CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 9/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 24 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS RENÉ OLVERA GAMBOA, ROBERT

Registro Digital: 31141

Rubro:

RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA ATRIBUIDA A LA COMISIÓN DE AMNISTÍA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA CARECE DE COMPETENCIA PARA CONOCER DE ELLA POR FALTA DE RESPUESTA A LA SOLICITUD DEL BENEFICIO DE EXTINCIÓN DE LA PENA FORMULADA POR PERSONAS PRIVADAS DE SU LIBERTAD EN ALGÚN CENTRO FEDERAL DE READAPTACIÓN SOCIAL (CEFERESO).

Localización: None

Instancia: Plenos de Circuito

Época: Undécima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 50

Fecha de publicación: 2023-01-06 10:07:00.0

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 9/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 24 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MAGISTRADOS RENÉ OLVERA GAMBOA, ROBERTO CHARCAS LEÓN, OSCAR HERNÁNDEZ PERAZA Y MOISÉS MUÑOZ PADILLA. DISIDENTES: SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARADO, JACOB TRONCOSO ÁVILA, QUIEN FORMULÓ VOTO PARTICULAR Y JESÚS DE ÁVILA HUERTA, QUIEN FORMULÓ VOTO PARTICULAR AL CUAL SE ADHIRIÓ LA MAGISTRADA SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARADO. PONENTE: OSCAR HERNÁNDEZ PERAZA. SECRETARIOS: VÍCTOR MANUEL LÓPEZ GARCÍA Y CARLOS ABRAHAM DOMÍNGUEZ MONTERO.

Zapopan, Jalisco. El Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en sesión ordinaria (virtual) correspondiente al veinticuatro de octubre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

1. SENTENCIA, mediante la cual se resuelve la denuncia de contradicción de criterios 9/2022, entre los sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo 363/2021, frente al diverso sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo 250/2021; y,

RESULTANDO:

2. PRIMERO.—Denuncia de la contradicción de criterios.

3. Mediante oficio **********, con fecha de presentación de diez de junio de dos mil veintidós,(1) firmado por los Magistrados y el secretario en funciones adscritos al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, denunciaron la posible contradicción de criterios, entre los sustentadas por dicho órgano jurisdiccional al resolver el amparo directo 363/2021, frente al diverso sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo 250/2021.

4. SEGUNDO.—Admisión de la contradicción de tesis.

5. Por acuerdo de trece de junio de dos mil veintidós,(2) la presidencia de este Pleno de Circuito admitió a trámite el asunto, con el número de expediente de contradicción de criterios 9/2022 (anteriormente contradicción de tesis), de conformidad con los artículos 94, séptimo párrafo, y 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, vigentes hasta el once de marzo y siete de junio de dos mil veintiuno, respectivamente, en congruencia con el numeral 9 del Acuerdo General 8/2015, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal. Al respecto, luego de que en esa determinación de presidencia se analizaran de manera preliminar las posturas jurídicas formuladas en la denuncia correspondiente, se fijó como posible punto de contradicción, el siguiente:

"Establecer si de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dicho tribunal tiene competencia o no para conocer de la resolución ‘negativa ficta’ dictada por la Comisión de Amnistía, configurada por el silencio que guardó respecto de la petición de amnistía."

6. En el propio auto admisorio, se recibió la ejecutoria dictada en el juicio de amparo directo número 363/2021 de la estadística del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y, en esa medida, por considerarlo necesario para la debida integración de este asunto, la presidencia de este Pleno solicitó a los Tribunales Colegiados contendientes, la siguiente información:

7. De igual manera, con fundamento en el artículo (sic) 6, fracción VI, y 14, segundo párrafo, del Acuerdo General 17/2019 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, también se ordenó emitir el aviso correspondiente a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que informara a este Pleno de Circuito sobre la existencia de algún asunto radicado ante el Alto Tribunal del País que guardara relación con la temática planteada en la presente contradicción de criterios.

8. SEGUNDO.—Trámite y turno de la contradicción de criterios.

9. Por acuerdo de veinticuatro de junio de dos mil veintidós,(3) se tuvieron por recibidas las comunicaciones oficiales de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, en donde se acompañó, por un lado, la demanda de amparo y la sentencia reclamada dentro de los autos del amparo directo 363/2021 del índice del órgano jurisdiccional denunciante y, por otra parte, la demanda de amparo, la sentencia reclamada y la ejecutoria que recayeron en el expediente de amparo directo 250/2021, de la estadística del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en donde además se informó que el criterio sostenido en este último asunto, seguía vigente.

10. Luego, mediante proveído de veintinueve de junio de dos mil veintidós,(4) se tuvo al director general de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, informando por oficio **********, que de la consulta realizada por la Secretaría General de Acuerdos, tanto en el sistema de seguimiento de contradicciones de tesis pendientes de resolver, como en los acuerdos de admisión dictados por el Ministro presidente durante los últimos seis meses, no se advirtió la existencia de algún asunto que guardara relación con la temática que aquí se plantea.

11. Finalmente, por auto de veintidós de agosto de dos mil veintidós,(5) se ordenó turnar los autos de la presente contradicción de criterios al Magistrado Oscar Hernández Peraza, adscrito al Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, para que procediera a la elaboración del proyecto de resolución correspondiente. No obstante, el doce de septiembre del año en curso, el nombrado Magistrado de Circuito elaboró dictamen solicitando al Pleno que, con motivo encontrarse radicados en la estadística de la Suprema Corte de Justicia de la Nación diversos asuntos con el mismo tema y por su trascendencia, se aplazara el dictado de la resolución respectiva, hasta tanto la Superioridad se pronunciará sobre el particular; sin embargo, en sesión de veintiséis de septiembre siguiente, los titulares integrantes de este Pleno de Circuito rechazaron ese dictamen, considerando que, por seguridad jurídica para este Tercer Circuito, debía resolverse el mismo. Consecuentemente, el día veintisiete de septiembre siguiente, se ordenó retornar el asunto al Magistrado Oscar Hernández Peraza, para que procediera a la elaboración de la propuesta respectiva, en términos del artículo 28 del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito.

12. CUARTO.—Sesión virtual.

13. Este Pleno de Circuito en Materia Administrativa del Tercer Circuito, sesionará y resolverá el presente asunto de conformidad con los artículos 1, 2, 20 y 27 del Acuerdo General 21/2020 reformado por el diverso Acuerdo General 21/2022, ambos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la reanudación de plazos y al regreso escalonado en los órganos jurisdiccionales ante la contingencia por el virus COVID-19.

14. La resolución de este asunto se llevará a cabo de manera remota, por videoconferencia, mediante el uso de medios electrónicos autorizados por el Consejo de la Judicatura Federal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27, fracciones I, III y V, del referido Acuerdo General 21/2020; y

CONSIDERANDO:

15. PRIMERO.—Competencia.

16. Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con residencia en Zapopan, Jalisco, es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en la fracción segunda del artículo primero transitorio(6) del decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, así como el diverso tercero transitorio(7) del decreto publicado en dicho medio oficial el once de marzo de dos mil veintiuno, por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativas al Poder Judicial de la Federación, toda vez que aún no se surte la competencia de los Plenos Regionales prevista en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que el trámite y resolución del presente asunto se rige por los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, vigentes hasta el once de marzo y siete de junio de dos mil veintiuno, respectivamente, en relación con el artículo 9 del Acuerdo General 8/2015, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios sostenidos por distintos Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

17. Asimismo, se surte la competencia de este Pleno para conocer de la presente contradicción de criterios conforme a lo dispuesto en el punto de Acuerdo 26/2021 de la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a las "Consultas sobre el funcionamiento de los Plenos de Circuito en relación con la reforma constitucional en materia de justicia Federal, publicada el once de marzo de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación", cuya parte conducente establece lo siguiente:

"PRIMERA.—En acatamiento a los artículos 94 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y segundo, tercero y quinto transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 2021 y al Acuerdo General 1/2021, de 8 de abril de 2021, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se determina el inicio de la Undécima Época del Semanario Judicial de la Federación, y se establecen sus bases, los Plenos de Circuito continuarán operando en los términos en que lo venían haciendo. Asimismo, los órganos del Consejo de la Judicatura Federal continuarán ejerciendo sus atribuciones relativas a su integración, funcionamiento y vigilancia, hasta tanto entran en funciones los Plenos Regionales, en los términos precisados en el AG 8/2015 y la demás normatividad aplicable."(8)

18. SEGUNDO. Legitimación.

19. La denuncia de la contradicción de que se trata proviene de parte legítima, de conformidad con lo previsto por el artículo 227, fracción III, de la Ley de Amparo,(9) puesto que fue formulada por los Magistrados y el secretario de tribunal en funciones adscritos al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

20. TERCERO.—Criterios contendientes.

21. Por cuestión de metodología, en principio resulta oportuno dar a conocer los antecedentes y consideraciones sustanciales en que se apoyaron los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes para emitir sus respectivas resoluciones.

PRIMERA POSTURA: JUICIO DE AMPARO DIRECTO 250/2021 DEL ÍNDICE DEL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

Demanda de nulidad y sentencia reclamada.

• Una persona por su propio derecho, demandó ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa la nulidad de la resolución negativa ficta atribuida a la Comisión Dictaminadora de Amnistía, respecto de la solicitud de amnistía presentada ante la (sic) dicha autoridad por medios electrónicos el trece de octubre de dos mil veinte.

• Por acuerdo dictado el veintinueve de abril de dos mil veintiuno, dentro del expediente **********, la Magistrada instructora de la Tercera Ponencia de la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa desechó la demanda por improcedente; y, en contra de ese acuerdo, el mismo promovente del juicio de nulidad interpuso recurso de reclamación.

• Una vez agotada la instrucción, el asunto se resolvió el nueve de julio de dos mil veintiuno, en los términos siguientes:

"I. Es procedente, pero infundado el recurso de reclamación de mérito, en consecuencia;

"II. Se confirma la legalidad del acuerdo de 29 de abril de 2021, por el cual se desechó la demanda por improcedente."

Juicio de amparo directo y consideraciones de la sentencia (materia de contradicción).

• No conforme con esa determinación, el mismo promovente del juicio de nulidad interpuso juicio de amparo en la vía directa, del cual correspondió conocer al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, bajo el número de expediente 250/2021 y, seguidos los trámites correspondientes, el asunto se resolvió en sesión virtual ordinaria de veinticuatro de febrero de dos mil veintidós,(10) en donde se decidió negar la protección constitucional solicitada, por considerar que la sentencia reclamada resultaba apegada a derecho.

• Para arribar a esa decisión, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito se apoyó en las siguientes consideraciones medulares:

• El Tribunal Colegiado de Circuito analizó los artículos 2, párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 3, fracciones XII y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para realizar las siguientes afirmaciones:

"Del texto de la fracción XII, se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para conocer de los actos administrativos dictados por autoridades administrativa que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente administrativo, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"A su vez, la diversa fracción XV invocada consagra que dicho tribunal tendrá competencia para conocer de los actos administrativos que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en el propio precepto 3."

• Por otro lado, el tribunal contendiente hizo relación a los artículos 1o., 3o., 7o. y transitorio primero, segundo párrafo, de la Ley de Amnistía, así como de los diversos numerales 1 y 6 del Acuerdo por el que se crea la Comisión de Amnistía, publicados en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de abril y dieciocho de junio de dos mil veinte –aludidos en la sentencia reclamada–, para hacer la siguiente reflexión:

"Del análisis integral de dichas disposiciones se advierte que las personas en contra de las cuales se haya ejercido acción penal podrán tener derecho a la amnistía, siempre y cuando se actualicen los supuestos que ahí se indican, con la finalidad de establecer si procede o no su concesión.

"También se observa que el procedimiento para obtener el beneficio que otorga la Ley de Amnistía consta de dos momentos, el primero mediante una solicitud elevada a la Comisión de Amnistía que conocerá de la petición y determinará si procede y la segunda que en caso de conceder el beneficio de la ley, dicha comisión someterá su decisión a la calificación de un Juez Federal competente.

"Inclusive, como lo refiere la autoridad responsable, de esos numerales se desprende que la función de la Comisión consiste en coordinar los actos necesarios para dar cumplimiento y vigilar la aplicación de la Ley de Amnistía, tanto en el ámbito administrativo, como lo es, la recepción y tramitación de las solicitudes correspondientes, como en el orden penal, que implica la calificación y otorgamiento del indulto.

"Tal atribución de la Comisión de Amnistía, indefectiblemente conlleva el análisis del tipo de delito, la forma en que se cometió, las personas afectadas con la materialización del mismo, la pena que amerita, las condiciones del sujeto a quien se le imputó y la sentencia condenatoria; aspectos que netamente corresponden a la materia penal.

"No es óbice que la determinación de la Comisión de Amnistía corresponda ser confirmada por un Juez Federal, pues ello no desvirtúa que el análisis de cuestiones penales en primer orden debe ser emprendido por la citada comisión, que constituye la autoridad demandada en el juicio de nulidad."

• Del anterior análisis, el Cuarto Tribunal Colegiado estimó que la sentencia reclamada, no había vulnerado en perjuicio del quejoso ninguna de las normas generales invocadas con anterioridad "ni mucho menos demuestra inconsistencias y faltas de la autoridad, como se pretende hacer valer".

• Lo anterior, porque aunque es verdad –como lo aseveró el disconforme–, que la Comisión de Amnistía tiene carácter administrativo y la Ley de Amnistía prevé dos momentos según los cuales el gobernado podrá ser beneficiado: primeramente la Comisión de Amnistía resuelve si es procedente la petición y, posteriormente, un Juez Federal analiza tal determinación para confirmarla o no; también es verdad que el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, es categórico al establecer que el tribunal solo conocerá de las negativas fictas que se actualicen en la materia de su competencia, la cual incluye actos de índole y (sic)administrativo, pero no penal.

• Que, a mayor abundamiento, la fracción XV del artículo 3 de la precitada norma general, condiciona la negativa ficta que será competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a que ésta corresponda a las materias ahí señaladas y, posteriormente, a que dicha negativa se surta por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses. así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija dichas materias.

• Por tal motivo, el Tribunal Colegiado de Circuito acotó lo siguiente:

"Pues bien, al margen de que se cumplan las exigencias ulteriores de esa porción normativa como lo son el transcurso de los plazos que el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias, y que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo resulte aplicable supletoriamente a la Ley de Amnistía; lo verdaderamente relevante es que no se actualiza la primera exigencia de ese numeral consistente en que la negativa ficta corresponda a la competencia del tribunal responsable, ya que ésta no incluye la materia penal, en torno a la cual versa la solicitud del quejoso."

• Lo anterior, porque del análisis de la demanda de amparo, el Tribunal Colegiado advirtió que la negativa ficta se le atribuyó a la Comisión de Amnistía y, si es una autoridad formalmente administrativa, ello implica una cuestión que no debe ser tratada de manera aislada, pues dicho acto tiene su origen en una causa penal del índice del Centro de Justicia Penal Federal del Estado de Sonora, Hermosillo, en donde el quejoso refirió haber sido sentenciado y por ello se le sigue un procedimiento ordinario de ejecución de sentencia condenatoria emitida en su contra, lo que motivó la solicitud de amnistía "a través del beneficio considerado como una extinción de pena mediante el perdón de penas".

• En ese contexto, el órgano de control constitucional declaró apegado a derecho el desechamiento de la demanda de nulidad de origen por improcedente, ya que, en su concepto, resultaba claro que no se actualizaba ninguno de los supuestos previstos en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, porque en dicho precepto legal se condiciona la procedencia del juicio contencioso administrativo en contra de la negativa ficta, "a que tal ficción se haya configurado respecto de alguna de las materias señaladas en ese precepto; lo que, como se vio, no acontece en el presente asunto". • Esas consideraciones tuvieron sustento en la jurisprudencia 1a./J. 133/2017 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA OMISIÓN DEL CONSEJO DE ATENCIÓN Y APOYO A VÍCTIMAS DEL DELITO DEL DISTRITO FEDERAL DE EMITIR OPINIÓN RESPECTO DE LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DE UNA SOLICITUD DE APOYO ECONÓMICO. SE SURTE EN FAVOR DEL JUEZ DE DISTRITO COMPETENTE PARA CONOCER DE MATERIA PENAL."(11)

• Para corroborar lo anterior, el Cuarto Tribunal Colegiado acotó que los artículos 1 y 6 del Acuerdo por el que se crea la Comisión de Amnistía, únicamente se advierte el objetivo para el que fue creada dicha Comisión, pero de ninguna manera pone (sic) manifiesto la procedencia del juicio de nulidad; máxime que no hay duda en cuanto al carácter administrativo de dicha autoridad, sin embargo, lo significativo es que la procedencia del juicio natural en contra de la negativa ficta está condicionada a que dicha figura se actualice respecto de alguna de las materias señaladas en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, lo que no aconteció en el asunto materia de la divergencia de criterios. De ahí que aun y cuando en el caso la autoridad demandada sea de carácter administrativo, ello no es suficiente para estimar procedente el juicio de nulidad, pues lo fundamental es que la naturaleza del acto impugnado encuadre en la competencia de la Sala, lo que no se actualizó.

• Lo anterior, con apoyo en la tesis 2a. XCV/2009 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de título y subtítulo: "TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX-H, CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA QUE DEBAN CONOCER DE CUALQUIER ACTO EMITIDO POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS."(12)

• Con base en lo anterior, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, concluyó lo siguiente:

"En consecuencia, dado que al final de cuentas para analizar el acto impugnado tendría que abordarse el estudio de cuestiones de carácter penal, es inconcuso que no se actualiza el supuesto de procedencia previsto en las fracciones XII y XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y, por tanto, los conceptos de violación que en ese sentido se hicieron valer son infundados.

"Máxime que la conclusión a la que se llega se robustece con el hecho de que la Ley de Amnistía establece que cuando la comisión considere procedente la amnistía, su decisión tendrá que confirmarse por el Juez Federal, en el caso, un Juez Penal, razón por la que no hay razón para que en caso de que se estime que no procede, en donde se analizan las mismas cuestiones, entonces lo tenga que resolver una autoridad administrativa, como lo es el Tribunal Federal, sobre todo porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha resuelto que un tribunal de competencia administrativa no puede resolver cuestiones de índole penal.

"La parte quejosa también alega que su intención no es que la Sala apruebe o no una evaluación sobre cuestiones de su libertad, sino únicamente en lo tocante a la negativa ficta; lo que, como se vio, deviene infundado de acuerdo al marco legal preexistente, que obliga a la Comisión de Amnistía a examinar aspectos en materia penal para resolver sobre la solicitud del quejoso.

"A su vez, con apego a lo estatuido en los artículos 17 y 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que obligan a la demandada a aportar vía contestación de demanda los fundamentos y motivos de la negativa ficta que se le imputa, la Sala tendría que pronunciarse sobre el fondo del asunto, esto es, sobre la legalidad de la respuesta de la Comisión de Amnistía a la petición del actor, lo que invariablemente conlleva examinar cuestiones penales.

"Así es, de acuerdo a esos numerales 17 y 22, la Sala no podría concretarse a tener por configurada la negativa ficta y ordenar que se resuelva la solicitud, sino que estaría obligada a exigir esa respuesta vía contestación de demanda y a la postre estudiar su legalidad."

SEGUNDA POSTURA: JUICIO DE AMPARO DIRECTO 363/2021 DEL ÍNDICE DEL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO.

Demanda de nulidad y sentencia reclamada.

• Mediante escrito presentado en la Oficialía de Partes de las Salas de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una persona demandó la nulidad de la resolución de negativa ficta emitida por la Comisión de Amnistía, configurada por el silencio que guardó dicha autoridad, respecto de la petición de amnistía presentada por correo electrónico el veintiuno de diciembre de dos mil veinte.

• Por razón de turno, el conocimiento del asunto le correspondió a la Primera Sala de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, registrándose bajo el número de expediente **********, en donde por acuerdo de diez de junio de dos mil veintiuno, el Magistrado instructor de la Segunda Ponencia desechó por improcedente la demanda, por considerar que carecía de competencia por razón de materia, por tratarse de un asunto de materia penal; y, en contra de ese acuerdo de desechamiento, el promovente del juicio de nulidad interpuso recurso de reclamación.

• El recurso se admitió a trámite por acuerdo de siete de julio de dos mil veintiuno y, una vez agotada la instrucción, el asunto se resolvió el veinticuatro de septiembre de dos mil veintiuno, en donde se determinó confirmar el auto recurrido, por considerar que la materia del asunto es penal, dada la estrecha relación de la resolución de negativa ficta, con la causa penal de origen y la pretensión de liberación del promovente.

Juicio de amparo directo y consideraciones de la sentencia (materia de contradicción).

• No conforme con esa determinación, el mismo promovente del juicio de nulidad, interpuso juicio de amparo en la vía directa, del cual correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, bajo el número de expediente 363/2021 y, seguidos los trámites correspondientes, el asunto se resolvió en sesión ordinaria celebrada vía remota por medios electrónicos de quince de marzo de dos mil veintidós,(13) en donde se decidió conceder el amparo solicitado, por considerar incorrecta la sentencia reclamada.

• Para arribar a esa decisión, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, luego de confrontar las consideraciones de la resolución reclamada, frente a los conceptos de violación, calificó estos últimos de fundados, con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

• En primer lugar, emprendió un análisis del artículo 3o. de la Ley de Amnistía (vigente a partir del 22 de abril de 2020), reflexionando lo siguiente:

"Del párrafo primero del precepto transcrito, se advierte que el procedimiento para obtener el beneficio que otorga la Ley de Amnistía consta de dos etapas, a saber:

"La primera, que inicia a partir de que se plantea la petición del beneficio ante la Comisión de Amnistía la cual, en su caso, habrá de calificar su procedencia. En el supuesto de que dicha comisión estime que es conducente conceder el beneficio que la ley concede, someterá su decisión a la calificación de un Juez Federal competente.

"Por tanto, la segunda etapa comprende el ejercicio jurisdiccional del Juez Federal competente para calificar y en su caso confirmar la determinación de la Comisión de Amnistía.

"En ese orden de ideas, el procedimiento previsto por la Ley de Amnistía para conseguir el beneficio que otorga, no concluye con la determinación que adopta la Comisión de Amnistía, pues ésta debe ser calificada y en su caso confirmada por un Juez Federal competente; así, el distinguir estas dos etapas es fundamental, pues permite advertir que la primera, la que substancia la comisión, es de carácter administrativo, mientras que la segunda claramente es jurisdiccional dado que la instruye Juez Federal."

• Para robustecer lo anterior, el órgano jurisdiccional federal hizo alusión al artículo primero transitorio de la Ley de Amnistía, destacando que de su segundo párrafo se advertía lo siguiente:

"Del segundo párrafo del transitorio en cita, queda claro que son dos las autoridades que participan del procedimiento para conceder el beneficio que otorga de la Ley de Amnistía, una administrativa y otra jurisdiccional. Tanto es así, que el párrafo en cuestión encomienda al Ejecutivo Federal la expedición del acuerdo que crea la Comisión de Amnistía y al Consejo de la Judicatura Federal la designación de los Jueces competentes para tal efecto."

• Luego, hizo referencia de nueva cuenta al artículo 3o. de la citada Ley de Amnistía, destacando que del contenido de los párrafos quinto y sexto, se obtenía lo siguiente:

"La anterior transcripción revela, en principio, que son supletorias de la Ley de Amnistía, en lo que corresponda, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Nacional de Procedimientos Penales, lo cual confirma la convergencia de dos materias, la administrativa y la penal, en la substanciación del procedimiento diseñando (sic) para obtener el beneficio que otorga la ley en estudio.

"Sumado a lo expuesto, del artículo transcrito se desprende que la solicitud de amnistía debe ser resuelta en el plazo máximo de cuatro meses a partir de que se presentó; en caso contrario, si en ese lapso no recae resolución que sea notificada al interesado, se entenderá que la petición se ha resuelto en sentido negativo (negativa ficta), es decir, que la Comisión de Amnistía consideró que no era procedente el beneficio, caso en el cual el interesado podrá promover los medios de defensa procedentes."

• Posteriormente, el órgano de control constitucional procedió al estudio del artículo 83, primer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, para establecer lo siguiente:

"La porción normativa invocada dispone que los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán intentar la vía jurisdiccional que corresponda, a saber, el juicio contencioso administrativo, previsto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que en su artículo 2o., párrafo primero, indica: ..."

• Finalmente, citó las fracciones XII y XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para establecer lo siguiente:

"Del texto de la fracción XII, se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para conocer de actos administrativos dictados por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.

"A su vez, la siguiente fracción invocada establece que dicho tribunal tendrá competencia para conocer de los actos administrativos que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en el propio precepto o sea, aquellas ‘... dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente ...’"

• Así, el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito destacó que, tal como lo adujo el disconforme, la Sala responsable pasó por alto que "el procedimiento de amnistía se compone de dos etapas, una de éstas configurada por un acto eminentemente administrativo y la otra de carácter jurisdiccional"; y, por tanto, "si el quejoso demandó ante la autoridad responsable, la nulidad de la negativa ficta que se configuró ante el silencio de la Comisión de Amnistía respecto de la petición que elevó por medio de correo electrónico el veintiuno de diciembre de dos mil veinte, claramente dicha determinación forma parte de la primera etapa del procedimiento previamente descrito, que como se ha explicado es material y formalmente administrativo".

• Consecuentemente, el Tribunal Colegiado otorgó la protección constitucional solicitada por (sic) promovente del juicio de derechos fundamentales, para el efecto de que la autoridad jurisdiccional responsable:

"1o. Deje sin efectos la resolución de veinticuatro de septiembre de dos mil veintiuno, dictada en el expediente **********.

"2o. En su lugar dicte otra en la que, tomando en cuenta lo aquí resuelto, determine que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es competente para conocer de la demanda que se promovió contra la resolución negativa ficta de la Comisión de Amnistía."

22. CUARTO.—Existencia de la contradicción de criterios.

23. En principio, resulta importante puntualizar que, de conformidad con la tesis de jurisprudencia 1a./J. 22/2010(14) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el objeto de resolver una contradicción de criterios consiste en unificar los criterios contendientes, atendiendo al principio de seguridad jurídica. Así, para determinar si en la especie existe o no esa contradicción, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

24. Al efecto, resulta oportuno precisar que, para la existencia de la contradicción de tesis, se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese;

b) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica resulta preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

25. Con base en las anteriores premisas y atendiendo las particularidades del caso en estudio, este Pleno de Circuito considera que, en la especie, sí se justifica la existencia de la contradicción de criterios denunciada, pues como se pasará a explicar a continuación, derivado del análisis de las posturas jurídicas de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, se obtiene que éstos, a través de sus respectivas interpretaciones ejercieron su arbitrio judicial respecto de la misma cuestión jurídica, arribando a conclusiones divergentes sobre un punto de derecho, lo que a la postre detonó un genuino cuestionamiento de derecho.

A) Primer requisito: ejercicio interpretativo y arbitrio judicial.

26. Como se anticipó, los tribunales contendientes, al resolver las cuestiones litigiosas sometidas a su consideración, se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo, para llegar a una solución determinada. Para constatar lo anterior, resulta oportuno hacer referencia, en abstracto, de las posturas jurídicas asumidas por los órganos jurisdiccionales que participan en esta contradicción de criterios.

27. Como se observa, los órganos colegiados efectivamente ejercieron su arbitrio judicial para determinar si con fundamento en la fracciones XII y XIV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, tiene competencia o no para conocer de la resolución de la Comisión de Amnistía que fue configurada por negativa ficta, ante la omisión de dar respuesta a la petición de amnistía solicitada por una persona que se encuentra compurgando una pena en un Centro Federal de Justicia Administrativa.

B) Segundo requisito: punto de toque y diferendo de criterios interpretativos.

28. Por otra parte, este Pleno de Circuito considera que, en los ejercicios interpretativos realizados por los tribunales contendientes, éstos arribaron a conclusiones disímbolas entre sí, respecto de un punto de toque con respecto a la resolución de un mismo tipo de problema jurídico.

29. En efecto, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito interpretó los artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 3o., fracciones XII y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, entre otras disposiciones relacionadas con el procedimiento previsto en la Ley de Amnistía, para establecer que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la resolución de negativa ficta atribuida a la Comisión de Amnistía, porque esa competencia queda condicionada a las materias de la fracción XV del artículo 3o. en cita y, posteriormente, "a que dicha negativa se surta por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses; así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija dichas materias". Pero, el órgano jurisdiccional concluyó que al margen de que se cumplan esas exigencias, lo relevante es que no se actualiza la primera exigencia, consistente en que la negativa ficta corresponda a la competencia del tribunal responsable, ya que ésta no incluye la materia penal, en torno a la cual versa la solicitud de amnistía del quejoso; máxime que la negativa ficta se le atribuye a la Comisión de Amnistía (que si bien es una autoridad formalmente administrativa), no debe ser tratada de manera aislada, pues dicho acto tiene su origen en una causa penal del índice de un Centro de Justicia Penal Federal, en donde la parte quejosa fue sentenciada y por ello se le sigue un procedimiento ordinario de ejecución de sentencia condenatoria emitida en su contra.

30. En cambio, el Tercer Tribunal Colegiado de la misma especialidad y Circuito, luego de estudiar los mismos artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 3, fracciones XII y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa entre otras disposiciones relacionadas con el procedimiento previsto en la Ley de Amnistía, concluyó que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sí tiene competencia para conocer de la resolución de negativa ficta atribuida a la Comisión de Amnistía, porque el referido tribunal no puede pasar por alto que, el procedimiento de amnistía se compone de dos etapas, una de éstas configurada por un acto eminentemente administrativo y la otra de carácter jurisdiccional; y, por tanto, si se demanda ante la autoridad responsable la nulidad de la negativa ficta que se configuró ante el silencio de la Comisión de Amnistía respecto de la petición que elevó por medio de correo electrónico, claramente dicha determinación forma parte de la primera etapa del procedimiento previamente descrito, que como se ha explicado es material y formalmente administrativo.

31. En este sentido, resulta evidente que a propósito de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en casos como los analizados por los órganos jurisdiccionales contendientes, existe un punto de toque, mismo que amerita ser resuelto por este Pleno de Circuito.

Tercer requisito: surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción.

32. Así, el problema a dilucidar en la presente contradicción de criterios puede ser fraseado de la siguiente manera: 33. ¿El Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia para conocer de la resolución negativa ficta, atribuida a la Comisión de Amnistía y configurada ante la falta de respuesta, respecto de la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren privadas de su libertad en algún Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) del País del País (sic)?

34. QUINTO.—Criterio que debe prevalecer.

34. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, al tenor de las consideraciones que se desarrollan en el presente apartado considerativo.

36. Para una mejor comprensión del criterio que aquí se sustenta y, por cuestión de metodología jurídica, i) en primer lugar se analizarán aspectos generales sobre la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para conocer de resoluciones de negativa ficta; ii) posteriormente, se emprenderá un estudio de la naturaleza jurídica del procedimiento del beneficio de extinción de la pena previsto en la Ley de Amnistía, así como del procedimiento para obtener el beneficio de la Ley de Amnistía; y iii) finalmente, se ofrecerá una solución del caso.

I. Competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para conocer de las resoluciones configuradas por negativa ficta.

37. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 95/2015 (actualmente contradicción de criterios), sostuvo que la negativa ficta es la figura jurídica a través de la cual se presume el sentido de la respuesta recaída a una solicitud, petición o recurso formulado por escrito, en sentido contrario a la pretensión del interesado, cuando la autoridad no la contesta ni resuelve en el periodo indicado por la ley, siendo que su objetivo es evitar afectar al peticionario en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad, de suerte que no sea indefinida dicha conducta de abstención, sino que, al transcurrir tal tiempo, se infiere que su decisión es en sentido negativo.

38. Cuando transcurren más de tres meses después de formulada una instancia o interpuesto un recurso sin que las autoridades emitan la respuesta respectiva, ese silencio se considerará como una resolución en sentido contrario a la pretensión del interesado, la que, además debe entenderse emitida en cuanto al fondo del negocio, y no únicamente respecto de aspectos de procedencia o formales, pues el propósito de la negativa ficta es, precisamente, resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.(17)

39. Así, la situación referida genera, cuando se trate de las materias contempladas en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el derecho del particular para combatirla mediante el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por lo que, en tal caso, la autoridad demandada tendrá la obligación de emitir su contestación expresando los hechos y el derecho en que sustente su resolución negativa ficta en cuanto al fondo, y las materias en las que ésta aplica, se han ampliado con el paso del tiempo.

40. Cabe resaltar que la resolución negativa ficta, se creó en el año de mil novecientos treinta y seis, al expedirse la Ley de Justicia Fiscal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de agosto de mil novecientos treinta y seis.

41. Del contenido del artículo 16(18) de ese ordenamiento, contenido en el capítulo segundo denominado "De la competencia" (en el que se regulaba al Tribunal Fiscal de la Federación), así como de la exposición de motivos de la iniciativa de esta ley, que creó al Tribunal Fiscal de la Federación, se estableció en relación con la incorporación de la negativa ficta que la declaratoria de nulidad emitida por este tribunal al decidir una controversia, será siempre respecto de alguna resolución, que podrá ser expresa o tácita, en los casos de silencio de las autoridades.

42. En dicha iniciativa se asienta que la creación de una ficción para el silencio de las autoridades está ya consagrado en la legislación europea y que esa ley (de Justicia Fiscal) la adopta de acuerdo con las últimas orientaciones de la doctrina, sin que esto pueda considerarse en el sentido de que esta ley pretenda coartar el derecho de los particulares para acudir al juicio de amparo a demandar la violación de los artículos 8o. y 16 de la Constitución, a fin de obtener de los tribunales federales una determinación que obligara a las autoridades fiscales a emitir una respuesta expresa con los fundamentos legales respectivos; sino que, por el contrario, tiene como propósito concederle al particular una protección más eficaz cuando por las circunstancias del caso, éste cuente ya con los elementos para iniciar la defensa jurisdiccional de sus intereses, respecto al fondo de los problemas controvertidos, a pesar del silencio de la autoridad; agregando, que el uso de este derecho, dependerá de las circunstancias especiales del caso y de la apreciación que haga libremente el interesado de qué le es más ventajoso, si provocar la decisión expresa o iniciar el debate de fondo.

43. En ese sentido, el Alto Tribunal del País también precisó que la competencia de ese tribunal ya no se limita a la materia fiscal, como cuando se creó, sino que conoce de otras resoluciones de carácter administrativo, como es el caso de las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional, las que se dicten en materia de pensiones civiles a cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir daños y perjuicios con motivo de reclamación en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, entre otras.(19)

44. Bajo esa línea, es propio establecer que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es un órgano jurisdiccional autónomo que tiene a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares; por lo que, a lo largo de los años, ha sido dotado con nuevas competencias, con objeto de ampliar los supuestos en que los particulares, antes de recurrir ante el Poder Judicial de la Federación, acudan ante una instancia jurisdiccional, plenamente autónoma, con el objeto de que revise los actos de la administración pública federal que les deparan perjuicio.

45. En efecto, aun cuando el ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa fue creado en su origen bajo la denominación de Tribunal Fiscal de la Federación –que conoció inicialmente de resoluciones definitivas eminentemente fiscales–, lo cierto es que su competencia fue ampliándose a efecto de que conociera de actos emitidos con base en ordenamientos propios del ámbito del derecho administrativo, lo que, incluso, dio lugar a un primer cambio en su denominación para quedar como Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa –que corresponde precisamente a la ampliación de competencia fiscal y administrativa– y, posteriormente, como Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

46. Así, se aprecia que la competencia del ahora llamado Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha ido cambiando para ajustarla a las modificaciones que se han suscitado en los diversos ordenamientos legales, con la finalidad de que se constituya como el órgano jurisdiccional ordinario con la potestad suficiente para configurar una pronta, expedita y efectiva impartición de justicia en materia administrativa.

47. Al respecto, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo regula los juicios que se promuevan, precisamente, ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y, en su artículo 50, señala que las sentencias "se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada"; lo que pone de manifiesto que ese tribunal, para determinar si está en condiciones de conocer respecto de un caso en concreto, debe analizar el acto que pretenda combatirse de manera integral y la normatividad conforme al cual fue emitido, para determinar su naturaleza y características, y así estar en condiciones de determinar si encuadra en alguno de los supuestos de conocimiento a que se refiere el artículo 3o. de la Ley Orgánica del propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa.(20)

48. Así, es necesario precisar que ese "acto" o "resolución" para efectos del precepto en análisis, se constituye como la actuación de la autoridad que define o resuelve una situación legal en concreto, ya sea emitida de manera aislada o como producto de la sustanciación de un procedimiento previo; mientras que el carácter de "definitiva" se entiende a partir del contenido de la tesis 2a. X/2003 de esta Segunda Sala, de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.",(21) conforme a la cual es necesario que la actuación que se combata exprese la voluntad final de alguna autoridad administrativa, se insiste, como la última resolución de un procedimiento o como una determinación aislada; además, es necesario que en su contra no proceda recurso administrativo alguno o, en su defecto, que la interposición de éste sea optativa.

49. Pero, más aún, no basta que el acto o resolución que pretenda combatirse satisfaga ese requisito de definitividad, sino que, como se ha anunciado, también debe encuadrar en alguna de las hipótesis que se encuentran mencionadas en las diecinueve fracciones que integran el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; fracciones cuyo efectivo alcance debe determinarse considerando la intención del Constituyente Permanente plasmada en los artículos 14, 17 y 73, fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, a partir de la interpretación que permita atribuirles su verdadero significado, sin entorpecer el acceso al medio de defensa a través de apreciaciones excesivas y/o carentes de razonabilidad, y de manera consistente con el propósito de constituir al juicio administrativo como la instancia ordinaria apta para que un tribunal jurisdiccional, autónomo e independiente, revise los actos de la administración pública federal que deparan perjuicio a los particulares –desde luego, de manera previa a la instancia extraordinaria que corresponde al Poder Judicial de la Federación–.

50. En esta virtud, dada la litis a resolver en el caso concreto, adquiere relevancia la fracción XII de la disposición legal en análisis, que establece la procedencia del juicio administrativo contra "las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo", esto es, para que se configure este supuesto, es necesario que el particular combata una resolución que ponga fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o que resuelva un expediente en cuya sustanciación o tramitación resulte aplicable ese ordenamiento legal.

51. En congruencia con lo anterior, de la intelección de los artículos 17(22) y 22(23) de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se obtiene, que ante la impugnación de una resolución por negativa ficta, la autoridad demandada queda conminada a aportar vía contestación de demanda los fundamentos y motivos de la negativa ficta que se le imputa y, consecuentemente, la Sala del conocimiento tendría que pronunciarse sobre el fondo del asunto; esto es así, porque no es posible jurídicamente que dicha resolutora federal se concrete a tener por configurada la negativa ficta y ordenar que se resuelva determinada solicitud o petición, sino que estaría obligada a exigir esa respuesta vía contestación de demanda y a la postre estudiar su legalidad.

52. Al respecto, resulta oportuno citar, por su contenido jurídico, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 165/2006, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del siguiente tenor:

"NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez."(24)

53. Conforme a lo hasta aquí expuesto, conviene ahora precisar el contenido de los artículos 2o., párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 3, fracciones XII y XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que son del siguiente tenor:

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ..."

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

"Artículo 3. El tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

"...

"XII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

"...

"XV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa; ..."

54. Del análisis armónico de los anteriores segmentos normativos, se obtienen dos premisas fundamentales en relación con el Tribunal Federal de Justicia Administrativa:

1. En primer lugar, que tiene competencia para conocer de actos administrativos dictados por autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente administrativo, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (fracción XII).

2. Por otro lado, dicho tribunal tendrá competencia para conocer de los actos administrativos que se configuren por negativa ficta, en las materias señaladas en el propio precepto 3o. (fracción XV).

55. En ese contexto, para establecer si en el caso, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa tiene competencia o no para para conocer de la resolución configurada por negativa ficta atribuida a la Comisión de Amnistía ante la falta de respuesta a la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren compurgando alguna pena en algún CEFERESO del país, debemos sentar las bases jurídicas para establecer con precisión la naturaleza jurídica del procedimiento de amnistía; aspecto que será abordado en el apartado que sigue.

II. Naturaleza jurídica del procedimiento de obtención de beneficio penal previsto en la Ley de Amnistía.

56. De entrada, se debe destacar, que la Ley de Amnistía publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintidós de abril de dos mil veinte, se trata de una ley que establece una gracia especial para determinados sujetos que se encuentren en los supuestos ahí previstos.

57. Así, al tratarse de una prerrogativa en favor de las personas privadas de su libertad por sentencia condenatoria o sujetas a proceso penal, resulta evidente que guarda un estrecho vínculo con el modelo de reinserción social y el paradigma de judicialización de las penas, cuestiones introducidas a raíz de las reformas constitucionales de dos mil ocho(25) y, por ende, impacta de manera directa al sistema penitenciario del país, el cual se enfrenta a diversos problemas como son la sobrepoblación y el hacinamiento.

58. Conocida la teleología de la Ley de Amnistía, resulta oportuno referir el contenido de los artículos 1o., 3o., 5o. y 7o. de dicha norma general, así como los numerales 1 y 6 (sic) "Acuerdo por el que se crea la Comisión de Amnistía", que son del siguiente tenor:

LEY DE AMNISTÍA

"Artículo 1o. Se decreta amnistía en favor de las personas en contra de quienes se haya ejercitado acción penal, hayan sido procesadas o se les haya dictado sentencia firme, ante los tribunales del orden federal, siempre que no sean reincidentes respecto del delito por el que están indiciadas o sentenciadas, por los delitos cometidos antes de la fecha de entrada en vigor de la presente ley, en los siguientes supuestos:

"I. Por el delito de aborto, en cualquiera de sus modalidades, previsto en el Código Penal Federal, cuando:

"a) Se impute a la madre del producto del embarazo interrumpido;

"b) Se impute a las y los médicos, cirujanos, comadronas o parteras, u otro personal autorizado de servicios de la salud, que hayan auxiliado en la interrupción del embarazo, siempre que la conducta delictiva se haya llevado a cabo sin violencia y con el consentimiento de la madre del producto del embarazo interrumpido;

"c) Se impute a los familiares de la madre del producto que hayan auxiliado en la interrupción del embarazo;

"II. Por el delito de homicidio por razón de parentesco, cuando el sujeto pasivo sea el producto de la concepción en cualquier momento de la preñez, en los supuestos previstos en la fracción I de este artículo;

"III. Por los delitos contra la salud a que se refieren los artículos 194, fracciones I y II, 195, 195 Bis y 198 del Código Penal Federal, siempre que sean de competencia federal, en términos del artículo 474 de la Ley General de Salud, cuando:

"a) Quien los haya cometido se encuentre en situación de pobreza, o de extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación, por tener una discapacidad permanente, o cuando el delito se haya cometido por indicación de su cónyuge, concubinario o concubina, pareja sentimental, pariente consanguíneo o por afinidad sin limitación de grado, o por temor fundado, así como quien haya sido obligado por grupos de la delincuencia organizada a cometer el delito;

"b) Quien pertenezca a un pueblo o comunidad indígena o afromexicana, en términos del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se encuentre en alguna de las hipótesis mencionadas en el inciso anterior;

"c) Las personas consumidoras que hayan poseído narcóticos en cantidades superiores hasta en dos tantos a la dosis máxima de consumo personal e inmediato, a que se refiere el artículo 479 de la Ley General de Salud, siempre que no haya sido con fines de distribución o venta;

"IV. Por cualquier delito, a personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas que durante su proceso no hayan accedido plenamente a la jurisdicción del Estado, por no haber sido garantizado el derecho a contar con intérpretes o defensores que tuvieran conocimiento de su lengua y cultura; "V. Por el delito de robo simple y sin violencia, siempre que no amerite pena privativa de la libertad de más de cuatro años, y

"VI. Por el delito de sedición, o porque hayan invitado, instigado o incitado a la comisión de este delito formando parte de grupos impulsados por razones políticas con el propósito de alterar la vida institucional, siempre que no se trate de terrorismo, y que en los hechos no se haya producido la privación de la vida, lesiones graves a otra persona o se hayan empleado o utilizado armas de fuego."

"Artículo 3o. La persona interesada o su representante legal, podrá solicitar a la Comisión a que se refiere el párrafo tercero de este artículo la aplicación de esta ley. Dicha Comisión determinará la procedencia del beneficio y someterá su decisión a la calificación de un Juez Federal para que éste, en su caso, la confirme, para lo cual:

"I. Tratándose de personas sujetas a proceso, o indiciadas pero prófugas, el Juez Federal ordenará a la Fiscalía General de la República el desistimiento de la acción penal, y

"II. Tratándose de personas con sentencia firme, se realizarán las actuaciones conducentes para, en su caso, ordenar su liberación.

"Para efectos de las solicitudes que presenten las personas que hayan sido vinculadas a proceso o sentenciadas por las conductas señaladas en el artículo 1, fracción VI, de la presente ley, la Comisión deberá solicitar opinión previa a la Secretaría de Gobernación.

"El Ejecutivo Federal integrará una Comisión que coordinará los actos para dar cumplimiento y vigilar la aplicación de la presente ley, en los casos en que considere que un hecho encuadra dentro de algún supuesto de los previstos en el artículo 1 de esta ley.

"Las solicitudes podrán ser presentadas por las personas que tengan relación de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado con el interesado o por organismos públicos defensores de derechos humanos, cumpliendo los procedimientos que determine la Comisión.

"La solicitud de amnistía será resuelta por la Comisión en un plazo máximo de cuatro meses contados a partir de la presentación de la misma. Transcurrido dicho plazo sin que se notifique su determinación, se considerará resuelta en sentido negativo y los interesados podrán interponer los medios de defensa que resulten aplicables.

"Serán supletorias de esta ley, en lo que corresponda, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Nacional de Procedimientos Penales."

"Artículo 5o. La amnistía extingue las acciones penales y las sanciones impuestas respecto de los delitos que se establecen en el artículo 1 de esta ley, dejando subsistente la responsabilidad civil y a salvo los derechos de quienes puedan exigirla, así como los derechos de las víctimas, de conformidad con la legislación aplicable."

"Artículo 7o. Los efectos de esta ley se producirán a partir de que el Juez Federal resuelva sobre el otorgamiento de la amnistía.

"Las autoridades ejecutoras de la pena pondrán en inmediata libertad a las personas inculpadas, procesadas o sentenciadas, beneficiarias de la presente Ley, preservando la confidencialidad de los datos personales."

ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA COMISIÓN DE AMNISTÍA

"Artículo 1. El presente acuerdo tiene por objeto crear la Comisión de Amnistía, en lo sucesivo la Comisión.

"La Comisión tendrá por objeto coordinar los actos para dar cumplimiento y vigilar la aplicación de la Ley de Amnistía, en los casos en que considere que un hecho encuadra dentro de algún supuesto de los previstos en el artículo 1o. de la citada ley; así como para determinar la procedencia del beneficio y someter su decisión a la calificación de un Juez Federal."

"Artículo 6o. Para el cumplimiento de su objeto corresponde a la Comisión:

"I. Coordinar los actos para dar cumplimiento a la Ley de Amnistía, en el ámbito administrativo;

"II. Vigilar la aplicación de la citada ley;

"III. Emitir el procedimiento para la recepción y tramite de las solicitudes de amnistía;

"IV. Resolver las solicitudes de amnistía que se le presenten y someter su decisión a la calificación de la autoridad jurisdiccional que corresponda, en un plazo no mayor a cuatro meses a partir de la fecha de presentación de la solicitud, y

"V. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto."

59. El análisis sistemático y funcional del anterior segmento normativo, permite entender, que la figura de amnistía es un beneficio que se decreta en favor de las personas en contra de quienes: i) se haya ejercido acción penal; ii) hayan sido procesadas, o; iii) se les haya dictado sentencia firme, ante los tribunales del orden federal; con la condición de que no sean reincidentes respecto del ilícito por el que están indiciadas o sentenciadas, por los delitos cometidos antes de la fecha de entrada en vigor de la referida ley.

60. El propósito primordial de esa institución jurídica consiste en extinguir la acción penal y las sanciones impuestas respecto de determinados delitos que se encuentran señalados en el artículo 1o. de esa ley, dejando subsistente la responsabilidad civil y a salvo los derechos de quienes puedan exigirla, así como los derechos de las víctimas, de conformidad con la legislación aplicable.

61. El beneficio relativo podrá ser solicitado por la persona interesada, las personas que tengan relación de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el cuarto grado con ésta, su representante legal u organismos públicos defensores de derechos humanos, a la Comisión de la Ley de Amnistía que determinará su procedencia y someterá su decisión a la calificación de un Juez Federal para que éste, en su caso, la confirme.

62. Luego, la solicitud correspondiente será resuelta por dicha Comisión, en un plazo máximo de cuatro meses contados a partir de la presentación de la misma y que se considerará resuelta en sentido negativo, cuando haya transcurrido dicho plazo sin que se notifique su determinación, pudiendo los interesados interponer los medios de defensa que resulten aplicables.

63. A partir de que el Juez Federal resuelva sobre la calificación de dicho beneficio, es cuando surtirá sus efectos concernientes en lo siguiente: I. El desistimiento de la acción penal por parte de la Fiscalía General de la República, tratándose de personas sujetas a proceso, o indiciadas pero prófugas, o; II. La liberación de la persona inculpada, procesada o sentenciada, beneficiaria de la mencionada ley.

64. Bajo esa lógica, es válido afirmar que el procedimiento para obtener el beneficio que otorga la Ley de Amnistía consta de dos momentos: a) el primero, mediante una solicitud elevada a la Comisión de Amnistía que conocerá de la petición y determinará si procede; b) el segundo, que en caso de conceder el beneficio de la ley, dicha comisión someterá su decisión a la calificación del Juez Federal competente.

65. Así, la función de la Comisión consiste en coordinar los actos necesarios para dar cumplimiento y vigilar la aplicación de la Ley de Amnistía, tanto en el ámbito administrativo, como lo es, la recepción y tramitación de las solicitudes correspondientes, como en el orden penal, que implica la calificación y otorgamiento del indulto.

66. Por tanto, tal atribución de la Comisión de Amnistía, indefectiblemente conlleva el análisis del tipo de delito, la forma en que se cometió, las personas afectadas con la materialización del mismo, la pena que amerita, las condiciones del sujeto a quien se le imputó y la sentencia condenatoria; aspectos que netamente corresponden a la materia penal.

III. Solución del caso.

67. Pues bien, retomando el verdadero cuestionamiento jurídico que nos ocupa en este caso, este Pleno de Circuito considera que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la resolución configurada por negativa ficta atribuida a la Comisión de Amnistía ante la falta de respuesta a la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren compurgando alguna pena en algún Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) del país; lo anterior, porque ese tipo de determinaciones por ficción de ley, no se ubican en las materias a que hace alusión la fracción XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

68. En efecto, si se conjugan las premisas jurídicas expuestas en los apartados que anteceden, se puede afirmar que (sic) Tribunal Federal de Justicia Administrativa conocerá de resoluciones que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que si bien no sólo se limitan a la materia fiscal –como cuando se creó ese Tribunal– también conoce de otras resoluciones de carácter administrativo relacionadas con la actividad de la administración pública federal, por lo que a través del tiempo, el referido órgano ha sido dotado de competencias, con el objetivo (sic) ampliar los supuestos en que los particulares, antes de acudir al juicio de derechos fundamentales, acudan a una instancia jurisdiccional, plenamente autónoma, con el objeto de que se analicen los actos de la administración pública federal que les deparen perjuicio.

69. Además, el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que dicho tribunal, emitirá sus resoluciones fundadas en derecho y resolverá sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con las resoluciones impugnadas, por lo que, para determinar si está en condiciones de conocer respecto de un caso en concreto, debe analizar el acto que pretenda combatirse y la normatividad conforme a la cual fue emitido. Pero, además, el acto o resolución que se pretenda combatir, también debe encuadrar en alguna de las hipótesis del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

70. Bajo esa lógica, se tiene que, ciertamente, la Comisión de Amnistía es una autoridad que tiene el carácter administrativo y la Ley de Amnistía prevé dos momentos según los cuales el gobernado podrá ser beneficiado, pues primeramente esa Comisión resuelve si es procedente la petición y posteriormente un Juez Federal analiza tal determinación para confirmarla o no; pero con independencia (sic) ello, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, es categórico al establecer que el tribunal solo conocerá de las negativas fictas que se actualicen en la materia de su competencia, la cual incluye actos de índole fiscal y administrativo, no penal.

71. Es decir, el contenido de la estudiada (sic) XV del artículo 3 en cita, condiciona la negativa ficta que será competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a que ésta corresponda a las materias señaladas en ese numeral y, posteriormente, a que dicha negativa se surta por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

72. Pero al margen de que se cumplan las exigencias ulteriores de esa porción normativa, como lo son el transcurso de los plazos que (sic) Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias, y que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo resulte aplicable supletoriamente a la Ley de Amnistía; lo verdaderamente relevante para el problema de contradicción de criterios que se analiza, es que no se actualiza la primera exigencia de ese numeral, consistente en que la negativa ficta debe corresponder a la competencia del órgano jurisdiccional que nos ocupa, lo que no se actualiza, en virtud de que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene atribuciones para analizar cuestiones en materia penal, que es el aspecto medular sobre el cual versa la pretensión de la parte accionante en los procedimientos contenciosos de origen.

73. Es decir, la negativa ficta se atribuye a la Comisión de Amnistía, la cual es una autoridad formalmente administrativa; empero, tal cuestión no debe analizarse de una manera aislada, pues dicho acto que se origina por el silencio administrativo, tiene su origen en una causa penal, lo que a su vez suscitó que se solicitara el otorgamiento de amnistía a través del beneficio que es considerado como una extinción de pena, mediante el perdón de penas y ésa es la verdadera pretensión que subyace en el fondo del negocio.

74. De lo que se colige que –de estimar que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa debiera conocer de este tipo de impugnaciones– llegado el momento procesal oportuno, tendría que analizar en el juicio contencioso administrativo si el quejoso es susceptible de que se le excluya del cumplimiento la pena de prisión impuesta, por lo que invariablemente se terminarían analizando cuestiones de índole penal, lo que es ajeno a la competencia de ese órgano jurisdiccional.

75. Lo anterior es así, pues como ya se ha fijado, el silencio de la autoridad se considerará indefectiblemente como resolución en sentido contrario a la pretensión del interesado, la que además debe entenderse emitida en cuanto al fondo del negocio, y no únicamente respecto de aspectos de procedencia o formales, pues el propósito de la negativa ficta es, precisamente, resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.

76. Estimar una postura jurídica adversa a la que aquí se sostiene, implicaría que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, quede constreñido en términos de los artículos 17, 22 y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ante la sola ausencia de respuesta de solicitud del beneficio de la pena por parte de la Comisión de Amnistía, a resolver sobre los diversos aspectos a los que se refiere la Ley de Amnistía; esto es, si es correcta o no la calificación de la Comisión de Amnistía sobre si el delito o delitos contenidos en la solicitud respectiva están o no previstos en la dicha ley; si el solicitante es o no reincidente respecto del delito por el que está indiciado o sentenciado; si las personas indígenas accedieron plenamente a la jurisdicción del estado al haberse garantizado su derecho de contar con intérprete o defensor con conocimiento de la lengua y cultura; si se está o no en alguna causa de exclusión de las previstas en el artículo 2o. de la Ley de Amnistía; y en general si habrán de extinguirse las acciones penales o la ejecución de las penas, a pesar de que esos aspectos están en la rama del derecho penal, como se advierte del artículo 92(26) del Código Penal Federal.

77. En otras palabras, llegado el momento de decidir sobre la pretensión de la parte accionante que busca la amnistía, se tendría que analizar en el juicio contencioso administrativo si es susceptible de que se le excluya del cumplimiento la pena de prisión impuesta, por lo que invariablemente se terminarían analizando cuestiones de índole penal, lo que es ajeno –como ya se dijo– a la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

78. Entonces, es claro que la naturaleza del tipo de actos como los que aquí se analizan es de carácter penal, puesto que con independencia de que haya sido atribuido a la Comisión de Amnistía, que es una autoridad administrativa y no judicial; lo cierto es que la respuesta a tal solicitud está íntimamente relacionada al estudio de la procedencia de la libertad de la persona que se encuentra compurgando una pena –parte actora en los juicios de nulidad de origen–, en términos de lo dispuesto por el artículo 3o., fracción II, de la Ley de Amnistía, ya que su viabilidad deriva del examen de las actuaciones del sumario penal en que se dictó la sentencia condenatoria, por ende, la procedencia de la liberación del sentenciado requiere de un juicio o análisis materialmente penal y no administrativo.

79. Por tanto, como la procedencia de la amnistía se debe analizar a la luz de la situación de persona sentenciada, lo que tiene su origen en la causa penal mediante la cual el Juez resolvió la situación del promovente, se insiste, se trata de una cuestión que materialmente es de índole penal, aunque formalmente sea atribuido a autoridad administrativa.

80. Lo anterior encuentra apoyo en la tesis 2a. XCV/2009 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, de rubro y texto siguientes:

"TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXIX-H, CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA QUE DEBAN CONOCER DE CUALQUIER ACTO EMITIDO POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Conforme al precepto citado el Congreso de la Unión está facultado para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, lo cual implica reservar al legislador regular los procedimientos correspondientes, la competencia específica de dichos tribunales y los actos contra los cuales serán procedentes los juicios de los que hayan de conocer. Ahora bien, el alcance del indicado precepto constitucional se corrobora con lo señalado en los procesos legislativos relativos a sus distintas reformas, y del artículo 104, fracción I, constitucional –en el que originalmente se previó la existencia de tribunales de lo contencioso administrativo– específicamente del dictamen de la Cámara de Origen del 15 de noviembre de 1966, relativo a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1967, del que se advierte que la voluntad del Constituyente fue instituir un ‘sistema’ de Tribunales Contencioso Administrativos, así como establecer de forma expresa la facultad del legislador para crear tribunales administrativos autónomos de competencia contenciosa y administrativa, como lo era el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que se había creado con anterioridad y que se encargaba de resolver conflictos de carácter fiscal, por lo que no puede estimarse que la voluntad del Constituyente fuera que cualquier Tribunal Contencioso Administrativo instituido por el legislador forzosamente debiera tener competencia para conocer de todos los actos emitidos por autoridades pertenecientes a la administración pública federal que afectaran a los particulares, sin importar la materia o el tipo de acto."(27)

81. En consecuencia, dado que al final de cuentas para analizar el acto impugnado tendría que abordarse el estudio de cuestiones de carácter penal, es inconcuso que no se actualiza el supuesto de procedencia previsto en la fracción XV del artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

82. Resulta oportuno citar, por analogía, la jurisprudencia P./J. 18/2012 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que textualmente dispone:

"ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA PENAL. El Tribunal Pleno y la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 37/2010 y 1a./J. 128/2008, de rubros: ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ y ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’, respectivamente, sostuvieron que los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa son competentes para conocer de los juicios de amparo promovidos contra la orden de traslado de un sentenciado de un centro penitenciario a otro. Ahora bien, con motivo de la entrada en vigor el 19 de junio de 2011 de la reforma a los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, ya no persiste el contexto constitucional bajo el cual fueron sostenidos dichos criterios, por lo que han quedado sin efectos. Lo anterior es así, pues con la entrada en vigor de dicha reforma constitucional se generó un cambio sustancial en el sentido de que actualmente no corresponde a las autoridades administrativas supervisar los medios utilizados para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y los eventos acontecidos durante el cumplimiento de las sentencias, sino a las autoridades judiciales y, en particular, a los Jueces de ejecución en materia penal, tanto en el ámbito federal como local, quienes deberán asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que puedan producirse, así como las decisiones que sobre dicha ejecución pueda adoptar la administración penitenciaria. Por ello, el conocimiento y la solución de cualquier controversia al respecto, en la que participen los sentenciados compete a los Jueces de Distrito en Materia Penal, lo que implica un cambio fundamental en la vía que, de ser administrativa, se transforma en penal, sin que sea óbice a este criterio el hecho de que la orden de traslado que constituya el acto reclamado en un juicio de amparo hubiese sido emitida por una autoridad administrativa, dada la trascendencia de la reforma constitucional citada."(28) 83. SEXTO.—Decisión. Con fundamento en el artículo 217 de la Ley de Amparo, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito, plasmado en el considerando que antecede, cuya parte medular se cita a continuación:

84. Criterio jurídico: Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determina que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no tiene competencia para conocer de la resolución negativa ficta, atribuida a la Comisión de Amnistía y configurada ante la falta de respuesta, respecto de la solicitud del beneficio de extinción de la pena formulada por personas que se encuentren privadas de su libertad en algún Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) del país; lo anterior, porque ese tipo de determinaciones no se ubican en las materias de las cuales conoce ese órgano jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3, fracción XV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

85. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Pleno de Circuito.

TERCERO.—Publíquese la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por mayoría de cuatro votos de los Magistrados René Olvera Gamboa, Roberto Charcas León, Oscar Hernández Peraza (ponente del asunto) y Moisés Muñoz Padilla, presidente del Pleno; con los votos en contra de los Magistrados Jacob Troncoso Ávila y Jesus de Ávila Huerta, quienes formularon voto particular, y de la Magistrada Silvia Rocío Pérez Alvarado quien se adhirió al emitido por este último.

La Magistrada y los Magistrados integrantes de este Pleno de Circuito firman de manera electrónica en términos el segundo párrafo del artículo 50(29) del Acuerdo General 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito; así como en lo dispuesto por el artículo 41 Bis 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en unión con el secretario de este Pleno, José Francisco Gutiérrez Sandoval, quien autoriza y da fe.

El secretario de Acuerdos del Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, José Francisco Gutiérrez Sandoval, certifica que: En términos de los artículos 71, fracción VIII, 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se suprime la información considerada sensible.

Nota: La tesis de jurisprudencia PC.III.A. J/22 A (11a.) que prevaleció al resolver esta contradicción de criterios, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de enero de 2023 a las 10:07 horas.

La tesis de jurisprudencia 1a./J. 133/2017 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 1 de diciembre de 2017 a las 10:13 horas.

La tesis de jurisprudencia 2a./J. 80/2016 (10a.) citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de julio de 2016 a las 10:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 32, Tomo I, julio de 2016, página 603.

La ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 95/2015 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de julio de 2016 a las 10:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Decima Época, Libro 32, Tomo I, julio de 2016, página 566, con número de registro digital: 26420.

________________

1. Páginas 1 y 2 del expediente de contradicción de criterios 9/2022.

2. Páginas 15 a 18 ibídem.

3. Página 70 ibídem.

4. Página 74 ibídem.

5. Página 74 ibídem.

6. "Primero.—El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo siguiente: ... II. Las disposiciones relativas a los Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, entrarán en vigor en un plazo no mayor a 18 meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, de conformidad con los Acuerdos Generales que para tal efecto emita el Consejo de la Judicatura Federal." (DOF 07/06/2021).

7. "Tercero.—A partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria todas las menciones a los Tribunales Unitarios de Circuito y Plenos de Circuito previstas en las leyes, se entenderán hechas a los Tribunales Colegiados de Apelación y a los Plenos Regionales." (DOF 11/03/2021).

8. Esa determinación se hizo del conocimiento a las Magistradas y Magistrados de Circuito integrantes de los Plenos de Circuito del Poder Judicial de la Federación, a través de la Circular SECNO/17/2021 de la Secretaría Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal.

9. "Artículo 227. La legitimación para denunciar las contradicciones de criterios se ajustará a las siguientes reglas:

"...

"III. Las contradicciones a que se refiere la fracción III del artículo anterior, podrán ser denunciadas ante los Plenos Regionales por la o el fiscal general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, las Magistradas o los Magistrados de Tribunal Colegiado de Apelación, las Juezas o los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que las motivaron." (artículo reformado DOF 17-06-2016, 20-05-2021, 07- 06-2021).

10. El asunto se resolvió por unanimidad de votos de la Magistrada Lucila Castelán Ruedas y del Magistrado Roberto Charcas León, así como del licenciado Manuel Antonio Figueroa Vega, secretario de tribunal en funciones de Magistrado de Circuito, quien fue el ponente del asunto.

11. Esta tesis se publicó el viernes 1 de diciembre de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. «Décima Época». Libro 49, diciembre de 2017, Tomo I, página 281, con número de registro digital: 2015690.

12. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Novena Época». Tomo XXX, agosto de 2009, página 234, con número de registro digital: 166536.

13. El asunto se resolvió por mayoría de votos de los Magistrados Jacob Troncoso Ávila y César Thomé González, como ponente del asunto; con el voto en contra del secretario en funciones de Magistrado, Alejandro Chávez Martínez.

14. La tesis de jurisprudencia 1a./J. 22/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es del rubro siguiente: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA." Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Novena Época». Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122. Registro digital: 165077.

15. Esta tesis se publicó el viernes 1 de diciembre de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. «Décima Época». Libro 49, diciembre de 2017, Tomo I, página 281, con número de registro digital: 2015690.

16. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Novena Época». Tomo XXX, agosto de 2009, página 234, con número de registro digital: 166536.

17. Ver en lo general, sentencia dictada en la contradicción de tesis 95/2015 (actualmente contradicción de criterios), del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de donde derivó la tesis de jurisprudencia 2a./J. 80/2016 (10a.), de título y subtítulo: "FONDO DE LA VIVIENDA DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA FALTA DE CONTESTACIÓN A LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE PAGOS INDEBIDOS QUE SE REALICEN PARA LA AMORTIZACIÓN DE UN CRÉDITO OTORGADO POR ÉSTE, ACTUALIZA LA NEGATIVA FICTA IMPUGNABLE MEDIANTE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO." Número de registro digital: 2012060.

18. "Artículo 16. El silencio de las autoridades fiscales se considerará como resolución negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el término que la ley fije o, a falta de término estipulado, en noventa días."

19. Ver en lo general, sentencia dictada en la contradicción de tesis 95/2015 (actualmente contradicción de criterios), del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

20. Ver en lo general las consideraciones del amparo directo 13/2021 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelto por unanimidad de cinco votos, motivando así la tesis de jurisprudencia 2a./J. 3/2022 (11a.), de título y subtítulo: "JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. PROCEDE CONTRA LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA (UIF) DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SHCP) EN EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN LAS DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO, ADICIONADAS MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 25 DE ABRIL DE 2014, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 3, FRACCIÓN XII, DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA." Tesis publicada el viernes 4 de febrero de 2022 en el Semanario Judicial de la Federación y, en la Gaceta de ese medio oficial, «Décima Época». Libro 10, febrero de 2022, Tomo II, página 1462, con número de registro digital: 2024137.

21. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, febrero de dos mil tres, página trescientos treinta y seis.

22. "Artículo 17. Se podrá ampliar la demanda, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita su contestación, en los casos siguientes:

"I. Cuando se impugne una negativa ficta.

"II. Contra el acto principal del que derive la resolución impugnada en la demanda, así como su notificación, cuando se den a conocer en la contestación.

"III. En los casos previstos en el artículo anterior.

"IV. Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 22, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.

"V. Cuando la autoridad demandada plantee el sobreseimiento del juicio por extemporaneidad en la presentación de la demanda.

"En el escrito de ampliación de demanda se deberá señalar el nombre del actor y el juicio en que se actúa, debiendo adjuntar, con las copias necesarias para el traslado, las pruebas y documentos que en su caso se presenten.

"Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, será aplicable en lo conducente, lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 15 de esta ley.

"Si no se adjuntan las copias a que se refiere este artículo, el Magistrado instructor requerirá al promovente para que las presente dentro del plazo de cinco días. Si el promovente no las presenta dentro de dicho plazo, se tendrá por no presentada la ampliación a la demanda. Si se trata de las pruebas documentales o de los cuestionarios dirigidos a peritos y testigos, a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX del artículo 15 de esta ley, las mismas se tendrán por no ofrecidas."

23. "Artículo 22. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada.

"En caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada o la facultada para contestar la demanda, expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma.

"En la contestación de la demanda, o hasta antes del cierre de la instrucción, la autoridad demandada podrá allanarse a las pretensiones del demandante o revocar la resolución impugnada."

24. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Novena Época». Tomo XXIV, diciembre de 2006, página 202. Registro digital: 173738.

25. Ver resolución emitida en solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 483/2021. Párrafos 34 y 35.

26. "Artículo 92. La amnistía extingue la acción penal y las sanciones impuestas, excepto la reparación del daño, en los términos de la ley que se dictare concediéndola, y si no se expresaren, se entenderá que la acción penal y las sanciones impuestas se extinguen con todos sus efectos, con relación a todos los responsables del delito."

27. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Novena Época». Tomo XXX, agosto de 2009, página 234. Registro digital: 166536

28. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. «Décima Época». Libro XIII, octubre de 2012, Tomo 1, página 17, con número de registro digital: 2001982.

29. "Artículo 50. ... Las resoluciones que emitan los Plenos de Circuito deberán contener la firma electrónica de los Magistrados que hayan participado en la decisión de que se trate y, en casos excepcionales, la firma impresa. El secretario de Acuerdos será el encargado de recabar las firmas."