es el que la emitió, al resolver la contradicción de tesis 228/2014, en la que el Pleno del Alto Tribunal estableció que existen dos procedimientos que pueden llevar a la separación del cargo de los miembros de los cuerpos de seguridad pública; el primero, relativo a los requisitos de ingreso y permanencia, y el segundo, como causa de responsabilidad por una sanción administrativa.

67. En relación con el procedimiento administrativo interno por no cumplir los requisitos de ingreso y permanencia, la Suprema Corte indicó que se regulan aspectos relativos a la relación entre el servidor público y la dependencia, así como los derechos y obligaciones; esto es, se dirimen temas atinentes a la relación entre el Estado como patrón y el servidor público como trabajador.

68. Mientras que en los procedimientos iniciados por responsabilidades administrativas, se atiende al derecho administrativo sancionador, en el que la separación es una consecuencia de un procedimiento disciplinario, donde se analiza si la conducta del servidor afectó los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen a la función pública.

69. Las anteriores consideraciones dieron origen a la jurisprudencia P./J. 7/2017 (10a.), de rubro: "SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA EN FAVOR DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE SEPARACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA."(9)

70. Siguiendo con la misma temática, al emitir sentencia en la contradicción de tesis 115/2016, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que para que proceda la suplencia de la queja en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que la relación sobre la cual surja el acto reclamado sea estrictamente laboral de conformidad con el numeral 123 constitucional; ya que los procedimientos por responsabilidad administrativa se regulan en un diverso artículo, esto es, el 109 de la Norma Fundamental.

71. De este último precepto se desprende que el Constituyente tuvo la intención de crear un sistema de normas conducentes a sancionar a quienes teniendo el carácter de servidores públicos incurren en actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus funciones, a efecto de garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones públicas en las que está inmerso el interés colectivo.

72. En este tenor, dispone que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, lo que revela que requiere de una fuente subordinada para ser operativo el sistema de sanciones, que se materializa en las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

73. Así, la responsabilidad administrativa es aplicable a cualquier servidor público que incumpla con alguna obligación regulada por las leyes de responsabilidades administrativas federal y locales, que tienen su origen en el hecho de que dicho servidor actúa en nombre del Estado, por lo que es cuestión de orden público que observe las normas que regulan su desempeño en aras de salvaguardar el interés social y, de no hacerlo, serán sujetos del procedimiento respectivo sustanciado, no de manera directa ante el empleador, sino ante el órgano interno de control con facultades para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas.

74. Por tanto, el procedimiento de responsabilidad administrativa de servidores públicos se configura como una de las facultades punitivas del Estado, como consecuencia del régimen de responsabilidades a que están sujetos, en virtud del ejercicio de un cargo público, lo que pone de manifiesto que la relación que surge en estos supuestos (entre el funcionario y el órgano de control correspondiente), no nace ni se desarrolla a partir de la conceptualización del derecho laboral vinculado con las prestaciones y obligaciones a que se refiere el artículo 123 de la Constitución Federal, sino del estricto derecho administrativo referido al ejercicio del servicio público, como una de las funciones propias del Estado.

75. Siendo que, al realizar estos actos de prevención, investigación, corrección y sanción de responsabilidades administrativas, el Estado no actúa en su calidad de patrón, sino como rector y garante del orden social; esto es, en este escenario, el órgano de control no tiene como finalidad resolver un conflicto entre empleado y empleador, pues no se ventilan derechos y obligaciones de orden laboral, sino cuestiones que se vinculan con la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, por lo que la materia a dilucidar no se vincula con la aplicación de la Ley Federal de Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado o las leyes que regulan algún otro derecho a la ocupación derivado de una relación de subordinación a cambio de una retribución, sino con las leyes de responsabilidades administrativas.

76. El Alto Tribunal aclaró que no era óbice que un funcionario tenga una doble calidad, a saber, la de servidor público y, al mismo tiempo, la de empleado y, por ende, sujeto de las prestaciones y obligaciones que derivan del indicado artículo 123 de la Ley Fundamental (específicamente su apartado B); sin embargo, no es esta última calidad sobre la cual se instaura un procedimiento en materia de responsabilidad administrativa, en el que, se insiste, a diferencia de la materia laboral que atañe solamente al patrón y al trabajador, está inmerso el orden público y el interés social en el eficaz y correcto desempeño de la función pública.

77. Además, si bien la imposición de alguna sanción propia de una determinación adoptada en un procedimiento de responsabilidad administrativa, como lo son, la amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación y sanciones económicas de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones, puede afectar la situación laboral del trabajador, lo cierto es que no lo hace de manera directa e inmediata, sino como una mera consecuencia secundaria de la declaración de responsabilidad, lo que, en todo caso, es un aspecto fáctico ajeno al análisis de los motivos que originaron esa declaración.

78. A partir de lo anterior, la Suprema Corte concluyó que la suplencia de la queja no procede tratándose de actos derivados de un procedimiento de responsabilidad administrativa contra un servidor público, porque no acude a defender derechos de la materia laboral sino de un proceso al que se le sujetó por cometer actos irregulares a nombre del Estado y que afectan la función pública y, por ende, a la sociedad en general.

79. De la referida contradicción emergió la jurisprudencia 2a./J. 190/2016 (10a.), de título: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EN LOS JUICIOS DE AMPARO TRATÁNDOSE DE ACTOS DERIVADOS DE UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CONTRA UN SERVIDOR PÚBLICO, POR NO ESTAR INMERSOS EN LA MATERIA LABORAL."(10)

80. Asimismo, el Pleno del Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 30/2018 (10a.), de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE REALIZARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL REQUISITO DE PERMANENCIA EN EL CARGO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 34, FRACCIÓN II, INCISO E), EN RELACIÓN CON EL INCISO F) DE LA FRACCIÓN I, ASÍ COMO EN EL ARTÍCULO 35, FRACCIÓN II, INCISO A), EN RELACIÓN CON EL INCISO B) DE LA FRACCIÓN I, AMBOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A EFECTO DE QUE NO VULNEREN ESTE DERECHO.",(11) estableció que el principio de presunción de inocencia no es aplicable al procedimiento de separación por incumplimiento a los requisitos de ingreso y permanencia, porque la finalidad no es sancionarlo por alguna conducta que haya realizado, sino verificar que cumple con los requisitos de permanencia en el cargo.

81. En la ejecutoria mencionada se hizo referencia a las diversas emitidas por la propia Suprema Corte en las que se ha establecido que los procedimientos administrativos para verificar los requisitos de permanencia no son procedimientos sancionadores.

82. Entre los precedentes se citó el amparo en revisión 544/2010, en el que se indicó que el incumplimiento a los requisitos de ingreso y permanencia no es causa de responsabilidad que amerite la imposición de una sanción administrativa como la remoción, sino la de separación del servicio por imposibilidad para continuar en él, en el que no es necesario que exista alguna conducta irregular.

83. Además del amparo en revisión 352/2016 en el que se precisó que el procedimiento administrativo sancionador es diferente al de cumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, pues estos se traducen en la concretización del marco constitucional (artículo 123 constitucional) al tratarse de aspectos laborales. 84. Continuando con lo desarrollado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 162/2017 (10a.), de rubro: "PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. EN EL PROCEDIMIENTO DE SEPARACIÓN DE MINISTERIOS PÚBLICOS DE LA FEDERACIÓN Y POLICÍAS FEDERALES MINISTERIALES, POR NO ACREDITARSE LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA PREVISTOS EN LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, RESULTA INAPLICABLE ESE PRINCIPIO.";(12) la Segunda Sala puntualizó que el procedimiento de separación por no acreditarse los requisitos de permanencia versa únicamente sobre el posible incumplimiento de aquellas exigencias que deben satisfacerse para seguir ejerciendo el cargo asignado y que, en términos del precepto 123, apartado B, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas de los Estados están facultadas para establecerlas con libertad de configuración.

85. Por tanto, la separación de agentes del Ministerio Público de la Federación y de la Policía Federal Ministerial deriva específicamente del marco administrativo-laboral especial que rige las relaciones entre el Estado y sus miembros, resultando inconcuso que ese procedimiento no se asemeja a uno de naturaleza administrativa sancionatoria, pues este último se caracteriza por la actuación del Estado como ente punitivo en términos de sus facultades constitucionales en un plano de supra a subordinación; por lo que no le resulta aplicable el principio constitucional de presunción de inocencia, en virtud de que éste sólo es exigible cuando en el procedimiento subyace el ejercicio de una facultad punitiva del Estado y no una relación de coordinación, aun cuando ésta derive de un régimen especial regulado por normas de carácter administrativo, en términos del citado artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional.

86. Una vez que se ha establecido la diferencia entre el proceso administrativo sancionador y el procedimiento burocrático de permanencia en el empleo, es preciso puntualizar que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de conductas ilícitas; de ahí que, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a las garantías del derecho penal.(13)

87. Así, en razón de que la materia de la presente contradicción de criterios versa sobre si es válido restringir la procedencia del recurso de revisión en contra de la sentencia de primer grado, en asuntos que traten sobre la baja de elementos de policía por no acreditar los requisitos de permanencia, es necesario analizar el contenido del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente en la época en que se resolvieron los criterios contendientes.

88. Así, el numeral referido es del siguiente tenor:

"Artículo 69. El recurso de revisión procede en contra de las resoluciones o sentencias definitivas que dicten los Jueces administrativos, así como las que se señalan a continuación:

"I. Las que decreten o nieguen el sobreseimiento; y

"II. Las que dicten en términos del artículo 8 de esta ley.

"También procede en contra de las resoluciones definitivas que dicte la Sala Especializada de conformidad con lo previsto en las disposiciones legales aplicables.

"El recurso de revisión podrá ser promovido por el demandante, o por la autoridad demandada a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica interponiendo éste ante la Sala Superior del Tribunal por conducto del Juzgado Administrativo o Sala Especializada que haya dictado el proveído o la sentencia motivo del recurso, mediante escrito dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificación respectiva.

"El tercero podrá interponer recurso de revisión en los mismos términos del presente artículo en el caso de que se haya dictado sentencia definitiva de nulidad.

"Para la interposición del recurso de revisión, las resoluciones que pretendan impugnarse, deberán actualizar alguno de los supuestos siguientes:

"I. Sea de cuantía que exceda de trescientas veces la Unidad de Medida y Actualización, al momento de la emisión de la resolución o sentencia;

"II. Sea de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en la fracción primera, o de cuantía indeterminada, debiendo el recurrente razonar esa circunstancia para efectos de la admisión del recurso;

"III. Sea una resolución dictada por la Secretaría de Planeación y Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro o sus unidades administrativas o por las dependencias encargadas de las finanzas públicas de los Municipios del Estado de Querétaro o por alguna de las autoridades fiscales adscritas a ésta, siempre que el asunto se refiera a:

"a) Interpretación de leyes o reglamentos en forma tácita o expresa.

"b) La determinación del alcance de los elementos esenciales de las contribuciones.

"c) Competencia de la autoridad que haya dictado u ordenado la resolución impugnada o tramitado el procedimiento del que deriva o al ejercicio de las facultades de comprobación.

"d) Violaciones procesales durante el juicio que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo.

"e) Violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias.

"f) Las que afecten el interés fiscal de la hacienda pública estatal o municipal;

"IV. Sea una resolución dictada en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales.

"V. Que en la sentencia se haya declarado la nulidad, con motivo de la inaplicación de una norma general, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad y de la convencionalidad realizado por los Juzgados Administrativos.

"Con el escrito de expresión de agravios, el recurrente deberá exhibir una copia del mismo para el expediente y una para cada una de las partes que hubiesen intervenido en el juicio contencioso administrativo estatal, a las que se les deberá emplazar para que, dentro del término de quince días, comparezcan ante el Juzgado Administrativo o la Sala Especializada que conozca del asunto a defender sus derechos, una vez hecho lo anterior con manifestaciones o sin ellas se remitirá el expediente respectivo a la Sala Superior del Tribunal para su resolución.

"En todos los casos a que se refiere este artículo, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, dentro del plazo de quince días contados a partir de la fecha en la que se le notifique la admisión del recurso, expresando los agravios correspondientes; en este caso la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste."

89. De la transcripción realizada, se aprecia que el recurso previsto en la legislación contenciosa administrativa local, que generó la contradicción de criterios, constituye un medio de defensa de segunda instancia, en el cual, el tribunal de alzada –Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa de Querétaro– revisa las resoluciones o sentencias definitivas que dicten sus inferiores, en este caso, los Jueces administrativos, a efecto de verificar la legalidad de su decisión.

90. De ese modo, su competencia está acotada a ciertos supuestos especiales establecidos en la propia legislación, entre los que se encuentran criterios de cuantía; de importancia y trascendencia; interpretación de leyes fiscales locales; resoluciones en materia de responsabilidad administrativa o criterios de interpretación de constitucionalidad o convencionalidad.

91. Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a analizar si se satisfacen las exigencias que el Alto Tribunal estableció para poder justificar la inobservancia al principio de impugnación, que se reseñaron en el párrafo 64 de esta sentencia.

92. Primer requisito: La exclusión de la procedencia de recursos en procesos jurisdiccionales debe ser excepcional. En ese orden de ideas, se trata de un medio de impugnación excepcional, en donde el legislador local, en uso de la facultad configurativa prevista en los artículos 116, fracción V, de la Constitución Federal y 34, apartado A, de la Constitución del Estado de Querétaro,(14) limitó las facultades del máximo órgano de justicia administrativa en el Estado de Querétaro, a fin de que sólo conociera aquellos casos que por su materia, conceptos de impugnación o cuantía se consideren de interés y trascendencia, o bien, porque sea necesario establecer, por primera vez, la interpretación directa de una ley, reglamento o disposición administrativa de carácter general o fijar el alcance de los elementos constitutivos de una contribución.

93. Pues bien, sobre la base de lo asentado al inicio de este estudio, debe determinarse si la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente hasta el treinta de septiembre de dos mil veintiuno, que prevé la procedencia del recurso de revisión contra las resoluciones o sentencias definitivas dictadas en los juicios administrativos que deriven de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, y no de aquellos procedimientos de separación de integrantes de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia es constitucional o no. Lo anterior, acorde a los criterios que ha emitido el Máximo Tribunal del País, particularmente, el juicio de razonabilidad.

94. En principio, debe decirse que la improcedencia del recurso de revisión contra los fallos dictados en los juicios administrativos en los que se analiza la validez de los procedimientos de separación de integrantes de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia, constituye una disposición excepcional, puesto que el legislador local excluyó la procedencia de dicho medio de impugnación a un tipo específico y concreto de juicios administrativos, sin hacer extensiva dicha supresión a todos los procedimientos judiciales.

95. Incluso, según se vio, el legislador en uso de su facultad configurativa, acotó la procedencia del recurso a supuestos especiales establecidos en la propia legislación, entre los que, como se ha dicho, se encuentran, criterios de cuantía; de importancia y trascendencia; interpretación de leyes fiscales locales; resoluciones en materia de responsabilidad administrativa o criterios de interpretación de constitucionalidad o convencionalidad, con lo que se evidencia que la improcedencia del medio de impugnación en el supuesto que se analiza resulta excepcional.

96. Segundo requisito: Una eventual exclusión del acceso a los recursos debe tender al logro de una finalidad constitucionalmente legítima. Ahora bien, acorde con lo razonado, es factible establecer que la finalidad perseguida por la norma es constitucionalmente válida, pues busca la celeridad de los juicios administrativos y la eficiencia y eficacia de la función pública de administración de justicia, esto es, se trata de una medida esencialmente orientada a fomentar la economía procesal y la eficacia de la rama judicial.

97. Así, la limitación de la procedencia del recurso de revisión, tratándose de asuntos administrativos distintos de aquellos de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, encuentra un fundamento razonable y proporcionado al fin perseguido de atribuir a los órganos jurisdiccionales superiores funciones de control de legalidad con apoyo en criterios selectivos, reservando la vía del medio de impugnación a determinados asuntos calificados por la importancia de la materia debatida, definida en términos cuantitativos o cualitativos.

98. Tercer requisito: La medida debe ser proporcional. Igualmente, la medida legislativa es proporcional al fin que se pretende, ya que la procedencia del recurso de revisión tratándose de los casos expresamente señalados por el legislador, en particular de asuntos administrativos respecto de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, no deja en un estado de indefensión a quienes no son sujetos de un procedimiento sancionador (como lo son los integrantes de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia) ni hace nugatorio el derecho a la tutela judicial efectiva, entendido en su dimensión de obtención de justicia completa e imparcial.

99. Esto es así, ya que los juicios administrativos de única instancia en donde se verifica la validez del procedimiento de separación por no cumplir los requisitos de permanencia, cumplen con las formalidades esenciales del procedimiento que garantizan la adecuada defensa de las partes, en tanto que la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en sus artículos 18, fracción V, 23, 24, fracción VI, 45, 52 y 55(15) consagra debidamente las formalidades esenciales del procedimiento, en tanto prevé la notificación del inicio del mismo y sus consecuencias, la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas que las partes estimen pertinentes, la oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

100. Aunado a lo anterior, existe la oportunidad de impugnar algunos autos de trámite ante el propio Juez o Magistrados que conozcan del juicio, a través del recurso de reclamación, como se dispone en el artículo 65 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro;(16) con lo que se diluye la posibilidad de error en el dictado de los mismos.

101. Resulta evidente entonces que los juicios administrativos de única instancia cumplen las formalidades esenciales del procedimiento, en términos de la jurisprudencia P./J. 47/95 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, con número de registro digital: 200234, de título: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO."

102. De manera que, las personas afectadas por lo actuado dentro de los juicios administrativos de única instancia no quedan desprovistas de medios de defensa judicial ante la supresión de la doble instancia para estos trámites, ya que los canales procesales permiten un ejercicio adecuado de su derecho de defensa y materializan el derecho de los ciudadanos a acceder a procedimientos en donde se diriman las controversias en las que son parte.

103. Lo anterior, se ve robustecido con los criterios emitidos por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros y texto son los siguientes:

"JUICIO ORAL MERCANTIL. EL ARTÍCULO 1390 BIS DEL CÓDIGO DE COMERCIO QUE NO PREVÉ EL DERECHO A UNA SEGUNDA INSTANCIA, ES CONSTITUCIONAL. El precepto citado prevé que se tramitarán en el juicio oral mercantil todas las contiendas cuya suerte principal sea inferior a la que establece el artículo 1339 del Código de Comercio para que un juicio sea apelable, sin que sean de tomarse en consideración intereses y demás accesorios reclamados a la fecha de interposición de la demanda, y que contra las resoluciones pronunciadas en dicho juicio no procederá recurso ordinario alguno. Ahora bien, el artículo 1390 Bis citado, al limitar el derecho a una segunda instancia es constitucional, pues el legislador, al determinar que el juicio oral mercantil es uniinstancial, no excluye el derecho a la doble instancia de forma generalizada, sino que lo hace excepcionalmente, ya que dicha exclusión sólo es aplicable a los juicios orales mercantiles, además de que persigue una finalidad constitucionalmente legítima, pues tiene por objeto hacer el procedimiento mercantil más ágil y eficiente, lo que implica el respeto al principio de una administración de justicia pronta y expedita, contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente, y encaminada a fomentar la economía procesal y la eficacia de la rama judicial. Además, es una medida razonable, ya que responde a la mayor urgencia de obtener una decisión definitiva y evita los costos que implican juicios prolongados y complejos, ya que tener que agotar necesariamente varias instancias puede provocar demora y más gastos en perjuicio del patrimonio de las partes, lo cual generalmente no se justifica cuando el asunto es de poca cuantía. Asimismo, genera un criterio de selección para el control de legalidad por órganos jurisdiccionales superiores, para que éstos se concentren en resolver asuntos que se consideran más complejos. De ahí que se trate de una medida proporcional, pues aun limitándose el derecho a la segunda instancia, no se priva al gobernado del acceso a la justicia ni se le deja en estado de indefensión, ya que en el procedimiento uniinstancial también deben respetarse las formalidades esenciales del proceso, y se tiene la posibilidad de impugnar dicha resolución mediante el juicio de amparo, de manera que, aun cuando no exista en la jurisdicción ordinaria un recurso disponible para impugnar las resoluciones adversas, existe un recurso extraordinario. Finalmente, la exclusión de que se trata obedece a criterios objetivos, pues el factor cuantía, como elemento para determinar la procedencia del juicio oral mercantil, constituye un quántum objetivo que no se fundamenta en los ingresos ni en la condición social de las personas, sino en el monto global de la pretensión."(17)

"LAUDO ARBITRAL. EL ARTÍCULO 1460 DEL CÓDIGO DE COMERCIO, AL NO PREVER UN RECURSO ORDINARIO CONTRA LA RESOLUCIÓN DICTADA EN EL INCIDENTE DE NULIDAD RELATIVO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE DEBIDO PROCESO LEGAL. El arbitraje se constituye por un acuerdo de voluntades entre las partes para resolver un conflicto, ya que es un medio alterno de solución de controversias en el ámbito comercial que surge, entre otras razones, para darles mayor celeridad, en razón de los costos y tiempos que en ocasiones implica la sustanciación del procedimiento judicial, pues mientras en éste las resoluciones dictadas son recurribles, los laudos emitidos en los procedimientos arbitrales no son objeto de recurso alguno, circunstancia que los hace más rápidos y expeditos. Así, en ese contexto de celeridad puede concebirse la racionalidad jurídica del artículo 1460 del Código de Comercio, el cual al no prever un recurso ordinario contra la resolución dictada en el incidente de nulidad de laudo arbitral, no viola la garantía de debido proceso legal contenida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que éste no dispone que todos los procedimientos deban tener una doble instancia, sino que el legislador respete las garantías de los gobernados; además de que éstos pueden acudir directamente al juicio de amparo y así evitar mayores dilaciones."(18)

104. Además, si bien el legislador no estableció la procedencia del recurso de revisión en contra de las resoluciones que deriven de procedimientos de separación de elementos integrantes de las corporaciones policiales por incumplir con los requisitos de permanencia, ello no genera por sí mismo una transgresión al derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que los justiciables tienen el derecho de acceder a un recurso adecuado y efectivo, como lo es el juicio de amparo, el cual ha sido concebido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(19) 105. Cuarto requisito: La exclusión debe obedecer a criterios objetivos que no den lugar a discriminación. Por último, no resulta discriminatorio que se haya previsto la procedencia del recurso de revisión contra las resoluciones o sentencias definitivas que dicten los Jueces administrativos en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, y no en los asuntos en los que se analice la validez de los procedimientos de separación de integrantes de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia, pues al atender a un factor cualitativo no se fundamenta en ninguno de los criterios que el artículo 1o. constitucional prohíbe, dado que no se distingue entre personas sino entre tipos de procesos.

106. Además, si bien el legislador no estableció la procedencia del recurso de revisión en contra de las resoluciones que deriven de procedimientos de separación de elementos integrantes de las corporaciones policiales por incumplir con los requisitos de permanencia, ello no genera por sí mismo una transgresión al derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que los justiciables tienen el derecho de acceder a un recurso adecuado y efectivo, como lo es el juicio de amparo, el cual ha sido concebido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(20)

107. En consecuencia, a juicio de este Pleno de Circuito, la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, que prevé la procedencia del recurso de revisión contra las resoluciones o sentencias definitivas que dicten los Jueces administrativos en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, pero no en aquellos en que se separa al servidor por incumplir requisitos de permanencia en el empleo, en modo alguno constituye una disposición irrazonable ni carente de sentido, puesto que la exclusión de la procedencia del medio de impugnación es excepcional, con una finalidad constitucionalmente legítima, además la medida es proporcional, pues los procedimientos administrativos de única instancia, como lo son aquellos en que se analiza la separación de integrantes de las corporaciones policiales por no cumplir con los requisitos de permanencia no vulneran el derecho fundamental de tutela jurisdiccional; y, finalmente, porque la exclusión obedece a criterios objetivos que no dan lugar a discriminación.

108. Por tanto, debe reconocerse la constitucionalidad del artículo 69, fracción IV, de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, vigente hasta el treinta de septiembre de dos mil veintiuno.

109. Luego, si la norma referida es constitucional, no amerita realizar alguna interpretación conforme, como lo efectuó el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito.

110. Ello sin ignorar que el referido cuerpo colegiado guió su decisión en la tesis aislada 2a. XIV/2017 (10a.), de rubro: "POLICÍA FEDERAL. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY RELATIVA PARA EFECTO DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN."(21) en tanto que del contenido de su texto y de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que se trató de un acto distinto, esto es, se interpretó el artículo 39, último párrafo, de la Ley de la Policía Federal, que si bien prevé el recurso de revisión, ello es en sede administrativa, esto es, ante el Consejo de Desarrollo Policial, en contra de la determinación que resolvió la separación del cargo de un servidor público en la Policía Federal; mientras que la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, comprende uno de los supuestos de procedencia del recurso de revisión, pero dentro de un procedimiento jurisdiccional, en el que, como se ha visto, existen diversos criterios jurisprudenciales que han dilucidado que la doble instancia no se considera obligatoria en todos los procedimientos para entender colmado el derecho de acceso a la justicia, salvo en materia penal.

111. En cambio, el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo de este Circuito, apoyó su fallo en la jurisprudencia 2a./J. 147/2009, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE DECLAREN LA NULIDAD DE RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009.",(22) en la que se definió la improcedencia del recurso de revisión fiscal previsto en la fracción IV del artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, tratándose de procedimientos administrativos respecto de sentencias de las Salas del Tribunal Fiscal Federal cuando la resolución inicial de separación del servidor público derivara del incumplimiento de requisitos de ingreso y permanencia, esto es, un caso como los que dieron origen a la presente contradicción, en que se trató de un recurso en un proceso jurisdiccional.

112. En tal jurisprudencia, la razón fundamental para considerar improcedente ese medio de impugnación fue precisamente que ese procedimiento de separación no podía considerarse derivado de responsabilidades administrativas que ameritaran la imposición de una sanción que resultaba ser el supuesto de procedencia previsto por la citada porción normativa.

113. Ahora, es verdad que la jurisprudencia que se comenta, versa sobre la procedencia del recurso de revisión fiscal, el cual está reservado para las autoridades administrativas; mientras que el medio de impugnación previsto en la legislación local que se analiza, se contempla para el servidor sancionado y para la autoridad demandada; sin embargo, lo relevante del criterio asumido por el Alto Tribunal es la diferencia del procedimiento administrativo sancionador respecto del diverso de separación por incumplimiento de requisitos de permanencia; el cual refuerza lo sustentado por este Pleno de Circuito en la presente ejecutoria.

114. En ese sentido, no puede considerarse que la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, debe interpretarse en el sentido de que comprende la posibilidad de impugnar las resoluciones dictadas por incurrir en causas de responsabilidad administrativa, como por no cumplir con los requisitos de permanencia en el servicio.

115. En principio, porque el derecho a los recursos, salvo en materia penal, no es absoluto, por lo que no todas las sentencias judiciales deben indefectiblemente ser recurribles.

116. Por otro lado, el numeral aludido constituye una disposición razonable orientada a lograr un objetivo constitucional y convencionalmente apto; de modo que, se insiste, no cabe realizar alguna interpretación conforme.

117. Además, la distinción del legislador en cuanto a prever la procedencia del recurso de revisión únicamente contra las resoluciones dictadas por incurrir en causas de responsabilidad administrativa y no respecto de los asuntos en los que se verifique la validez de la separación de policías por incumplir con los requisitos de permanencia, tiene un sustento jurisprudencial y convencional porque el procedimiento en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y el diverso de satisfacción de requisitos de permanencia en el empleo, son distintos, pues en este último se regulan aspectos relativos a la relación entre el servidor público y la dependencia, así como los derechos y obligaciones; esto es, se dirimen temas atinentes a la relación entre el Estado como patrón y el servidor público como trabajador.

118. Aunado a que el derecho penal como el administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de conductas ilícitas; de ahí que, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a las garantías del derecho penal.

119. Luego, si el legislador local acotó la procedencia del recurso de revisión únicamente en los asuntos que versen sobre responsabilidad de servidores públicos estatales y municipales, se debe entender que fue en observancia a disposiciones convencionales, así como a la jurisprudencia del Máximo Tribunal de Justicia en el País, al equiparar al proceso penal, el administrativo sancionador, de ahí la necesidad de establecer una doble instancia o de un sistema de recursos, como lo disponen los artículos 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,(23) los cuales exigen que todo fallo condenatorio pueda ser recurrido ante un Juez o tribunal superior.

120. A partir de lo razonado, la ausencia de justificación expresa en el proceso legislativo que dio origen a la porción normativa objeto de análisis, no es motivo para concluir que el actuar del legislador queretano resulta injustificado o artificial, pues lo determinante es que la norma lejos de ser injustificada y desproporcionada conforme a las finalidades de la medida, es acorde con el sistema jurídico.

121. En suma, se concluye que respecto al cuestionamiento relativo a la interpretación que debe darse a la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente en la época en que se resolvieron los criterios contendientes, sí existe la contradicción de tesis denunciada, en consecuencia, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta este Pleno de Circuito:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron de manera divergente sobre la procedencia del recurso de revisión previsto en la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente hasta el 30 de septiembre de 2021, en los casos en que la sentencia analice la legalidad de la terminación del nombramiento de algún miembro de un cuerpo de seguridad pública por incumplimiento a los requisitos de permanencia.

Criterio jurídico: El Pleno del Vigésimo Segundo Circuito determina que el recurso de revisión previsto en la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente hasta el 30 de septiembre de 2021, es improcedente contra las sentencias que deriven de procedimientos de separación de los elementos de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia.

Justificación: Dado que el derecho a los recursos, salvo en materia penal, no es absoluto, la exclusión de los medios de impugnación será inconstitucional únicamente cuando no aparezca justificada conforme a las finalidades de la medida. En ese contexto, la fracción IV del artículo 69 de la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, en su texto vigente hasta el 30 de septiembre de 2021, que dispone la procedencia del recurso de revisión contra sentencias dictadas en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales, y no en los asuntos en los que se verifica la validez de la separación de los elementos de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia, constituye una disposición razonable ya que: 1) La improcedencia del recurso de revisión contra los fallos dictados en los juicios administrativos en los que se analiza la validez de los procedimientos de separación de integrantes de las corporaciones policiales por incumplimiento a los requisitos de permanencia, constituye una disposición excepcional, puesto que el legislador local excluyó la procedencia de dicho medio de impugnación a un tipo específico y concreto de juicios administrativos, sin hacer extensiva dicha exclusión a todos los procedimientos judiciales; 2) Persigue una finalidad constitucionalmente legítima, consistente en la celeridad de los juicios administrativos, en cuanto a eficiencia y eficacia de la función pública en la impartición de justicia; 3) La medida es proporcional, dado que no se deja a los justiciables en estado de indefensión, ni se hace nugatorio el derecho a la tutela judicial efectiva, en virtud de que el procedimiento administrativo de única instancia cumple las formalidades esenciales y los particulares tienen el derecho de acceder a un recurso adecuado y efectivo, como lo es el juicio de amparo, el cual ha sido concebido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por la Constitución General y por los tratados internacionales celebrados por México; y, 4) La exclusión obedece a criterios objetivos que no dan lugar a discriminación. Además, la procedencia del recurso de revisión únicamente contra las resoluciones dictadas por incurrir en causas de responsabilidad administrativa, tiene sustento jurisprudencial y convencional, porque el procedimiento en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y el de satisfacción de los requisitos de permanencia en el empleo, son diversos y esas diferencias están justificadas, en tanto que el derecho penal, como el administrativo sancionador, resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad; de ahí que, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a las garantías del derecho penal. Por lo tanto, si el legislador local acotó la procedencia del recurso de revisión únicamente a los asuntos que versen sobre responsabilidad de servidores públicos estatales y municipales fue en observancia a disposiciones convencionales, así como a la jurisprudencia del Máximo Tribunal de Justicia en el País, al equiparar el procedimiento administrativo sancionador al proceso penal, de ahí la necesidad de establecer una doble instancia o de un sistema de recursos, como lo disponen los artículos 14, numeral 5, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8, numeral 2, inciso h), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales exigen que todo fallo condenatorio pueda ser recurrido ante un Juez o tribunal superior.

122. En el entendido que la citada jurisprudencia queda sujeta a las observaciones que eventualmente efectúe la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, y que, en su caso, este Tribunal Pleno apruebe en términos del último párrafo del artículo 44 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito.

123. Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de criterios denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno del Vigésimo Segundo Circuito, en términos del último considerando de esta resolución.

Notifíquese; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta; hágase la captura correspondiente en el Sistema de Plenos de Circuito y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió y firma el Pleno del Vigésimo Segundo Circuito, por mayoría de tres votos de los Magistrados Carlos Hernández García (presidente), Ramiro Rodríguez Pérez (ponente) y Enrique Villanueva Chávez, contra los votos disidentes del Magistrado Eustacio Esteban Salinas Wolberg y la Magistrada Marisol Castañeda Pérez, quienes formularon conjuntamente voto de minoría; mediante sesión "ordinaria virtual" desarrollada a través del sistema de videoconferencia, haciendo uso de la plataforma tecnológica que el Consejo de la Judicatura Federal determinó a través de la Dirección General de Tecnologías de la Información, misma que fue debidamente resguardada; con apoyo en el artículo 27 del "Acuerdo General 21/2020, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la Reanudación de Plazos y al Regreso Escalonado en los Órganos Jurisdiccionales ante la Contingencia por el Virus COVID-19", que entró en vigor el tres de agosto de dos mil veinte y cuya vigencia se prorrogó hasta el dos de octubre de dos mil veintidós, a través del diverso Acuerdo 16/2022; firmando sus integrantes, con el licenciado Rodrigo Núñez Hernández, secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

El que suscribe, Rodrigo Núñez Hernández, secretario de Acuerdos del Pleno del Vigésimo Segundo Circuito, con fundamento en el artículo 118 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, CERTIFICO que el presente documento es la versión pública de la ejecutoria dictada en la contradicción de tesis 6/2021 en sesión de treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, en la cual se suprimieron datos confidenciales, considerados así en términos del artículo 113, fracción I, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por tratarse de información personal de personas físicas identificadas e identificables.

___________________

1. Apoya lo anterior, la circular SECNO/17/2021, emitida por la Secretaría Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, el veintitrés de abril de dos mil veintiuno, dirigida a las Magistradas y los Magistrados de Circuito Integrantes de los Plenos de Circuito del Poder Judicial de la Federación, mediante la que informó que en sesión de quince de abril de dos mil veintiuno, la Comisión de Creación de Nuevos Órganos aprobó el punto del Acuerdo 26/2021, relativo a las "Consultas sobre el funcionamiento de los Plenos de Circuito en relación con la reforma constitucional en materia de justicia federal, publicada el 11 de marzo de 2021 en el Diario Oficial de la Federación", y, en cumplimiento a dicho punto, dio a conocer la determinación de la Comisión, que en la "propuesta de acuerdo primera.", indicó que los Plenos de Circuito continuarán operando en los términos en que lo venían haciendo, hasta tanto entran en funciones los Plenos Regionales, en los términos precisados en el AG 8/2015 y la demás normatividad aplicable.

2. Tesis 2a. XIV/2017 (10a.), con número de registro digital: 2013791 del sistema de consulta; Semanario Judicial de la Federación del viernes 3 de marzo de 2017 a las 10:06 horas «Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 40, Tomo II, marzo de 2017, página 1395». 3. Las que no se reproducen por economía, al ser esencialmente iguales a las ya expuestas.

4. Con número de registro digital: 166077 del sistema de consulta; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, octubre de 2009, página 124.

5. Lo anterior, de acuerdo con la jurisprudencia P./J. 72/2010, de intitulada: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.", con número de registro digital: 164120, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, agosto de 2010, página 7.

6. "Artículo 69. El recurso de revisión procede en contra de las resoluciones o sentencias definitivas que dicten los Jueces administrativos, así como las que se señalan a continuación: ... También procede en contra de las resoluciones definitivas que dicte la Sala Especializada de conformidad con lo previsto en las disposiciones legales aplicables.—El recurso de revisión podrá ser promovido por el demandante, o por la autoridad demandada a través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica interponiendo éste ante la Sala Superior del Tribunal por conducto del Juzgado Administrativo o Sala Especializada que haya dictado el proveído o la sentencia motivo del recurso, mediante escrito dentro de los quince días siguientes a aquel en que surta sus efectos la notificación respectiva.—El tercero podrá interponer recurso de revisión en los mismos términos del presente artículo en el caso de que se haya dictado sentencia definitiva de nulidad.—Para la interposición del recurso de revisión, las resoluciones que pretendan impugnarse, deberán actualizar alguno de los supuestos siguientes: ... IV. Sea una resolución dictada en materia de responsabilidades administrativas de servidores públicos estatales y municipales. ..."

7. "Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

"Siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales.

"El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los Jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos.

"Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.

"Las sentencias que pongan fin a los procedimientos orales deberán ser explicadas en audiencia pública previa citación de las partes.

"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

"La Federación y las entidades federativas garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.

"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."

8. "Artículo 14. ...

"Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

9. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 42, Tomo I, mayo de 2017, página 12, con número de registro digital: 2014203 y Semanario Judicial de la Federación del viernes 12 de mayo de 2017 a las 10:17 horas.

10. Tesis consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 38, Tomo I, enero de 2017, página 705, con número de registro digital: 2013378 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de enero de 2017 a las 10:07 horas.

11. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 60, noviembre de 2018, Tomo I, página 10, con número de registro digital: 2018341 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de noviembre de 2018 a las 10:20 horas.

12. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 48, noviembre de 2017, Tomo I, página 551, con número de registro digital: 2015635 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de noviembre de 2017 a las 10:35 horas.

13. Así lo ha considerado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 99/2006, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, con número de registro digital: 174488, de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO."

14. "Artículo 116. ...

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los Tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales.

"Para la investigación, sustanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de los Estados, se observará lo previsto en las Constituciones respectivas, sin perjuicio de las atribuciones de las entidades de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos."

"Artículo 34. El funcionamiento del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro y del Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado de Querétaro, se sujetará a lo siguiente:

"Apartado A.

"El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Querétaro estará dotado de plena autonomía, será independiente de cualquier autoridad administrativa y tendrá su residencia en la ciudad de Santiago de Querétaro, Qro. La ley establecerá su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, los recursos contra sus resoluciones."

15. "Artículo 18. La demanda deberá indicar:

"...

"V. Las pruebas que ofrezca.

"En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos.

"En caso de que ofrezca pruebas documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya dictado la resolución impugnada.

"Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada. La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el cual estará en el Juzgado Administrativo correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo."

"Artículo 23. Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación en tiempo y forma, o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.

"Cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior.

"Cuando los demandados fueren varios el término para contestar les correrá individualmente.

"Las dependencias, organismos o autoridades cuyos actos o resoluciones sean susceptibles de impugnarse ante el tribunal, así como aquéllas encargadas de su defensa en el juicio y quienes puedan promover juicio de lesividad, deben registrar el domicilio oficial de las unidades administrativas a las que corresponda su representación en los juicios contencioso administrativos, así como su dirección de correo electrónico institucional para el efecto del envío del aviso electrónico y boletín jurisdiccional."

"Artículo 24. El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda, expresará:

"...

"VI. Las pruebas que ofrezca."

"Artículo 45. En los juicios que se tramiten ante el tribunal, el actor que pretende se reconozca o se haga efectivo un derecho subjetivo, deberá probar los hechos de los que deriva su derecho y la violación del mismo, cuando ésta consista en hechos positivos y el demandado de sus excepciones.

"En los juicios que se tramiten ante el tribunal, serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la de confesión de las autoridades mediante absolución de posiciones y la petición de informes, salvo que los informes se limiten a hechos que consten en documentos que obren en poder de las autoridades.

"Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dictado sentencia. En este caso, se ordenará dar vista a la contraparte para que en el plazo de cinco días exprese lo que a su derecho convenga."

"Artículo 52. Los Magistrados o los Jueces administrativos que conozcan del juicio, cinco días después de que haya concluido la sustanciación del juicio y/o no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución, notificarán a las partes que tienen un término de cinco días para formular alegatos de lo bien probado por escrito. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dictar sentencia; dichos alegatos no pueden ampliar la litis fijada en los acuerdos de admisión a la demanda o de admisión a la ampliación a la demanda, en su caso.

"Al vencer el plazo de cinco días a que se refiere el párrafo anterior, con alegatos o sin ellos, quedará cerrada la instrucción del juicio, sin necesidad de una declaratoria expresa, y a partir del día siguiente empezarán a computarse los plazos previstos en el artículo 54 de esta ley."

"Artículo 55. Las sentencias del tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

"Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia del tribunal deberá examinar primero aquellas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en qué forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.

"El tribunal podrá corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

"Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, los Magistrados o los Jueces administrativos que conozcan del juicio se pronunciarán sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda.

"En el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá previamente constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada."

16. "Artículo 65. El recurso de reclamación procederá en contra de las resoluciones de la Sala Superior o Especializada o los Jueces administrativos que admitan, desechen o tengan por no presentada la demanda, la contestación, la ampliación de ambas o alguna prueba; las que decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio antes del cierre de instrucción; aquellas que admitan o rechacen la intervención del tercero. La reclamación se interpondrá ante los Magistrados o los Jueces Administrativos que conozcan del juicio dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de que se trate."

17. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 28, marzo de 2016, Tomo I, página 986, con número de registro digital: 2011234 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de marzo de 2016 a las 10:10 horas.

18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, enero de 2008, página 424, con número de registro digital: 170493.

19. Al respecto véase la jurisprudencia 1a./J. 8/2020 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 74, enero de 2020, Tomo I, página 589, con número de registro digital: 2021551 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 31 de enero de 2020 a las 10:32 horas, de título y contenido siguientes: "TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA. DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A RECURRIR UN FALLO ANTE UNA INSTANCIA SUPERIOR Y EL DE ACCEDER A UN RECURSO ADECUADO Y EFECTIVO. Si bien los derechos mencionados giran en torno al derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe tenerse presente que dichas prerrogativas son autónomas, con dimensiones y alcances propios que exigen desarrollos interpretativos individualizados que abonen en el entendimiento y configuración del núcleo esencial de cada derecho. Ahora bien, en cuanto al juicio de amparo, la Corte Interamericana ha establecido que éste se encuentra en el ámbito del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ‘Pacto de San José’, reconociéndolo, por su naturaleza, como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por la Constitución y la convención citada; el mismo tribunal interamericano precisó que el recurso consagrado en el aludido artículo 25 no es el recurso de apelación, el cual está previsto, en el artículo 8.2 h), del mismo tratado. Esta diferencia entre el derecho a la protección judicial y el derecho a la revisión, es de suma relevancia para entender cuándo se está en presencia del derecho a recurrir un fallo ante una instancia superior, en respeto al derecho al debido proceso, y cuándo se está ante la exigencia del derecho a un recurso que ampare derechos fundamentales de fuente nacional o convencional, por tanto, el juicio de amparo debe considerarse como un medio de defensa diseñado para proteger los derechos consagrados en la Constitución y la Convención Americana, y no como un mecanismo de segunda instancia, esto es, un recurso que sirve de margen para la revisión de una decisión en el marco de un proceso."

20. Al respecto véase la jurisprudencia 1a./J. 8/2020 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 74, enero de 2020, Tomo I, página 589, con número de registro digital: 2021551 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 31 de enero de 2020 a las 10:32 horas, de título y contenido siguientes: "TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA. DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A RECURRIR UN FALLO ANTE UNA INSTANCIA SUPERIOR Y EL DE ACCEDER A UN RECURSO ADECUADO Y EFECTIVO. Si bien los derechos mencionados giran en torno al derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva contenido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe tenerse presente que dichas prerrogativas son autónomas, con dimensiones y alcances propios que exigen desarrollos interpretativos individualizados que abonen en el entendimiento y configuración del núcleo esencial de cada derecho. Ahora bien, en cuanto al juicio de amparo, la Corte Interamericana ha establecido que éste se encuentra en el ámbito del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ‘Pacto de San José’, reconociéndolo, por su naturaleza, como el procedimiento judicial sencillo y breve que tiene por objeto la tutela de todos los derechos reconocidos por la Constitución y la convención citada; el mismo tribunal Interamericano precisó que el recurso consagrado en el aludido artículo 25 no es el recurso de apelación, el cual está previsto, en el artículo 8.2 h), del mismo tratado. Esta diferencia entre el derecho a la protección judicial y el derecho a la revisión, es de suma relevancia para entender cuándo se está en presencia del derecho a recurrir un fallo ante una instancia superior, en respeto al derecho al debido proceso, y cuándo se está ante la exigencia del derecho a un recurso que ampare derechos fundamentales de fuente nacional o convencional, por tanto, el juicio de amparo debe considerarse como un medio de defensa diseñado para proteger los derechos consagrados en la Constitución y la Convención Americana, y no como un mecanismo de segunda instancia, esto es, un recurso que sirve de margen para la revisión de una decisión en el marco de un proceso."

21. Suprema Corte de Justicia de la Nación; con número de registro digital: 2013791. Instancia: Segunda Sala. Décima Época. Materia administrativa. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 40, marzo de 2017, Tomo II, página 1395. Tipo: aislada. Tesis publicada el viernes 3 de marzo de 2017 a las 10:06 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

22. Suprema Corte de Justicia de la Nación; con número de registro digital: 166077. Instancia: Segunda Sala. Novena Época. Materia administrativa. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre de 2009, página 124, tipo: Jurisprudencia. 23. "Artículo 14

"...

"5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley."

"Artículo 8. Garantías judiciales

"...

"2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

"...

"h) derecho de recurrir del fallo ante Juez o tribunal superior."