SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1379/2022-S1

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1379/2022-S1

Sucre, 21 de noviembre de 2022

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora:   MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  45480-2022-91-AAC

Departamento:            Chuquisaca

En revisión la Resolución 018/2022 de 22 de febrero, cursante de fs. 77 a 79 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Luis Maita Callejas contra Ives Rolando Rosales Sernich, Secretario; y, Mario Limachi Salinas, Asesor Legal; ambos de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre.

Por memoriales presentados el 20 de enero y 3 de febrero, ambos de 2022, cursantes de fs. 3 a 6; y, 21, el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

El 20 de agosto de 2021 fue notificado con Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de          17 de igual mes, con la siguiente referencia: “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LINEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”; mediante el cual, las autoridades ahora demandadas extinguieron el contrato que suscribió con el GAM de Sucre.

Esta resolución unilateral es arbitraria a sus intereses, derechos y garantías constitucionales; toda vez que, dicho acto administrativo para que sea cierto y efectivo, deben concurrir los elementos esenciales insertos en el art. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, como son la competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad; empero, en la Resolución de Contrato no concurren los elementos esenciales; por lo que, sería nulo de pleno derecho conforme establece el art. 35.I de la misma ley, antes que el acto administrativo se emita debieron cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en el ordenamiento jurídico; en lo relativo al Fundamento, éste es el más sustancial pues dicha resolución debió estar debidamente fundamentada, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir dicho acto.

En la resolución de contrato en ninguna parte indica cuál es la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, solo hacen referencia a una normativa sin ningún asidero legal, más aún cuando dicha resolución es contraria al propio contrato cuando en la parte in fine de la cláusula quinta refiere que en caso de incumplimiento de las funciones establecidas por parte del consultor se procederá a la resolución unilateral del contrato; es decir, dicho contrato establece que para proceder a la resolución unilateral, el consultor debió incumplir sus funciones, aspecto que no es evidente; toda vez que, no se acredita con pruebas objetivas y tampoco existen llamadas de atención por incumplimiento de funciones.

Ante esa injusta resolución unilateral, presentó un Recurso de Revocatoria el 21 de agosto de 2021, la cual fue respondida a través de otra nota de 16 de septiembre de similar año, refiriendo que su persona no es considerado como funcionario del GAM de Sucre y no así mediante una Resolución, atentando el derecho al debido proceso y la defensa; toda vez que, la persona sometida a un proceso judicial, administrativo o disciplinario en el que deba determinarse su derecho, obligación o responsabilidad, tenga la posibilidad de defender sus intereses de manera controversial, es decir tenga la posibilidad de controvertir los fundamentos, las pruebas o pretensiones en igualdad de condiciones; asimismo vulneraron su derecho al trabajo.

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa y al trabajo, citando al efecto los arts. 113, 115 y 128 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Solicitó se conceda la tutela impetrada, se deje sin efecto el oficio S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, y se disponga la cancelación de sus haberes hasta la conclusión del contrato.

Celebrada la audiencia pública el 22 de febrero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 66 a 76 vta., se produjeron los siguientes actuados:

El impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

Ives Rolando Rosales Sernich, Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial del GAM de Sucre, a través de su representante legal a quién otorgó poder mediante Testimonio 73/2022 de 21 de febrero, mediante informe escrito cursante a fs. 61 a 65, refirió que: a) El GAM de Sucre es una entidad pública facultada para la suscripción de contratos de consultoría individual de línea; en tal sentido, se firmó el Contrato Administrativo de Consultoría de Línea 485/2021 con José Luis Maita Callejas, quien prestó un servicio como “Profesional Tramites D.A.U.R. - D.R.T.” en la Dirección de Regularización Territorial del referido municipio; b) Los consultores en línea al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General de Trabajo, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable conforme refirió la SC 0281/2013-L de 02 de mayo; en tal sentido, en el contrato administrativo figura la cláusula Décima Séptima núm. 2.3. (Extinción del contrato), en el cual se establece que se dará por terminado el vínculo contractual por una de las siguientes modalidades: “Resolución Unilateral. En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado cuando así lo estimare por conveniente...” y se dio conformidad por las partes tal como establece la cláusula décima novena; es decir que accionante aceptó las condiciones del contrato; c) Existe un informe de Jefatura de Catastro Multifinalitario con CITE: CAT. MULTF. 1972/2021 de 3 de agosto, por presuntas irregularidades en el trámite y emisión de informe técnico con “ficha RN-2582”, en el cual se establecen irregularidades detectadas tanto en el trámite como en la emisión del informe catastral, que involucra al ahora impetrante de tutela; en dicho informe se recomienda remitir antecedentes a la Autoridad Sumariante y a la Unidad Jurídica del GAM de Sucre, a efectos de su investigación; d) El 20 de agosto de 2021 con “CITE: S.M.O.T. N° 1937/2021”, remitieron a la Autoridad Sumariante del GAM de Sucre, la denuncia de hechos irregulares y presunta comisión de delitos de falsedad material y/o ideológica, en referencia al referido Informe de Jefatura de Catastro Multifinalitario y los testimonios de los funcionarios del GAM de Sucre; y, e) Se interpuso denuncia ante la Fiscalía para el inicio de investigaciones contra José Luis Maita Callejas; argumentos suficientes para prescindir de los servicios del consultor; por lo que, solicitó se deniegue la tutela en base a los fundamentos de hecho y derecho.

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 018/2022 de 22 de febrero, cursante de fs. 77 a 79 vta., denegó la tutela solicitada, sin ingresar al fondo con los siguientes argumentos: 1) El ahora accionante suscribió con el GAM de Sucre el Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios "Dir. Gestión de RR.HH. N° 485/2021", con vigencia desde el 20 de febrero hasta el 1 de diciembre de 2021; 2) A través de la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, con la suma "RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORÍA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021", suscrita por los ahora demandados, se le notificó al ahora accionante el 20 del mismo mes y año, invocando la cláusula décimo séptima núm. 2.3 referida a la Resolución Unilateral del Contrato, que señala: "En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado, cuando así lo estimare por conveniente"; 3) «…el Dictamen Procuradurial Nº 001/2016 -referida a la primacía de la voluntad de la administración respecto a la del particular- y el art. 29 numeral 15 de la Ley 482, comunicándole que: “…a partir de la fecha queda RESUELTO EL CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORÍA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIR. GESTIÓN DE RR.HH. N° 204/2021”» (sic) y como efecto de ello, el ahora accionante debió entregar los Informes y devolver los activos a su cargo; 4) Ante esa notificación, objeto de denuncia como medida de hecho, el accionante activó el recurso de revocatoria en la vía administrativa, como un mecanismo que consideró idóneo para repeler o revertir la resolución de su contrato y habiendo recibido otro “Cite 2304/2021” en el que le señalaron que no es un servidor público y no le asiste el derecho de hacer uso de los recursos administrativos; motivo por el cual, no impugnó esa respuesta mediante el recurso jerárquico; por el contrario dejó de reclamar respecto a la arbitrariedad de la “Nota S.M.O.T. Cite                         N° 1890/2021”, hasta después de un mes y veinte días del vencimiento del plazo del Contrato de Consultoría; y, 5) Habiéndose activado en un primer momento un recurso de revocatoria, una vez notificado con la nota mediante la cual se le dice que no le asiste el derecho a recurrir de la decisión de resolución de su contrato, debió haber hecho uso del recurso jerárquico y no conformarse con lo expresado en la “Nota SMOT 2304/2021”; puesto que, independientemente de la respuesta que le hayan otorgado, si se activa un mecanismo de impugnación debe agotarlo y al no haber obrado de esa manera, incurrió en la causal de improcedencia prevista en el art. 53.3 del CPCo, que señala: “no procede la acción de amparo constitucional contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieron haber sido modificados o suprimidas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno” y no resulta razonable aplicar la excepción al principio de subsidiariedad, después de haber incurrido en descuido e inacción en el agotamiento de los mecanismos de impugnación activados por el propio actor, en esa circunstancia no es posible analizar el fondo de las denuncias, porque esta jurisdicción no puede abrir su competencia para analizar las mismas cuando concurre una causal de improcedencia; empero, ello de ninguna manera implica convalidar los actos de los servidores públicos del GAM de Sucre -ahora demandados-, ni mucho menos se puede entender que los Consultores de línea no puedan ser tutelados frente a la resolución arbitraria de sus contratos, siendo que en el caso presente existe un impedimento para analizar y resolver la problemática de fondo por haber dejado el accionante inconcluso los mecanismos de impugnación activados contra la “Nota 1890/2021”; por lo cual, corresponde denegar la tutela impetrada.

Del análisis de las documentales adjuntas al expediente, se evidencia lo siguiente:

II.1.    Cursa Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021 de 22 de febrero; suscrito por GAM de Sucre y José Luis Maita Callejas; el cual según la cláusula séptima, el contrato tiene vigencia a partir de la firma del contrato hasta el 1 de diciembre de 2021; de igual forma se encuentra establecido sobre la extinción del contrato, señalando que:

CLÁUSULA DÉCIMA SÉPTIMA.- (EXTINCIÓN DEL CONTRATO)

Se dará por terminado el vínculo contractual por una las siguientes modalidades:

(…)

2.3    Resolución Unilateral. – En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado cuando así lo estimare por conveniente o cuando mediare caso fortuito o fuerza mayor. ([sic] fs. 10 a 14)

II.2.    Informe Jefatura de Catastro Multifinalitario CITE: CAT. MULTF. 1972/2021 de 3 de agosto, mediante el cual la Asesora Legal, el Técnico Sacus, el Técnico Digitalizador Catastro y el Técnico Sacus Catastro, todos del GAM de Sucre, informaron al Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial sobre las presuntas irregularidades en el trámite y emisión de informe técnico incurridas por José Luis Maita Callejas, recomendado que se proceda a remitir antecedentes a la Unidad de Transparencia a los efectos de su investigación; asimismo, a la Autoridad Sumariante a los efecto del procesamiento administrativo. (fs. 35 a 42)

II.3.    Mediante Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto; el Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial, Ives Rolando Rosales Sernich; el Asesor legal de la Secretaria Municipal de Ordenamiento Territorial, Mario Limachi Salinas y el Director de Gestión de RR.HH, Carlos Marcelo Auza Paz; todos del GAM de Sucre, hicieron conocer al accionante la “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”; bajo el siguiente tenor:

“En el marco de la Cláusula Decima Séptima numeral 2.3. (Extinción del Contrato) se dará por terminado el vínculo contractual por una de las siguientes modalidades: numeral 2.3. Resolución Unilateral. En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado cuando así lo estimare por conveniente…. ."

Que, conforme dispone el art. 5 inciso qq) del Decreto Supremo N° 0181 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios" Los Servicios de consultoría individual de línea: Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato"; consecuentemente, la relación entre las partes contratantes también está sujeta a las clausulas establecidas en el propio contrato (Cláusula Decima Séptima numeral 2.3).

Que, el Dictamen Procuradurial N°001/2016 expresamente señala en su numeral 18 "Sobre lo expresado precedentemente, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo N° 405/2012 de 1 de noviembre de 2012, en los Fundamentos de la Resolución, refiere que: “(...) podemos destacar como elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración, el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o inmediato de carácter público -adquisición de bienes y servicios-. Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; …………… . Estos fines e intereses permiten a la administración guardarse prerrogativas o poderes de carácter excepcional propias solo de los órganos estatales, como son, el poder de control, de interpretación unilateral, poder de modificación unilateral del contrato cuando lo impone el interés público, poder de terminación, entre otros, a través de las cuales se manifiesta su rol de administrador y protector de los intereses públicos, que solo pueden ser ejercidos por la administración.", Dictamen que se constituye de carácter vinculante en el marco de lo previsto por el articulo 18 numeral 8 de la Ley N°0 64 "LEY DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO"

Por cuanto, al amparo del artículo 29 numeral 15 de la Ley N°482 Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y las atribuciones conferidas por Ley, se comunica que a partir de la fecha queda RESUELTO el CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS DIR. GESTION DE RR.HH. N°485/2021.” ([sic] fs. 15 a 17)

II.4.    Cursa Nota CITE: SMOT 2304/2021 de 16 de septiembre; por la que Ives Rolando Rosales Sernich, Secretario; y, Mario Limachi Salinas, Asesor Legal, ambos de la Secretaría Municipal de Ordenamiento Territorial, del GAM de Sucre -ahora demandados- emitieron repuesta al accionante, señalando:

“Conforme fue de nuestro conocimiento su recurso de revocatoria interpuesto contra la RESOLUCION UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE COSULTORIA EN LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS N° 485/2021 y a los efectos de no vulnerar derechos constitucionales remitimos la siguiente respuesta:

El Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios N° 485/2021 tiene como base legal de aplicación el Decreto N° 181 NB-SABS de 28 de junio de 2009, por tanto, en virtud a dicho contrato usted nunca asumió la calidad de Servidor Público y en tal virtud no puede activar el recurso de REVOCATORIA, reiteramos, porque no es servidor público.

Entonces, la RESOLUCION UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE COSULTORIA EN LINEA DE PRESTACION DE SERVICIOS N° 485/2021 mediante la cual se lo desvinculo queda ratificado, además porque se lo hizo en aplicación y respaldo de la cláusula decima séptima, numeral 2.3. del Contrato de Consultoría de referencia. ([sic] fs. 18)

El impetrante de tutela denuncia lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento de fundamentación, a la defensa y al trabajo; toda vez que, las autoridades ahora demandadas le notificaron con la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”, mediante la cual le hicieron conocer la desvinculación de su fuente laboral de forma unilateral, sin expresar la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, haciendo solamente referencia a una normativa sin ningún asidero legal.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: i) El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso; ii) Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea; y,            iii) Análisis del caso concreto.

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables[1], el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.4, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011.R de 26 de septiembre, el cual expresó que:

el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia el resaltado nos corresponde.

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos humanos (Corte IDH), en el Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela[2], refirió que:

77. La Corte ha señalado que la motivación ‘es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las ‘debidas garantías’ incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE, art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos humanos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

Se debe señalar que el contrato de prestación de servicios tal cual referían los arts. 732 y siguientes del Código Civil de 6 de agosto de 1975, era entendido como aquel en el que una de las partes contratantes se constreñía a prestar a la otra persona un servicio a cambio de una remuneración anteladamente convenida, por lo que al encontrarse este tipo de contrato librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes, que desde el punto de vista del derecho laboral o en la esfera jurídica de lo laboral equivalía al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que se suscribió.

Por otro lado, se debe también hacer referencia a los contratos de trabajo que a diferencia de los contratos civiles, estos no quedaban librados a la autonomía de la voluntad de las partes, toda vez que era la propia ley que por razones de orden público impone limitaciones destinadas a proteger los derechos de los trabajadores que tienen una relación laboral de dependencia que al tratarse de trabajadores o funcionarios públicos, en cuanto a su contratación, evaluación y retiro ya sea destitución o suspensión como emergencia de un proceso administrativo interno, se circunscriben en lo que sea aplicable por las normas generales expresadas en el Estatuto del Funcionario Público y normas reglamentarias, por sus normas propias de la entidad, y por las Normas Básicas reguladas por la Ley SAFCO y sus normas reglamentarias.

Al respecto, la SC 0351/2003-R de 24 de marzo[3] respecto a los contratos civiles y contratos laborales estableció dicha diferenciación no sólo a que los mismos quedaban librados a la autonomía de la voluntad de las partes sino que además por razones de orden público los contratos laborales obedecían a todo un sistema de normas de orden público a diferencia de los contratos civiles.

Más tarde, la SCP 0906/2017-S3 de 8 de septiembre[4] señaló que los consultores en línea dado el trabajo que por su especialidad son contratados y la labor específica que deben de desempeñar, su situación laboral no se encuentra inmerso dentro de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, así como tampoco se encuentra dentro del ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, abarca un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia por lo que no puede ser considerado como servidor público propiamente dicho.

Bajo esa óptica, las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios y el DS 0181 de 28 de junio de 2009, que resultan sus normas base sobre las cuales se desempeña el tipo de trabajo especializado que brindan los consultores en línea, reguló en sentido que por antonomasia el consultor en línea es una persona física o natural, que brinda servicios especiales en el sector público, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, por lo que al no considerarse como servidores públicos propiamente dicho, sino asesores que por su especialidad que se los contrató y por las tareas especiales y en concreto que deban desarrollar, no gozan de la misma protección que les asiste a los servidores públicos regidos por el Estatuto del Funcionario Público y trabajadores asalariados bajo el amparo de la Ley General del Trabajo.

Al respecto, la SCP 0807/2018-S1 de 28 de noviembre, reiterando el entendimiento contenido en la SCP 0281/2013-L de 2 de mayo, sostuvo:

…respecto a los contratos de consultoría en línea estableció que: “...a tiempo de definir a los contratos de prestación de servicios profesionales -refiriéndose al trabajo de los consultores en línea-, asumió el siguiente entendimiento: «Que, el contrato de prestación de servicios es aquel a través del cual una de las partes se obliga a prestar a la otra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del Código Civil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contrato de prestación de servicios regulado en el Código Civil (Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, título II, de los contratos en particular) queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes y en la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que al efecto se suscribe.

La relación laboral descrito por nuestra jurisprudencia, a tiempo de referirse a los consultores en línea, sostiene que tal situación laboral no ingresa en el ámbito de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, tampoco se encuentra inmerso en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público, así lo señaló la SC 0605/2004-R de 22 de abril.

El art. 5 inc. q) del DS 0181 de 28 de junio de 2009, sobre la naturaleza de los servicios, que cumple el consultor individual de línea, señala: ‘Son los servicios prestados por un consultor individual, para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato». De dicha definición podemos concluir que, por excelencia el consultor en línea es una persona natural, que presta servicios especiales en el sector público, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Dentro de esa perspectiva el entendimiento del Tribunal Constitucional, determinó lo siguiente: Los consultores en línea, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios.

Por otro lado, sobre el financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que prestan los consultores en línea, anualmente las entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA), que posteriormente se presentan al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación, ya de manera posterior por mandato del art. 5 de la Ley del Presupuesto General de la Nación-Gestión 2000, ninguna entidad puede comprometer, ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados.

En consecuencia, la definición de remuneración para consultores en línea, se encuentra prevista en función a la escala salarial, debiendo las Unidades Administrativas de cada entidad elaborar el cuadro de equivalencia de funciones, avalada por la Unidad Jurídica y autorizada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, de donde podemos concluir que, el presupuesto aprobado para la contratación de consultores en línea, en cada entidad pública se encuentra programada con anterioridad. (las negrillas pertenecen al texto original).

Conforme lo descrito se puede concluir que los consultores en línea, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios.

El impetrante de tutela denuncia lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento de fundamentación, a la defensa y al trabajo; toda vez que, las autoridades ahora demandadas le notificaron con la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”, mediante la cual le hicieron conocer la desvinculación de su fuente laboral de forma unilateral, sin expresar la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, haciendo solamente referencia a una normativa sin ningún asidero legal.

Precisada la problemática planteada, corresponde analizar, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, conforme se tiene de la delimitación procesal-constitucional realizada precedentemente; en ese sentido, es preciso efectuar una contrastación de los antecedentes; de los cuales se tiene que en mérito a los datos consignados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; el impetrante de tutela suscribió un Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021 con el GAM de Sucre; con una vigencia desde el 22 de febrero al 1 de diciembre de 2021 (Conclusión II.1); en el transcurso del contrato fue emitido el Informe Jefatura de Catastro Multifinalitario CITE: CAT. MULTF. 1972/2021 de 3 de agosto, mediante el cual la Asesora Legal, el Técnico Sacus, el Técnico Digitalizador Catastro y el Técnico Sacus Catastro, todos del GAM de Sucre informaron al Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial sobre las presuntas irregularidades en el trámite y emisión de informe técnico incurridas por José Luis Maita Callejas, recomendando se remita antecedentes a la Unidad de Transparencia a los efectos de su investigación; asimismo, a la Autoridad Sumariante a efectos del procesamiento administrativo (Conclusión II.2); en tal sentido, mediante Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto; el Secretario Municipal de Ordenamiento Territorial, el Asesor legal de la Secretaria Municipal de Ordenamiento Territorial y el Director de Gestión de RR.HH del Gobierno Autónomo del Municipio de Sucre, hicieron conocer al accionante la “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”. (Conclusión II.3)

Ante ello, interpuso Recurso de Revocatoria el mismo que fue respondido por las autoridades demandadas mediante Nota CITE: SMOT 2304/2021 de 16 de septiembre, señalando que en virtud a dicho contrato: “usted nunca asumió la calidad de Servidor Público y en tal virtud no puede activar el recurso de REVOCATORIA, reiteramos, porque no es servidor público (…) además porque se lo hizo en aplicación y respaldo de la cláusula decima séptima, numeral 2.3. del Contrato de Consultoría de referencia.”             ([sic] Conclusión II.4)

Con carácter previo al análisis de la problemática es necesario precisar que, no obstante que la acción de amparo constitucional se encuentra regulada por el principio de subsidiaridad; en tal sentido, debe tomarse en cuenta que en el presente caso de análisis en el que está en discusión la resolución unilateral del contrato administrativo por parte del GAM de Sucre, contrato que se encuentra regulado al amparo de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009-[5], normativa que regula el régimen del recurso administrativo de impugnación a través del art. 90.III, en el cual se establece que no procede el recurso administrativo de impugnación contra informes, dictámenes o inspecciones ni contra ningún otro acto o Resolución que no sean los expresamente dispuestos en el presente artículo; en tal sentido, el impetrante de tutela pese a haber acudido al recurso de Revocatoria, mismo que fue rechazado por las autoridades demandadas señalando que “…nunca asumió la calidad de Servidor Público y en tal virtud no puede activar el recurso de REVOCATORIA” (Conclusión II. 4); y, conforme establece el propio Decreto Supremo sobre la improcedencia de los recursos; al haber presentado la presente acción de defensa, actuó conforme a derecho, aspecto que a su vez permite ingresar al análisis de fondo de la problemática.

Ahora bien, expuesta como está la problemática, la parte accionante pretende que se deje sin efecto legal el oficio S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, mediante el cual las autoridades demandadas le hicieron conocer la “RESOLUCIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LÍNEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE RR.HH. N° 485/2021”, sujetándose en la Cláusula Décima Séptima numeral 2.3; sin expresar la razón o motivo para desvincularle como consultor individual de línea, haciendo solo referencia a la referida cláusula y carente de fundamentación; cuando por el contrario, de antecedentes se evidencia que el motivo real de su desvinculación se debió a presuntas irregularidades cometidas por el impetrante de tutela; motivo por el cual, incluso se hubiera recomendado la remisión de antecedentes a la Unidad de Transparencia, así como a la Autoridad Sumariante; caso en el cual, cuando se tiene este tipo de causales, es necesario que esté prevista para evitar una sanción que afecte el debido proceso.

En el marco de estos antecedentes, corresponde precisar que de acuerdo con lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, el consultor individual en línea es una persona física que presta servicios intelectuales para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, en sujeción a los términos de referencia y las condiciones fijadas en el CONTRATO y por un tiempo determinado establecido.

Conforme a la jurisprudencia constitucional precedente, se establece que el Consultor en Línea al suscribir un contrato para prestar sus servicios en la entidad contratante, se encuentra sujeto a las cláusulas establecidas en dicho contrato, el mismo que es por un tiempo determinado; es decir, existe una fecha de inicio y de conclusión; sin embargo, también existe causales de resolución del contrato que pueden ser objeto de rescisión por ambas partes; en tal sentido, en el presente caso de análisis las autoridades municipales demandadas decidieron resolver el Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021, de 22 de febrero, conforme a la cláusula décimo séptima numeral 2.3 inserto en el mismo contrato, determinación que se hizo conocer al accionante mediante la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, la misma que estaría respaldada en una cláusula  carente de sustento legal y sin la debida fundamentación, según refiere el peticionante de tutela; en ese marco debemos remitirnos al análisis de la Nota impugnada, a efecto de determinar si es evidente o no la denuncia expuesta por el accionante, para lo cual nos remitiremos al contenido de la misma:

“En el marco de la Cláusula Decima Séptima numeral 2.3. (Extinción del Contrato) se dará por terminado el vínculo contractual por una de las siguientes modalidades: numeral 2.3. Resolución Unilateral. En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR antes del vencimiento del plazo estipulado CUANDO ASÍ LO ESTIMARE POR CONVENIENTE"

(…) de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato"; consecuentemente, la relación entre las partes contratantes también está sujeta a las clausulas establecidas en el propio contrato (Cláusula Decima Séptima numeral 2.3).

Que, el Dictamen Procuradurial N°001/2016 expresamente señala en su numeral 18 "Sobre lo expresado precedentemente, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo N° 405/2012 de 1 de noviembre de 2012, en los Fundamentos de la Resolución, refiere que: ‘(...) podemos destacar como elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración, el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o inmediato de carácter público -adquisición de bienes y servicios-. Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; …………….Estos fines e intereses permiten a la administración guardarse prerrogativas o poderes de carácter excepcional propias solo de los órganos estatales, como son, el poder de control, de interpretación unilateral, poder de modificación unilateral del contrato cuando lo impone el interés público, poder de terminación, entre otros, a través de las cuales se manifiesta su rol de administrador y protector de los intereses públicos, que solo pueden ser ejercidos por la administración.", Dictamen que se constituye de carácter vinculante en el marco de lo previsto por el articulo 18 numeral 8 de la Ley N°0 64 "LEY DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO"

Por cuanto, al amparo del artículo 29 numeral 15 de la Ley N° 482 Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y las atribuciones conferidas por Ley, se comunica que a partir de la fecha queda RESUELTO el CONTRATO ADMINISTRATIVO MENOR DE CONSULTORIA DE LINEA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIR. GESTION DE RR.HH. N°485/2021.” ([sic] fs. 15 a 17)

De lo descrito precedentemente, se tiene que en la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, -ahora cuestionada- las autoridades demandadas decidieron la resolución del contrato de consultoría en línea, suscrito por el ahora accionante y la entidad contratante, sustentada en el numeral 2.3 de la cláusula Décima Séptima del Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021, de 22 de febrero; cláusula que establece que “En cualquier momento la ENTIDAD podrá prescindir de los servicios del CONSULTOR ANTES del vencimiento del plazo estipulado CUANDO ASÍ LO ESTIMARE POR CONVENIENTE”. (el resaltado es añadido)

De igual forma, se advierte la cita del Dictamen Procuradurial 001/2016 en el cual se hubiese hecho referencia al Auto Supremo 405/2012 de 1 de noviembre, resolución que hizo mención a los elementos del contrato administrativo respecto a “la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular”, lo cual permite a la administración guardarse prerrogativas como una modificación unilateral del contrato cuando el interés público es superior.

Asimismo, se colige que citaron al art. 29.15 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, disposición que confiere atribuciones a los Gobiernos Autónomos Municipales, comunicando en base a esta normativa la resolución de dicho Contrato Administrativo.

Del análisis de la nota citada precedentemente, se tiene que la resolución del contrato -como señala la jurisprudencia- estaba sustentada en la causal de resolución de la cláusula Décimo Séptima, numeral 2.3, en forma correcta; sin embargo, de los antecedentes descritos en las conclusiones, se advierte que esa no fue la causal verdadera para la resolución del contrato, sino la presunta irregularidad cometida por el accionante en la emisión de informes técnicos, tal como se establece en la Conclusión II.2 del presente fallo constitucional; a causa de la cual incluso se recomendó la remisión de antecedentes a la Unidad de Transparencia para su investigación, e inclusive ante la Autoridad Sumariante; en consecuencia, siendo ese el antecedente verdadero para la causal de la resolución de contrato, la entidad contratante estaba en la obligación de iniciar el proceso correspondiente y no así resolver el contrato de forma directa.

En ese mérito, la actuación de la parte demandada fue arbitraria, al no haber insertado la causal verdadera que le impulsó a resolver el contrato.

Al margen de lo anterior, también se establece la vulneración de los derechos laborales del accionante, cuando en la nota no solo se utilizó la causal de la cláusula Décimo Séptimo numeral 2.3; sino otras normas que no se encontraban consignadas en el contrato, como ser el Dictamen Procuradurial 001/2016, siendo que el mismo no fue citado en el Contrato Administrativo 485/2021; sin embargo, fue utilizado como justificativo de la rescisión unilateral, al igual que la referida Ley de Gobiernos Autónomos Municipales respecto a las atribuciones de dichos entes; normativas que no fueron consignadas en el Contrato Administrativo Menor de Consultoría de Línea de Prestación de Servicios Dir. Gestión de RR.HH. 485/2021 de 22 de febrero, para que estas fueran invocadas en la rescisión unilateral; toda vez que, en la cláusula tercera (Legislación aplicable) se tiene que el contrato fue celebrado exclusivamente al amparo de la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -DS 0181 de 28 de junio de 2009-, Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2020 -Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; y, DS 27113 de 23 de julio de 2003 - Reglamento de la Ley 2341 del Procedimiento Administrativo; en tal sentido, se colige que el referido Dictamen Procuradurial y la señalada Ley de Gobiernos Autónomos Municipales no estaban consignadas; razón por la cual tampoco era pertinente su cita por las autoridades demandadas como un justificativo legal para la resolución del contrato.

En tal sentido, conforme a lo expresado precedentemente se colige que las autoridades demandadas al emitir la Nota ahora cuestionada, vulneraron el debido proceso en los elementos de fundamentación y motivación; por lo que, corresponde conceder la tutela solicitada, bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; y de continuidad e inamovilidad laboral en el marco y términos de los contratos de consultoría de línea, suscritos con la entidad edil demandada.

Por lo precedentemente argumentado, la Sala Constitucional, al denegar la tutela, sin ingresar al fondo obró de forma incorrecta.

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Primera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve: REVOCAR la Resolución 018/2022 de 22 de febrero, cursante de fs. 77 a 79 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, conforme a los lineamientos expuestos en el presente fallo constitucional; en consecuencia,

1° DISPONE la nulidad de la Nota S.M.O.T. CITE 1890/2021 de 17 de agosto, debiendo las autoridades demandadas emitir una nueva, con la debida fundamentación y motivación, conforme a los argumentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 1379/2022-S1 (Viene de la pág. 18)

2°  DISPONE el pago de salarios devengados desde el momento de la desvinculación hasta el 1 de diciembre de 2021, fecha de vigencia del Contrato de Consultoría en Línea de prestación de servicios; en el plazo máximo de tres días, a partir de la notificación con el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo, es de Voto Aclaratorio.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

[1] SCP 0316/2010-R de 15 de junio, Fundamento Jurídico III.3.2 “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en: El Derecho de los Derechos: "El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dicho procedimiento de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático. El respeto a los debidos procesos garantiza en la democracia el respeto a la libertad, la igualdad, los derechos políticos o de participación y los derechos sociales" (sic).

(…).

[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, Sentencia de 5 de agosto de 2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).

[3] Que, el contrato de prestación de servicios es aquel a través del cual una de las partes se obliga a prestar a la otra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del Código Civil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contrato de prestación de servicios regulado en el Código Civil (Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, título II, de los contratos en particular) queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes y en la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que al efecto se suscribe.

Que, a diferencia del contrato civil de referencia, existe el contrato de trabajo que no queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes, por cuanto es la Ley que por razones de orden público impone limitaciones destinadas a proteger los derechos de los trabajadores que tienen relación jurídica laboral de dependencia y tratándose de trabajadores o funcionarios públicos, en cuanto corresponde a su contratación, evaluación y retiro (destitución o suspensión como emergencia de un proceso administrativo interno), se rigen en lo que sea aplicable por las normas generales expresadas en el Estatuto del Funcionario Público y sus normas reglamentarias, por sus propias normas y por las Normas Básicas reguladas por la Ley SAFCO y asimismo sus normas reglamentarias.

[4] En su Fundamento Jurídico III.2. Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea

La SCP 0281/2013-L de 2 de mayo, tomando como referencia a la SC 0351/2003-R de 24 de marzo, respecto a los contratos de consultoría de línea sostuvo que: “...a tiempo de definir a los contratos de prestación de servicios profesionales -refiriéndose al trabajo de los consultores en línea-, asumió el siguiente entendimiento: ‘Que, el contrato de prestación de servicios es aquel a través del cual una de las partes se obliga a prestar a la otra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del Código Civil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contrato de prestación de servicios regulado en el Código Civil (Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, título II, de los contratos en particular) queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes y en la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que al efecto se suscribe’.

La relación laboral descrito por nuestra jurisprudencia, a tiempo de referirse a los consultores en línea, sostiene que tal situación laboral no ingresa en el ámbito de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, tampoco se encuentra inmerso en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público, así lo señaló la SC 0605/2004-R de 22 de abril.

El art. 5 inc. q) del DS 0181 de 28 de junio de 2009, sobre la naturaleza de los servicios, que cumple el consultor individual de línea, señala: ‘Son los servicios prestados por un consultor individual, para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’. De dicha definición podemos concluir que, por excelencia el consultor en línea es una persona natural, que presta servicios especiales en el sector público, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Dentro de esa perspectiva el entendimiento del Tribunal Constitucional, determinó lo siguiente: Los consultores en línea, al no ser funcionarios públicos, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios.

Por otro lado, sobre el financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que prestan los consultores en línea, anualmente las entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA), que posteriormente se presentan al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación, ya de manera posterior por mandato del art. 5 de la Ley del Presupuesto General de la Nación - Gestión 2000, ninguna entidad puede comprometer, ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados.

En consecuencia, la definición de remuneración para consultores en línea, se encuentra prevista en función a la escala salarial, debiendo las Unidades Administrativas de cada entidad elaborar el cuadro de equivalencia de funciones, avalada por la Unidad Jurídica y autorizada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, de donde podemos concluir que, el presupuesto aprobado para la contratación de consultores en línea, en cada entidad pública se encuentra programada con anterioridad” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, la SCP 1452/2016-S3 de 8 de diciembre, reiteró a la SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio, que concluyó: «Por otro lado, el DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por el DS 1497 de 20 de febrero de 2013, regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, así el art. 2 inc. a) de dicho Decreto Supremo, señala como objeto del cuerpo normativo “establecer los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley Nº 1178”.

Sobre el particular, la SCP 0327/2016-S3 de 3 de marzo de 2016, estableció que: “Adicionalmente, el indicado Decreto Supremo asume el mismo criterio en cuanto al contrato en línea, al indicar en su art. 5 inc. qq): ‘Servicios de Consultoría Individual de Línea: Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’ (las negrillas son propias), de donde se tiene que la naturaleza de los contratos de consultoría de línea se encuentran sujetos a un régimen normativo especial, no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo”».

[5] “ARTÍCULO 90.- (PROCEDENCIA DEL RECURSO ADMINISTRATIVO DE IMPUGNACIÓN).