DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0014/2022

Felix Apaza Díaz, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Pampagrande de la provincia Florida del departamento de Santa Cruz, solicitó control de constitucionalidad de la pregunta para referendo aprobatorio de la COM de la  indicada entidad municipal; en consecuencia, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar el respectivo análisis de la referida pregunta, cuyo texto indica: “¿ESTÁ USTED DE ACUERDO CON LA APROBACIÓN Y PUESTA EN VIGENCIA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE PAMPAGRANDE? SI - NO”.

III.1.  Aprobación del proyecto de norma institucional básica

El art. 272 de la Constitución Política del Estado (CPE), establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por los órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; asimismo, el art. 275 del indicado texto constitucional, refiere que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción” (las negrillas son nuestras); en ese mismo marco, la indicada Norma Suprema, determina que es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales: “Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la Ley” (art. 302.I.1 de la CPE); y en su art. 271, prevé que el procedimiento será regulado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

De las normas citadas precedentemente, se advierte que en el proceso para la elaboración y puesta en vigencia de la Carta Orgánica Municipal, debe existir una etapa de elaboración participativa, aprobación por dos tercios del total de los miembros del ente deliberante, control previo de constitucionalidad de sus normas institucionales básicas y finalmente un referendo aprobatorio.

En consecuencia, la pregunta para referendo de aprobación de su norma institucional básica, debe ser necesaria y obligatoriamente sometida a control de constitucionalidad, conforme al mandato de los arts. 104, 105, 121 y 122 del CPCo.

III.2.  Naturaleza jurídica del control de constitucionalidad de preguntas para referendo

Al respecto, el art. 196.I de la CPE, establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales”.

La DCP 0001/2014 de 7 de enero, estableció que: “Este instituto jurídico constitucional se encuentra dentro del control previo de constitucionalidad que de manera general tiene por objeto confrontar el texto de la pregunta para referendo con la Constitución Política del Estado, determinando su constitucionalidad o no …‘La presente consulta tiene por objeto garantizar la constitucionalidad de las preguntas que se elaboren para referendos nacionales, departamentales o municipales’; es decir, establecer la compatibilidad entre el contenido de la pregunta sometida a control de constitucionalidad con la Norma Suprema. La razón por la cual corresponde a este tipo de control de constitucionalidad radica en que las decisiones adoptadas mediante referendo tienen vigencia inmediata, obligatoria y son de carácter vinculante, lo que significa que las instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación. En otros términos, no resultaría lógico ni coherente efectuar el control de constitucionalidad de la pregunta para referendo en forma posterior a su realización, precisamente por el carácter vinculante de la decisión a ser adoptada mediante el referendo como mecanismo de participación democrática, en el entendido que significaría ejecutar una decisión incompatible con la Norma Suprema después de haberse cumplido todo el procedimiento por el Tribunal Supremo Electoral, sea que se trate referendo en cualquiera de sus ámbitos territoriales mediante convocatoria por iniciativa estatal o a través de iniciativa popular” (las negrillas son nuestras).

Ahora bien, respecto al objeto del control de constitucionalidad de la pregunta para referendo, el art. 121 del CPCo, precisa lo siguiente: “La presente consulta tiene por objeto garantizar la constitucionalidad de las preguntas que se elaboren para referendos nacionales, departamentales o municipales”.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su labor de control normativo, se concentra en verificar que la pregunta que será puesta a consideración del pueblo en el referendo nacional, departamental o municipal, sea compatible con la Constitución Política del Estado y el sistema de valores supremos, principios fundamentales, derechos y garantías constitucionales en ella consagrados.

Por otro lado, la DCP 0020/2017 de 28 de marzo, estableció que para desarrollar el test de constitucionalidad sobre las preguntas de referendo, se debe observar el cumplimiento de los siguientes criterios: “a) Criterio de claridad. Porque es una pregunta breve, clara, concreta, cerrada, directa y precisa, dirigida a obtener una respuesta de las mismas características, resumida en un ‘si’ o un ‘no’, de significado unívoco, de donde se extrae que técnicamente, la pregunta se encuentra, bajo este criterio, adecuadamente formulada. Se respeta de esta forma el derecho político de los ciudadanos a conocer con precisión y sin ambigüedades el fondo del cuestionamiento que se ponga a su consideración; b) Criterio de pertinencia. Porque el texto de la pregunta guarda correspondencia con los elementos fácticos y jurídicos que conforman la problemática en relación a la identidad del sujeto (ETA) y la identidad del objeto (conversión a AIOC); c) Criterio de competencia. Los elementos que conforman el contenido de la pregunta se encuadran en las previsiones constitucionales (art. 294.II de la CPE), además del marco legal correspondiente; y, d) Criterio de permisibilidad. El art. 11.II de la CPE determina que ‘La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley’. En cumplimiento de la remisión a ley prevista en la norma precitada, la Ley del Régimen Electoral establece en su art. 14 las temáticas excluidas de referendo, entre las que no se encuentra la temática en la que se encuadra la pregunta objeto de análisis” (el subrayado corresponde al texto original).

El citado fallo constitucional, concluyó señalando que: “…los criterios arriba desarrollados no son limitativos, pudiendo ser complementados o desarrollados de acuerdo a la naturaleza y características de cada caso en particular”.

III.3.  Sobre el referendo aprobatorio de Cartas Orgánicas Municipales

Conforme establece el art. 11.I y II.1 de la CPE, el Estado adopta la forma democrática, participativa, representativa y comunitaria. La directa y participativa “…por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley”.

En concordancia con lo citado precedentemente, el art. 12 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), establece el alcance del referendo, señalando que: “El Referendo es un mecanismo constitucional de democracia directa y participativa por el cual las ciudadanas y los ciudadanos, mediante sufragio universal, deciden sobre normas, políticas o asuntos de interés público”.

Adicionalmente, cabe señalar que en cumplimiento de la remisión a la ley, prevista en el art. 11.II.1 de la Norma Suprema, la Ley del Régimen Electoral en su art. 14, establece las temáticas excluidas de referendo.

Finalmente, el Capítulo Quinto del Código Procesal Constitucional, establece las directrices al momento de plantear la consulta sobre la constitucionalidad de preguntas para referendo nacionales, departamentales o municipales (arts. 121 y 122 del CPCo), que con el fin de garantizar su constitucionalidad, todas las preguntas deben, obligatoriamente, someterse a control de constitucionalidad.

III.4.  Examen constitucional de la consulta

De los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que el proyecto de COM de Pampagrande, fue sometido a control previo de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; cuya compatibilidad fue declarada mediante las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0039/2019, 0040/2018 y 0162/2016 (Conclusión II.2).

Continuando con el trámite ante el Tribunal Supremo Electoral, este, mediante Informe TSE.DN-SIFDE 554/2019 de 12 de septiembre, concluyó que la pregunta: “¿ESTÁ USTED DE ACUERDO CON LA APROBACIÓN Y PUESTA EN VIGENCIA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE PAMPAGRANDE? SI - NO”, propuesta por el Concejo Municipal de Pampagrande, cumple con los criterios de claridad, precisión e imparcialidad establecidos en el art. 18 de la LRE, para proseguir con el control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional (Conclusión II.4); en ese sentido, la Sala Plena del Tribunal Supremo Electoral, emitió la Resolución TSE-RSP-ADM 0151/2022 de 12 de abril, en la que resolvió: 1) Aprobar la propuesta de pregunta, de conformidad al Informe TSE.DN-SIFDE 554/2019, con el texto “¿ESTÁ USTED DE ACUERDO CON LA APROBACIÓN Y PUESTA EN VIGENCIA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE MUNICIPAL? SI - NO”; 2) La notificación con la referida Resolución y el Informe referido en la Conclusión anterior al Presidente del indicado órgano legislativo, para que active el mecanismo de consulta sobre constitucionalidad de consulta de la pregunta de referendo ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; y, 3) Encomendar el seguimiento y control del trámite de la solicitud de referendo aprobatorio del referido proyecto de norma institucional básica al SIFDE.

La jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0020/2017 de 28 de marzo, estableció que, para desarrollar el test de constitucionalidad sobre las preguntas de referendo, se debe observar los criterios de permisibilidad, competencia, claridad y pertinencia; por su parte, la DCP 0001/2014 de 7 de enero, al referirse a las características que deben tener las preguntas para referendo, concluyó que: “…deberá necesariamente tratarse de una pregunta cerrada y directa, cuyo contenido tendrá que formularse en términos claros a efectos de no generar dudas o confusiones -preguntas de fácil comprensión-, breves y concretas sin utilizar palabras ambiguas o confusas considerando que el propósito que se persigue también radica en una respuesta concreta a una pregunta precisa; y, finalmente imparcial porque no debe evidenciar un interés dirigido o inducir a una respuesta predeterminada que por supuesto dicha característica también excluye a aquellas que sean de contenido capcioso” (las negrillas son nuestras).

En ese sentido, teniéndose presentada la pregunta para someter a consulta ciudadana la aprobación de la norma institucional básica de Pampagrande; corresponde a este Tribunal efectuar el respectivo control de constitucionalidad de la misma. Así, del análisis a su contenido propuesto por el deliberante, se puede advertir que cumple con los siguientes criterios: i) Claridad, puesto que es una propuesta concreta, cerrada, directa, precisa e imparcial, dirigida a obtener una respuesta con las mismas características y con la intención de lograr una contestación traducida en un “SI” o un “NO”, de significado unívoco, de donde se puede extraer que la aludida pregunta respeta el derecho político de los ciudadanos a conocer con precisión y sin ambigüedades el fondo de la cuestión que se somete a su consideración; ii) Pertinencia, ya que el contenido propuesto guarda correspondencia con el elemento fáctico y jurídico que trata la problemática, advirtiéndose que la pregunta se encuentra relacionada a la aprobación de una COM (identidad de objeto), y su correspondencia a la ETA de Pampagrande (identidad del sujeto); iii) Competencia, pues se entiende que los elementos que conforman la pregunta se circunscriben a las competencias exclusivas establecidas para las ETA municipales en los numerales 1 y 3 del parágrafo I del art. 302 de la CPE; y, iv) Permisibilidad, entendida en que el referendo aprobatorio de la Carta Orgánica, responde al mandato constitucional expresado en el art. 275, que dispone la puesta en vigencia de la norma institucional básica de toda ETA mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción; y no se encuentra entre las exclusiones temáticas que no podrán ser sometidas a referendo previstas en el art. 14 de la LRE.

Por todo lo precedentemente expuesto, se concluye que la pregunta para referendo aprobatorio de la COM de Pampagrande -sometida a control de constitucionalidad-, se encuentra conforme al diseño del nuevo orden constitucional, materializando el modelo de Estado unitario con autonomías que prevé el art. 1 de la Norma Suprema, así como, observa el ejercicio de competencias exclusivas por parte de la ETA consultante (art. 302.I.1 y 3 de la CPE); teniendo presente que desde un Estado con autonomías, la distribución ordenada de funciones y asignación de competencias entre los diferentes niveles de Gobierno coadyuva para una óptima ejecución de los fines y funciones del mismo; además, considerando que a través del referendo serán los habitantes de la jurisdicción municipal quienes en ejercicio de su derecho democrático (art. 11.II.1 de la Norma Suprema) se pronuncien sobre el contenido de la COM de Pampagrande, corresponde a este Tribunal declarar la constitucionalidad de la pregunta de referendo remitida, debiendo darse continuidad al proceso de construcción del Estado con autonomías.