SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1497/2022-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1497/2022-S4

Sucre, 14 de noviembre de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 47396-2022-95-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 56/2020 de 18 de marzo, cursante de fs. 284 a 288 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Drina Jacqueline Marasovic de Solís, en representación de la Clínica Talentum Garden Clinic Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L) contra Herland Tejerina Silva, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS); y, Juan Max Gonzales Gallegos, Administrador Regional La Paz de la CNS.

La Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L y la CNS a través de la administración de la regional La Paz suscribieron la Minuta de Contrato 01/2019, el 2 de enero de 2019, ratificada mediante contrato modificatorio de 21 enero de 2020 y sus correlativas reformas realizadas por las Resoluciones de Directorio 150/2018, 183/2018, 187/2018 y 7/2020, refrendadas mediante Informe técnico CITE CNS-REG-LP-JMR-NOT-051/2020, instituyendo en su momento el vínculo de arrendamiento entre ambas partes; empero, a partir del 22 de julio de 2020, conforme a la minuta de 21 de enero del mismo año, el plazo convenido quedó al margen de las actuaciones administrativas, razón por la que, sin contrato vigente y en uso arbitrario de sus facultades estatales, al margen de omitir una renovación por intermedio de un contrato administrativo recurrente y con pacientes oncológicos de por medio que siguieron concurriendo a instalaciones de la Clínica, la CNS, mediante sus unidades descentralizadas siguió realizando actividades tanto de carácter administrativo como también brindando los respectivos servicios de salud oncológicos.

Es así que como consecuencia de la negligencia, impericia e imprudencia de la CNS, mediante la expresión tacita de sus autoridades se detentó ilegal e ilegítimamente sin contrato administrativo los predios hospitalarios de la Clínica Talemtun Garden S.R.L desde el 13 de Julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, extremo comprobado mediante la documentación propia de la CNS, como la Nota Cite: ADMR-N-189/2021 de 3 de febrero y el Acta Notarial de Entrega de Bien Inmueble de 4 del igual mes y año; razón por la que, en marzo de 2021 la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L, mediante notas fundamentadas remitió pliegos de renunciamiento a todos los miembros de las comisiones de recepción y conformidad de servicio, así como a las máximas autoridades de la CNS, quienes mediante Nota ASMR-N- 0828-2021 de 26 de abril, emitida por la Administración Regional La Paz de la CNS, concluyó que la relación contractual finalizó el 22 de julio de 2020 y no se puede efectivizar pagos retroactivos; razón por la que plantearon recurso de revocatoria que mereció la Resolución de revocatoria de 4 de junio de 2021, que rechazo la referida impugnación sin ninguna motivación fundada.

Ante el fallo de revocatoria, interpusieron recuso jerárquico, que mereció la Resolución Administrativa 148/2021 de 27 de septiembre, que confirmó el fallo impugnado, afirmando que la CNS estuvo en posesión y tenencia sin contrato vigente desde el 23 de julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021 y que tal extremo fue remitido a auditoria interna por la no devolución de la Clínica en cuestión, demostrando con tal argumento la negligencia de las autoridades de ese entonces; vulnerando de esta forma el derecho al debido proceso y a la propiedad privada, en sus vertientes de motivación y fundamentación por cuanto, por cuanto no se ingresó al análisis de la problemática plateada en la etapa recursiva, puesto que debieron realizar un análisis de legalidad sobre las omisiones realizadas por las Autoridades de la CNS, de ese entonces existiendo los datos reales de que se utilizó la Clínica en cuestión, sin contrato administrativo, empero, la CNS se desentendió de este hecho, tampoco resolvió los argumentos de hecho y derecho del recurso jerárquico y de revocatoria, puesto que, no examinaron los tres puntos planteados en su impugnación, sobreponiendo el derecho formal sobre el sustancial, incurriendo en consecuencia el fallo jerárquico en una serie de incongruencias, habiéndose restringido con dichos actos el uso y goce de la clínica, porque se detento la misma por siete (7) meses sin autorización, contrato ni respaldo legal.

El impetrante de tutela denunció como lesionado el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como su derecho a la propiedad privada; citando al efecto, los arts. 56, 115 y 181 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Solicitaron se conceda la tutela y se disponga: a) La Nulidad de la Resolución Administrativa 148/2021; la Resolución de Revocatoria de 4 de junio de 2021, y, en consecuencia la anulación de la Nota ADMR-N-0828-2021; b) el rembolso inmediato de los meses de julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2020, así como enero y febrero de 2021, consistentes en Bs3 696 668 (tres millones seiscientos noventa y seis mil seiscientos sesenta y ocho bolivianos); y, c) Se condene en costas, daños y perjuicios.

Celebrada la audiencia pública el 18 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 275 a 283 vta., presentes la parte accionante y los apoderados de las autoridades demandadas, todos asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela, por intermedio de su abogado ratificó los fundamentos expuestos en los memoriales de la acción de amparo constitucional y el de subsanación, reiterando los mismos en audiencia de consideración de la citada acción de defensa; y, ampliando dichos argumentos, refirió que: 1) El 8 de julio de 2021 presentaron una nota indicando que se pueda prorrogar el plazo primariamente establecido, señalando que se puede resolver el contrato o llamar a otra licitación de carácter público, empero, la CNS no respondió a dicha nota y dejo pasar el tiempo, emitiendo posteriormente la Nota ADMR-N-0828-2021, de la administración regional de la Paz de la CNS, determinando aspectos importantes como el de no realizar pagos retroactivos por el periodo del 23 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021; toda vez que, la relación contractual entre partes culminó el 22 de julio de 2020, nota que define la finalización de la relación contractual entre la CNS y la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L.; y, 2) Existió una evidente omisión administrativa que decantan en vías de hecho, que son todos los actos materiales que violenten derechos fundamentales, que se desmarcan de toda actividad administrativa reglada, puesto que, durante el lapso de tiempo del “21 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021” (sic), existe inobservancia total de norma administrativa.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Herland Tejerina Silva, Gerente General de la Caja Nacional de Salud, mediante informe escrito presentado el 16 de marzo de 2022, cursante de fs. 194 a 198 vta., señaló que: i) La acción de amparo constitucional incumple con la descripción de los hechos ilegales, que se constituyen en una condición de admisibilidad, por el que debió identificarse con precisión y claridad las acciones u omisiones que deben ser reparadas, no habiéndose demostrado con fundamentos fácticos y jurídicos las ilegalidades que se hubiesen cometido; ii) La parte ahora solicitante de tutela señaló en la acción de amparo constitucional se sujeta al contrato 01/2019, sin tomar en cuenta que esta acción destinada a defender derechos e intereses de las partes fue presentada sin haber agotado previamente los recursos que la misma entidad acordó de forma contractual, existiendo además, vías judiciales a las que podían haber acudido para hacer valer sus derechos como la jurisdicción contencioso administrativa que fue instituida para este fin, no siendo la presente acción de defensa la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni para la revisión de los mismos; iii) Se debe tener en cuenta que si bien se cuestiona la falta de motivación de la Nota ADMR-N-0828-2021 como elementos del debido proceso, en el presente acaso, no se trata de una resolución o un acto administrativo que cause estado, sino de uno de mero trámite, por lo que no correspondía se realice una fundamentación extensa o un análisis pormenorizado del caso como observa la parte solicitante de tutela, tampoco se encuentra dentro las funciones del Gerente General de la CNS, ordenar el pago retroactivo más aun sin la existencia de un contrato administrativo que obligue a las partes a su cumplimiento, motivo por el cual se respondió a la solicitud del impetrante en tal sentido; y, iv) Tampoco se advierte lesión al derecho de propiedad, puesto que se suscribieron los contratos para el uso de la infraestructura, habiéndose en todo caso instruido se informe al respecto ante los indicios de responsabilidad por la función pública.

Juan Max Gonzales Gallegos, Administrador Regional La Paz de la CNS, representado por Tulio Teddy Torres Trigo y Ann Lug Guera Mollinedo Gutiérrez, mediante informe escrito presentado el 16 de marzo de 2022, cursante de fs. 266 a 274, señaló que: a) La Nota ADMR-N-0828-2021, implicó una atención en resguardo del derecho de petición que asiste a cualquier ciudadano, contra la que interpusieron los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, habiéndose respondido en la Resolución Administrativa 148/2021, que tanto la nota antes mencionada como el fallo de revocatoria responden cada cual al fondo de la petición; b) La parte accionante no identificó expresamente el hecho lesivo de los derechos cuya vulneración alega, puesto que, circunscriben la presunta conculcación tanto a la Nota ADMR-828-2021 como a las resoluciones emitidas en los recursos de revocatoria y jerárquico, emitidas en base a solicitudes promovidas por la parte impetrante de tutela que considera actos administrativos concluyentes, conforme lo expresaron en su memorial de subsanación, en consecuencia, no existe un acto lesivo en concreto, tampoco un vínculo concreto entre los derechos vulnerados y la verdad material; asimismo, no se evidencia como se hubiese transgredido el derecho a la propiedad privada, puesto que, a tiempo de la presentación de la acción de amparo constitucional, no se restringió el derecho al uso, goce y disfrute de la propiedad privada; toda vez que la CNS no impidió de ningún modo tal derecho; y, c) No es posible dilucidar hechos controvertidos, dada la naturaleza de la presente acción de defensa, ni reconocer derechos a través de esta acción de defensa sino protegerlos, situación que se observa en el presente caso, correspondiendo a la justicia ordinaria dilucidar la problemática de fondo.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 56/2020 de 18 de marzo, cursante de fs. 284 a 288 vta., concedió en parte la tutela solicitada dejando sin efecto la Resolución Administrativa 148/2021, debiendo la Autoridad demanda en un plazo no mayor de setenta y dos (72) horas, emitir una nueva resolución, considerando los argumentos emitidos por la Sala Constitucional; fundamentando que: 1) En el caso presente se generó un acto administrativo entre la visión contractual y la independiente del acto administrativo, puesto que, el contrato venció el 21 de julio de 2020 y la entrega del bien como terminación de la relación contractual ocurrió en febrero de 2021, en tal razón, independientemente de la existencia de un contrato que la administración consideró vencido, es a partir de la fecha en que este venció que el accionante generó un nuevo acto administrativo puro; 2) En el caso en particular existe una situación que no puede dejarse de lado, por cuanto la Administración omite tanto en la resolución de revocatoria como en el jerárquico señalar cual es su parámetro normativo para estar en posesión de un bien durante siete meses sin el pago del arrendamiento que por lógica contractual debe ser el mismo que pactaron en el contrato principal; 3) En la presente causa existen dos actos administrativos, la parte impetrante de tutela identificó mal su pretensión, y la jurisdicción constitucional no puede llegar a los dos actos, solo puede observar el ultimo que en este caso viene a ser la Resolución Administrativa 148/2021, emitida por la Gerencia Nacional de la CNS, en la que existe ausencia total de pronunciamiento de la CNS respecto al pago adeudado a la ahora parte solicitante de tutela; y, 4) Por la asertiva afirmación de la autoridad demandada realizada en audiencia, al no existir un parámetro legal de la administración, lógicamente debe honrar la deuda que tiene con la parte accionante sin necesidad de hacer subterfugios ni inventar un quantum, el contrato estaba regido por una suma en forma de pago por el canon de arrendamiento si bien no existe una nueva relación es cierto pero también existe una tenencia sin fondo legal o vigencia de algún tipo normativo, contrato, reglamento o norma general que sea causa para evitar el cumplimiento de su obligación, situación que evidencia una vía de hecho.

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Cursa notas de solicitud de pago voluntario por arrendamiento de la infraestructura de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L. por los meses posteriores a la conclusión del contrato suscrito entre la CNS y la parte ahora accionante desde la carta de 10 de noviembre de 2020, hasta la nota de 22 de marzo de 2021, por la que se solicitó el pronunciamiento urgente a las varias peticiones de pago del uso de los bienes de la mencionada Clínica del 22 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, notas dirigidas a las autoridades de la CNS (fs. 73 a 130).

II.2.  Mediante la Nota Cite ADMR-N-189/2021 de 3 de febrero, dirigida a la representante legal de Talentum Garden Clinic S.R.L., el Administrador Regional La Paz de la CNS, solicitó que la parte ahora impetrante de tutela pueda hacerse presente el 4 de febrero de 2021, en las instalaciones de la referida clínica con el propósito de realizar la devolución de los ambientes que fueron objeto de arrendamiento en virtud de la minuta de contrato 01/2019 (fs. 32).

II.3.  A través de la Nota ADMR-N-0828-2021 de 26 de abril, el Administrador Regional La Paz de la CNS, dirigiéndose a la parte ahora impetrante de tutela, otorgó respuesta en atención a las solicitudes de pago por arrendamiento para el funcionamiento del HODE Oncológico de la CNS, determinando no realizar pagos retroactivos por el periodo del 23 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, toda vez que, la relación contractual entre ambas instancias culminó el 22 de julio de 2020 (fs. 36).

II.4.  Cursa memorial presentado el 11 de mayo de 2021, por el que la parte ahora accionante, formuló recurso de revocatoria contra la Nota ADMR-N-0828-2021 (fs. 29 a 31 vta.); que mereció la Resolución de 4 de junio de 2021, por la que el Administrador Regional La Paz de la CNS, rechazó la referida impugnación (fs. 27 a 28).

II.5.  Por memorial presentado el 22 de junio de 2021, la parte ahora impetrante de tutela, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de 4 de junio de 2021 (fs. 20 a 25); que fue resuelto a través de la Resolución Administrativa 148/2021 de 27 de septiembre, por el que el Gerente General de la CNS, confirmó el fallo impugnado; asimismo, en relación a la posesión y tenencia de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., sin la existencia de contrato vigente, toda vez que por medio de Informe legal con cite 623 de 16 de noviembre de 2020, se recomendó el inicio de auditoria especial; por otra parte, pese a la irregularidades detectadas y la no devolución del inmueble a la terminación del contrato y los montos de alquiler que no hubiesen sido cancelados, se dispuso que la Administración regional La Paz de la CNS informe con relación a las acciones asumidas en relación a tales hechos (fs. 14 a 18 vta.).

La parte accionante considera lesionados el debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como su derecho a la propiedad privada, toda vez que, las autoridades demandadas, a tiempo de responder su solicitud de pago de arrendamiento de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., en razón a que la CNS estuvo en posesión y tenencia de dicha clínica sin contrato vigente desde el 23 de julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, rechazaron dicha pretensión, sin ingresar en el análisis de la problemática planteada en la etapa recursiva en la que presentaron los recursos de revocatoria y jerárquico, en cuyas Resoluciones de 4 de junio de 2021 y 148/2021, respectivamente, no se realizó un análisis de legalidad sobre las omisiones de las Autoridades de la CNS de ese entonces, existiendo datos reales de que se utilizó la Clínica en cuestión, sin contrato administrativo, empero, la CNS se desentendió de tal situación, tampoco resolvió los argumentos de hecho y derecho expuestos en los tres puntos planteados en su impugnación, sobreponiendo el derecho formal sobre el sustancial, incurriendo en consecuencia el fallo jerárquico en una serie de incongruencias, habiéndose restringido con dichos actos el uso y goce de la clínica, porque se detento la misma sin autorización, contrato ni respaldo legal.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional

El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Al respecto la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: `Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales´. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”.

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. A su vez el art. 129.I de la Norma Suprema, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

III.2. La motivación, la fundamentación y la congruencia en las resoluciones

La motivación y fundamentación entre otros, son elementos que componen el debido proceso, conforme se desarrolló en la jurisprudencia constitucional y deben ser observados por las y los juzgadores al momento de emitir sus resoluciones; es en este sentido, la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre, entre otras, refirió que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la garantía del debido proceso…”.

Asimismo, la SCP 0235/2015-S1 de 26 de febrero, al respecto señaló: “En cuanto al derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, este se constituye en la garantía del sujeto procesal, de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico legales que determinaron su posición; en consecuencia, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que respaldan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados, sino de la forma en que se decidió”.

Ahora, si bien la motivación y la fundamentación son elementos de obligatoria existencia y cumplimiento para las autoridades jurisdiccionales en la emisión de sus resoluciones, esto no implica que su desarrollo sea ampuloso en cuanto a sus consideraciones y citas legales, sino, debe existir una estructura explicativa de forma y de fondo, pudiendo ser concisa y clara, de modo que se entiendan satisfechos todos los puntos reclamados por quien demanda o impugna, pues en una resolución debe existir la posibilidad de identificar claramente las consideraciones que justifiquen razonablemente la decisión asumida; es en aplicación de dicho razonamiento que la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre, señaló que: “Asimismo, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas”.

Acotando a este criterio, la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, expresó que: “De lo expuesto, inferimos que la fundamentación y la motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo”.

Otro de los elementos, que hacen al debido proceso es el principio de congruencia, expresado en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, que señaló lo siguiente: “...la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: “…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión”.

Dichos precedentes jurisprudenciales resaltan la importancia que tiene el deber de las autoridades jurisdiccionales, de motivar y fundamentar sus resoluciones; en virtud a que a través del cumplimiento de dichos componentes del debido proceso, lo que optimiza un adecuado ejercicio del derecho a la defensa en favor de partes; también constituye un elemento que permite analizar y controlar de manera eficaz el desempeño de las funciones jurisdiccionales, pues el deber de justificar las resoluciones a través de la motivación y fundamentación configurando una estructura de hecho y de derecho, permite dar a conocer a las partes respecto al por qué de una determinada decisión y los alcances que tiene dicha decisión respecto a un determinado reclamo o a una pretensión formulada; aspecto este último, que tiene relación con el deber de garantizar el principio de congruencia, dado que la motivación y fundamentación de la resolución debe enmarcarse en lo pretendido o solicitado por las partes. Elementos que sin duda, permiten además, que se realice un control efectivo por parte de las diferentes instancias y etapas del proceso, a través de los medios de impugnación que la ley reconoce.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso en análisis, la parte accionante acusa la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, así como su derecho a la propiedad privada, toda vez que, las autoridades demandadas, a tiempo de responder su solicitud de pago de arrendamiento de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., en razón a que la CNS estuvo en posesión y tenencia de dicha clínica sin contrato vigente desde el 23 de julio de 2020 hasta el 4 de febrero de 2021, rechazaron dicha pretensión, sin ingresar en el análisis de la problemática planteada en la etapa recursiva en la que presentaron los recursos de revocatoria y jerárquico, en cuyas Resoluciones de 4 de junio de 2021 y 148/2021, respectivamente, no se realizó un análisis de legalidad sobre las omisiones de las Autoridades de la CNS de ese entonces, existiendo datos reales de que se utilizó la Clínica en cuestión, sin contrato administrativo; empero, la CNS se desentendió de tal situación, tampoco resolvió los argumentos de hecho y derecho expuestos en los tres puntos planteados en su impugnación, sobreponiendo el derecho formal sobre el sustancial, incurriendo en consecuencia el fallo jerárquico en una serie de incongruencias, habiéndose restringido con dichos actos el uso y goce de la clínica, porque se detento la misma sin autorización, contrato ni respaldo legal, situación que constituye vías de hecho.

III.3.1. Consideraciones previas

Identificada la problemática, y previo a ingresar al análisis del caso concreto, advertidos de que en la presente acción de defensa la parte solicitante de tutela cuestiona no solo la Resolución Administrativa 148/2021, sino también la Resolución de 4 de junio de 2021 emitida en etapa de recuso de revocatoria; ambas dictadas por el Gerente General y la Administración Regional de la CNS, respectivamente; sobre tal situación, corresponde aclarar a la parte solicitante de tutela, que esta jurisdicción no puede emitir pronunciamiento sobre la Resolución dictada por la Autoridad de primera instancia, puesto que, la acción de amparo constitucional –conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional– no constituye una instancia o etapa recursiva adicional de examen de todo el proceso, esto en virtud a que en el procedimiento administrativo cada fallo o acto administrativo emitido tiene su recurso de revisión vertical para denunciar los agravios que dichos actos podrían ocasionar, es decir, su revisión es de exclusiva competencia de las autoridades administrativas llamadas por ley, que en el caso de la Resolución de revocatoria, que fue objeto del recurso jerárquico, por la parte ahora accionante, su revisión y análisis correspondió al Gerente General de la CNS como máxima autoridad de le referida entidad, quedando por lo tanto, limitada la intervención de la jurisdicción constitucional al análisis solo respecto a los reclamos de vulneración de derechos que se hubiese generado en Resolución Administrativa 148/2021, y no así, respecto a las denuncias contra la Resolución de 4 de junio de 2021.

Por otra parte, las autoridades demandadas, observaron que la presente acción de defensa no agotó el principio de subsidiariedad y que existiría hechos controvertidos, puesto que, el contrato suscrito entre partes establecería la vía de resolución de controversias; y que en el caso presente correspondía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para hacer valer sus derechos, no siendo la presente acción de defensa la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni para la revisión de los mismos.

Al respecto corresponde precisar que en relación a la subsidiariedad, conforme se expuso ut supra, en el presente caso la parte accionante identifica como actos lesivos de su derechos, a las resoluciones de revocatoria y jerárquico emitidas en el procedimiento administrativo iniciado a instancia suya, fallos que conforme se tiene descrito en el apartado de Conclusiones II.4 y II.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, evidencian que una vez generados el acto administrativo contenido en la Nota ADMR-N-0828-2021, la parte ahora impetrante de tutela agotó la vía administrativa con la interposición del recurso jerárquico que mereció la Resolución Administrativa 148/2021, ahora cuestionada, como lesiva de los derechos del ahora solicitante de tutela; no siendo evidente que en el caso en análisis, no se hubiese agotado la subsidiariedad.

Sobre la observación de la existencia de hechos controvertidos, corresponde precisar que del contenido del memorial y subsanación de la presente acción de defensa, y la aclaración e intervención de la parte solicitante de tutela en la audiencia de consideración de la misma, se advierte que en el caso presente no existe controversia alguna, en la que se cuestione la interpretación o ejecución del contrato de arrendamiento y sus modificaciones suscrito entre la CNS y la parte ahora solicitante de tutela, puesto que, ambas partes refieren que el mismo finalizó el 22 de julio de 2020; siendo el reclamo principal en la presente acción tutelar el hecho de que la CNS hubiese detentado y ocupado el inmueble y equipos de la Clínica Talentum Garden Clinics SRL, del 22 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, sin contrato ni norma legal que ampare tal detentación; razón por la que, la parte accionante solicitó la cancelación por la ocupación de sus bienes, habilitando la vía administrativa para tal fin, situación que no hubiese sido considerada por las autoridades administrativas que hubiesen emitido sus fallos sin motivación ni fundamentación, detentación que además considera como vías de hecho por apartarse la CNS con tales actos de los marcos legales; no siendo evidente que en el presente caso existiesen hechos controvertidos o que la vía del proceso contencioso puro fuese la instancia competente para la resolución de la pretensión planteada por la ahora parte impetrante de tutela.

III.3.2. Resolución del caso concreto

En relación a la problemática planteada, se evidencia que la parte ahora impetrante de tutela en lo principal de su argumento, denuncia la lesión a sus derechos, en razón a que la CNS hubiese detentado y ocupado el inmueble y equipos de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., del 22 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021, sin contrato ni norma legal que ampara tal detentación, razón por la que, solicitó la cancelación por la ocupación de sus bienes en el referido tiempo, habilitando la vía administrativa para tal fin, situación que no hubiese sido considera por las autoridades administrativas que hubiesen emitido sus fallos sin motivación ni fundamentación, detentación que además considera como vías de hecho por apartarse la CNS con tales actos, de los marcos legales; vale decir que, el examen del presente caso se enmarca en el análisis de la falta de fundamentación y motivación en la Resolución Administrativa 148/2021, conforme se expuso ut supra; y, la existencia de vías o medidas de hecho que afectaría el derecho a la propiedad de la parte ahora accionante.

Consiguientemente, corresponde señalar que de la revisión de antecedentes, se advierte que del 10 de noviembre de 2020, hasta la nota de 22 de marzo de 2021, la parte impetrante de tutela, presentó a la CNS varias notas de solicitud de pago voluntario por arrendamiento de las instalaciones de la Clínica Telentum Garden Clinic S.R.L., por los meses posteriores a la conclusión de un contrato de arrendamiento que suscribieron con dicha entidad, pidiendo el pronunciamiento urgente a las varias solicitudes de pago del uso de sus bienes del 22 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021; fecha esta última en la que recién se devolvió las instalaciones de la referida Clínica, conforme se evidencia en la Nota Cite ADMR-N-189/2021, dirigida a la representante legal de Talentum Garden Clinic S.R.L., por la que, el Administrador Regional La Paz de la CNS, requirió que la parte solicitante de tutela pueda hacerse presente el 4 de febrero de 2021, en las instalaciones de la referida clínica con el propósito de realizar la devolución de los ambientes que en inicio fueron objeto de arrendamiento en virtud de la minuta de contrato 01/2019.

Las solicitudes de pago antes mencionadas, fueron respondidas por la CNS a través de la Nota ADMR-N-0828-2021, emitida por el Administrador Regional La Paz de la CNS, determinando que no puede realizar pagos retroactivos por el periodo 23 de julio de 2020 al 4 de febrero de 2021; toda vez que, la relación contractual entre ambas instancias culminó el 22 de julio de 2020; razón por la que, la parte solicitante de tutela formuló recurso de revocatoria, que mereció la Resolución de 4 de junio de 2021, por ello, el Administrador Regional La Paz de la CNS, rechazó la referida impugnación; decisión a su vez motivó la presentación del recurso jerárquico, que fue resuelto a través de la Resolución Administrativa 148/2021; por la que, el Gerente General de la CNS, confirmó el fallo impugnado; aclarando en relación a la posesión y tenencia de la Clínica Talentum Garden Clinic SRL, sin la existencia de contrato vigente, que por medio de Informe legal con cite 623 de 16 de noviembre de 2020, se recomendó el inicio de auditoria especial; y que ante las irregularidades detectadas y la no devolución del inmueble a la terminación del contrato y los montos de alquiler que no hubiesen sido cancelados, se dispuso que la Administración Regional La Paz de la CNS, informe con relación a las acciones asumidas sobre tales extremos.

En este antecedente, en relación a la falta de fundamentación y motivación en la Resolución Administrativa 148/2021, en la que, no se hubiese considerado los agravios contenidos en el recurso jerárquico formulado por la parte ahora solicitante de tutela; corresponde precisar que, de la revisión y análisis del referido recurso, se advierte que el ahora accionante denunció como agravios que:

i) La Resolución A de 4 de junio de 2021 señaló que la Nota ADMR-N-0828-2021 no reúne las condiciones y caracteres de un acto administrativo propiamente dicho, no se sujeta a lo dispuesto por el art. 27 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–, en cuanto a los caracteres y efectos jurídicos para que se pueda construir su impugnabilidad, incurriendo en una incorrecta interpretación de la normativa administrativa, coligiendo que la norma hace una diferencia clara entre los actos administrativos definitivos y de mero trámite, y en el caso de la Nota ADMR-N-0828-2021, este se trata de un acto administrativo definitivo al dar por concluida la relación contractual, habiéndose incurrido en error sustancial al establecer que tal acto no cumple con los caracteres para considerarse un acto administrativo, puesto que, con dicho acto se generó el efecto jurídico de impago por los meses que la CNS poseyó activamente la Clínica en cuestión a sabiendas del término pactado.

ii) La CNS mediante sus autoridades temporales cometieron actos ilegales y arbitrarios, puesto que, desconocieron y prescindieron de los mecanismos establecidos en la normativa especializada, relativa a la contratación estatal quebrantado el orden jurídico administrativo incurriendo en actos de abuso de poder frete a la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., que resultan ilegítimos por carecer de respaldo legal y que sin duda les ocasionaron daños, puesto que desde la lógica de la primacía de la realidad y seguridad jurídica, no es posible que las causas imputables a la administración pública recaigan sobre los administrados, siendo inadmisible que pueda convalidarse los actos públicos que denoten ausencia de diligencia respecto a las acciones ejecutivas, existiendo evidente inobservancia del principio de previsibilidad; y,

iii) La CNS incurrió en total inobservancia del contrato de arrendamiento que tenía y continuó detentando las instalaciones de la Clínica Talentum Garden Clinic SRL, generando con tal acto, obligaciones pecuniarias de hecho y extracontractuales de parte de la CNS que hubiese inobservado los principios de legalidad y seguridad jurídica, dado que, por el principio de legalidad presupuestal, existe la obligación de que la entidad estatal que emitan actos administrativos que generen obligaciones de contenido económico cuenten con una reserva o disponibilidad del presupuesto, en tal entendido, es indispensable la atribución de responsabilidades en el presente caso a las autoridades que actuaron con negligencia y por ende debe procesarse a las mismas por los meses pendientes de cánones de arrendamiento, con el simple efecto previsto en el art. 113 de la CPE y la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–, por el que a través del control interno debe procederse con el pago inmediato que luego será devengado por medio de la acción de repetición.

En este marco, de la revisión de la Resolución Administrativa 148/2021, se observa que esta expone una relación de antecedentes para luego transcribir en su Considerando VI, los arts. 232 y 235 y 410 de la CPE; 2.I, 25 y 48 del DS 27113 reglamentario de la Ley LPA, señalando finalmente en el Considerando VII, que es deber del Gerente General apreciar los antecedentes en la instancia jerárquica con sana crítica y prudente criterio bajo los principios de imparcialidad, confirmando la Resolución impugnada, estableciendo asimismo, la posesión y tenencia de la Clínica Talentum Garden Clinic S.R.L., sin la existencia de contrato vigente, conforme refiere el Informe legal con cite 623 de 16 de noviembre de 2020, recomendando el inicio de auditoria especial; y en relación a las irregularidades detectadas y la no devolución del inmueble a la terminación del contrato y los montos de alquiler que no hubiesen sido cancelados, se dispuso que la Administración Regional La Paz de la CNS, informe con relación a las acciones asumidas sobre los hechos antes expresados.

De la contrastación de los agravios identificados en el recurso jerárquico y lo resuelto en la Resolución Administrativa 148/2021, es evidente la ausencia total de motivación y fundamentación, en relación a los referidos agravios, extremo que además hace incongruente a la indicada resolución, por cuanto en la misma, la autoridad demandada se limitó a realizar una cita de antecedentes e identificar normativa administrativa y constitucional, sin vincular o aplicar la misma a explicación alguna en caso en análisis.

De igual modo, si bien la autoridad demandada extrajo de manera incompleta los agravios del recurso jerárquico, no resolvió ni hizo mención al respecto; es así que, sin explicación que motive su decisión, de manera contradictoria hizo referencia a su deber de apreciar antecedentes en base a la sana crítica y prudente criterio, sin realizar análisis o examen alguno en relación a los agravios planteados en el recurso jerárquico, los antecedentes y la resolución impugnada, extremos que evidencian que el Gerente General de la CNS, incumplió con su deber de motivación y fundamentación desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, puesto que, no explicó los motivos y razones que lo impulsaron a confirmar el fallo impugnado, incurriendo por consiguiente, en la omisión de consideración de todos los puntos reclamados y controvertidos por el recurrente ahora accionante.

Adicionalmente a lo antes manifestado, se debe tener en cuenta que en el caso presente, la parte ahora accionante vincula al reclamo de falta de fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, la supuesta lesión de su derecho propietario y si bien equivoca en su argumento el criterio de la existencia de vías de hecho, se advierte que dicho reclamo tiende en realidad a cuestionar la forma resolución de la problemática de fondo por parte de la autoridad demandada en relación al tiempo en que se hubiese ocupado su inmueble de su propiedad sin la existencia de contrato alguno y sin que además se le hubiese pagado por el tiempo que duró aquella ocupación extracontractual; hecho que debe ser considerado y resuelto por la autoridad demandada, dado que los extremos denunciados a través del recurso jerárquico, tienden a controvertir la naturaleza y efecto de la Nota ADMR-N-0828-2021, conformé se observa del primer agravio, a través del cual se establece que la indicada nota da por extinguida la relación contractual entre Talentum Garden Clinic S.R.L. y la CNS, generando el efecto jurídico de impago de alquileres por los meses que la referida entidad estatal poseyó activamente el inmueble en cuestión.

En este contexto, la controversia planteada en la vía administrativa sobre la utilización de las instalaciones de la clínica en cuestión sin una remuneración o contrato que justifique su uso por parte de la CNS, a partir de la negativa de pago por parte de la entidad demandada en los términos antes expuestos, debe ser resuelto; al advertirse según antecedentes expuestos ut supra, que la CNS, ocupó los ambientes y equipos de la parte accionante por el lapso de siete meses posteriores a que se hubiese cumplido el contrato conforme refiere la misma entidad en el la Nota ADMR-N-0828-2021; en tal razón, el hecho de que hasta el presente la referida entidad no otorgue una solución a dicha pretensión de pago por la ocupación posterior al término contrato, evidencia la lesión al derecho propietario de la parte solicitante de tutela, cuyo derecho debidamente acreditado es reconocido y protegido por el art. 56 de la CPE, y que según prevé el art. 105.I del CC, “La propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar y disponer de una cosa...”, vale decir que, la ocupación de las mencionadas instalaciones durante siete meses sin una solución a la pretensión de pago por el uso del inmueble durante ese lapso por parte de la CNS, que como entidad Estado reconoció la terminación del contrato y la ocupación de aquellas dependencias; mantiene en incertidumbre a la parte accionante respecto al ejercicio de su derecho propietario y sobre la referida pretensión de pago que debería ser resuelta por el Estado mediante los mecanismos administrativos y legales, brindando una adecuada solución por el tiempo en que la parte impetrante de tutela se hubiesen visto privada de usar gozar y disponer de dicho inmueble.

En tal entendido, en el marco del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, vinculados inescindiblemente al principio de congruencia que constituye doctrinalmente una proyección y/o manifestación del principio dispositivo, la autoridad demandada no puede abstraerse de la resolución integral del caso y los agravios contenidos en el recurso jerárquico, bajo el argumento de que la Nota ADMR-N-0828-2021, no constituiría un acto administrativo definitivo, cuando de su contenido es evidente que a través de esta, se determinó la imposibilidad de pago por lo meses que la CNS ocupó las referidas instalaciones sin contrato ni sustento legal, evidenciándose en tal sentido la resolución o decisión final sobre el derecho reclamado por la parte ahora accionante en la vía administrativa; máxime, si la propia CNS, mediante Nota ADMR-N-0828-2021, determinó que la relación contractual de arrendamiento finalizó el 22 de julio de 2020; y que a de la Nota Cite ADMR-N-189/2021 (Conclusiones II.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional), se evidencia que la CNS procedió a la devolución de la mencionad Clínica el 4 de febrero de 2021.

Por todo lo antes señalado, en el marco de los entendimientos jurisprudenciales glosados en el Fundamento Jurídico que antecede, es obligación ineludible de la autoridad demandada, responder al recurso jerárquico también respecto a los puntos reclamados que postulan en el fondo la solicitud de pago, debiendo la misma brindar una solución a la controversia planteada en la vía administrativa, a efectos de reparar los derechos cuya lesión se denuncia a través de esta acción tutelar, vinculados al debido proceso en sus vertientes de fundamentación motivación y congruencia, generando incertidumbre que decanta en la lesión del derecho propietario conforme se denunció.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, aplicó en parte correctamente los alcances de la presente acción de defensa.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 56/2020 de 18 de marzo, cursante de fs. 284 a 288 vta., dictada por Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER en todo la tutela impetrada, en relación a la vulneración del debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, dejando sin efecto la Resolución Administrativa 148/2021 de 27 de septiembre; disponiendo que el Gerente General de la CNS, emita nuevo pronunciamiento debidamente fundamentado, motivado y congruente, conforme los lineamentos del presente fallo constitucional. Sin costas, daños y perjuicios.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO