SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1568/2022-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1568/2022-S2

Sucre, 6 de diciembre de 2022

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:   MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción popular

Expediente:                  49371-2022-99-AP

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 112/2022 de 30 de junio, cursante de fs. 104 a 108, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Eliseo Chino Apaza en representación de la comunidad Yaurini contra Eustaquio Huayta Poma y Pedro Coromi Moncada, Alcalde y Presidente del Concejo ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata del departamento de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 14 de junio de 2022, cursante de fs. 40 a 44, la parte accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro de un proceso de saneamiento de las tierras de la comunidad Yaurini el Instituto de Reforma Agravia (INRA), estableció que una parte de su territorio, específicamente una superficie de “3.9953 Has”, equivalente al 1.73 % del área total de la Comunidad, fue incluida en la mancha urbana de la ciudad de Sorata del departamento de La Paz, conformada por propiedades de derechos individuales y colectiva; por otro lado, algunos predios de la Comunidad fueron transferidos a particulares sin que ello hubiera afectado el uso de las tierras colectivas.

A lo que, personas particulares y ajenas a la comunidad Yaurini, conformaron una asociación denominada Junta de Vecinos “Zona Entre Ríos” de la aludida ciudad, misma que fue reconocida por Resolución Municipal 0111/2019 de 19 de agosto, decisión emitida por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata del precitado departamento. 

Enterándose que la mencionada entidad edil, la Junta de Vecinos “Zona Entre Ríos” y el Instituto Geográfico Militar (IGM), suscribieron un convenio destinado a la elaboración de la planimetría afectando el 100% del territorio de propiedad de la referida Comunidad, sobreponiéndose a las parcelas individuales y colectivas sin haberles consultado previamente.

De igual manera, les exigen cancelar un monto de Bs5 000.- (cinco mil bolivianos), para formar parte de la aludida urbanización y así permitir que el IGM realice el levantamiento de su predios, privándoles del derecho de hacer uso tanto de su propiedades colectivas, como de los ríos Challasuyo y Marquilla, irrumpiendo sus costumbres y tradiciones respecto a las propiedades individuales, al negarse a levantar y mensurar sus propiedades incorporadas a la mancha urbana, pretendiendo obligarles a ser parte de la indicada Junta de Vecinos, lesionando sus derechos a la libre determinación y a la territorialidad.

Después de ocurrido todo lo manifestado, suplicó a las autoridades demandadas mensurar sus predios e incluir sus propiedades en la planimetría sin haber recibido respuesta alguna.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de los derechos colectivos, a la identidad cultural, a la libre determinación, a la territorialidad, a la consulta previa y a la petición, citando al efecto los arts. 2, 24, 30.II y 394.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) La nulidad de la Resolución Municipal 0111/2019, dictada por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata; b) Ordenar al Alcalde demandado precautelar la integridad territorial de la comunidad Yaurini, o en su defecto, incorporar a la mancha urbana a la totalidad del territorio de la indicada Comunidad, debiendo realizarse el levantamiento de los lotes para su inclusión en la planimetría de la señalada mancha; y, c) Disponer que las autoridades demandadas respondan de manera fundamentada a las quejas que se planteó.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 30 de junio de 2022, según consta en acta cursante de fs. 96 a 103 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogada, ratificó íntegramente el contenido del memorial de acción popular, y ampliándolo señaló que: 1) La comunidad Yaurini tiene derecho propietario individual y colectivo reconocido; una porción de su superficie fue incluida dentro de la mancha urbana del municipio de Sorata; 2) Las autoridades demandadas al rechazar su inclusión en el levantamiento planimétrico de los terrenos de la comunidad individuales, colectivos y destinados para área escolar, pretenden desconocer su derecho propietario; 3) No fue consultado para la afectación (urbanización) de su territorio ni para la conformación de una Junta Vecinal que se sobrepone en un 100% al territorio de la indicada Comunidad;     4) Al no incluir en el levantamiento de sus propiedades individuales, colectiva y destinadas a educación, se le privó de ejercer sus derechos propietarios así como el uso de los ríos Challasuyo y Marquilla; 5) El 15 de octubre de 2021, solicitó se le otorgue copias del convenio suscrito entre el Gobierno Autónomo Municipal de Sorata, el IGM y los representantes de la Junta de Vecinos “Zona Entre Ríos”; posteriormente, el 23 del mismo mes y año, de forma escrita se opuso al levantamiento planimétrico, sin obtener ninguna respuesta; y, 6) Se debe conceder la tutela, y en esa virtud excluirse de la mancha urbana el territorio de la comunidad Yaurini o en su caso, incorporar dicha pretensión a la totalidad del territorio de la aludida Comunidad; caso en el cual, se deberá realizar el levantamiento en lotes para su inclusión en la planimetría de la mancha urbana del centro poblado de Sorata.

En audiencia de garantías ante las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la parte accionante señaló que: i) La pretensión de la acción popular fue que se respete la territorialidad de comunidad Yaurini y se anule la personería jurídica de la urbanización Entre Ríos por haber afectado a gran parte de los comunarios; y,    ii) La Resolución Municipal 0111/2019, lesionó los derechos colectivos de la comunidad; debido a que, la superficie inmersa en la planimetría pretendió aprobarse afectando el área escolar propiedad de la Comunidad y el acceso a los ríos Challasuyo y Marquilla.

I.2.2. Informe de los demandados

Eustaquio Huayta Poma, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata, en audiencia de garantías señaló que: a) No fue el ejecutivo municipal  quien aprobó la Resolución Municipal cuestionada; por tanto, no cursaban antecedentes de los documentos que respaldaron su constitución; b) La comunidad Yaurini tiene el derecho a elegir si se constituye como parte del área urbana o rural; c) En ningún momento se negó la incorporación como tampoco la oposición planteada por dicha Comunidad a la planimetría; y, d) La aludida Comunidad de manera previa debió decidir si desea que su territorio sea incorporado a la mancha urbana o no.

Pedro Coromi Moncada, Presidente del Concejo del aludido Gobierno Autónomo Municipal, en audiencia de garantías expresó que: 1) La Resolución Municipal 0111/2019 cuestionada en la presente acción popular fue emitida en la “anterior gestión”; 2) La Constitución Política del Estado y las leyes garantizan el derecho a la libre asociación y se ejerce en tanto existan otras personas que deseen formar parte de la colectividad para la consecución de los fines lícitos que sus integrantes desean; 3) La parte solicitante de tutela no demostró qué agravios le ocasionó la mencionada Resolución, no lesionó ningún derecho colectivo; debido a que, dicho instrumento normativo no indicó que privará a la parte accionante del uso de los ríos, o afectaría sus usos y costumbres; 4) Con relación a la supuesta vulneración del derecho de petición el aludido ente municipal respondió a todas las solicitudes; empero, la abogada de la parte impetrante de tutela no aclaró que su trámite fue derivado al ejecutivo municipal mediante peticiones de informe escrito; y, 5) No cursaba en el Concejo Municipal ninguna solicitud tendiente a dejar sin efecto la Resolución Municipal 0111/2019. 

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Roberto Laura Villegas, Presidente de la Junta de Vecinos “Zona Entre Ríos”, no remitió escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías pese a su notificación cursante de fs. 76 a 79 vta.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 112/2022 de 30 de junio, cursante de fs. 104 a 108, denegó la tutela impetrada, disponiendo: i) Recomendar que la “autoridad administrativa” del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata, tanto su ente ejecutivo y deliberante, ante la eventualidad que la comunidad Yaurini adopte la decisión expresa de incorporarse a la mancha urbana del centro poblado del municipio de Sorata del citado departamento, está en la obligación de verificar la viabilidad y factibilidad de procedencia de aquella pretensión, siempre y cuando la indicada Comunidad así lo decida y cumpla con los requisitos que esa tramitación demanda en sede administrativa; ii) La aludida Comunidad cuenta con toda la facultad y potestad de demandar a su costo una complementación del informe elaborado por el IGM; y, iii) Reflexionar al ejecutivo y legislativo municipal para que responda de forma fundamentada y motivada a los requerimientos presentados por la mencionada Comunidad; con base en los siguientes fundamentos: a) No se advirtió que la Resolución Municipal 0111/2019, hubiese constituido en un acto arbitrario que lesione un derecho de naturaleza colectiva; b) Se pudo evidenciar que algunos miembros de la citada Comunidad transfirieron sus terrenos a personas ajenas a la misma los cuales debían ser respetados; c) La petición solicitada en sentido que se excluya de la mancha urbana del centro poblado de Sorata la fracción afectada a la comunidad Yaurini era improponible; debido a que, para ello era necesario la existencia de la declaratoria de invalidez de la traslación de dominio a terceras personas a la Comunidad; d) El disponer que toda la superficie de propiedad de la aludida Comunidad sea excluida de la mancha urbana importaría consolidar la extensión superficial de aquella que se evidenció fue transferida parcialmente a personas ajenas a la referida Comunidad, derechos de propiedad que no pueden ser desconocidos; f) La pretensión alternativa requerida por la parte impetrante de tutela en sentido de ser incorporados en la totalidad del territorio a la mancha urbana incumbe el cumplimiento de requisitos administrativos previos, como ser el levantamiento de planimetría, el estudio técnico especializado y el informe del IGM que fue posible por el aporte voluntario de diez zonas que tenía el centro poblado del municipio de Sorata; g) El aludido Gobierno Autónomo Municipal no tiene facultad legal para negar o impedir que la comunidad Yaurini, si así lo decide, forme parte del centro poblado del municipio de Sorata, en tanto cumpla con los requisitos exigidos por dicho ente edil; y, h) No era posible a través de la acción popular analizar la lesión al derecho de petición, precisamente por no ser un derecho de orden colectivo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Consta Informe Técnico-Legal US-DDLP 1341/2019 de 30 de agosto, elaborado por los profesionales III Técnico y Jurídico del INRA La Paz, con el visto bueno del Director de la misma entidad; en el cual, recomendaron excluir del proceso de saneamiento a la comunidad Yaurini las parcelas 001, 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 012, 013, 016, 017, 018, 020, 021, 050, 064, 068, 079, 080, 090, 093, 094, 106, 116 y 118 (fs. 17 a 22).

II.2.  Cursa providencia de 30 de agosto de 2019, suscrita por Eloy Poma Machaca, Director Departamental a.i. del INRA La Paz, que aprobó el Informe Técnico-Legal precedentemente señalado, y dispuso excluir del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, de la comunidad Yaurini del municipio de Sorata, los predios identificados y ordena la notificación a los interesados (fs. 23).

II.3.  Se tiene Resolución Municipal 0111/2019 de 19 de agosto, emitida por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata, que expresamente determinó en su artículo primero: “…Se RECONOCE que la Junta de Vecinos ‘ZONA ENTRE RÍOS’ de la ciudad de Sorata, pertenece a la jurisdicción territorial del municipio de Sorata, Provincia Larecaja del Departamento de La Paz, la presente disposición se emite a fin de que [la] mencionada Junta de Vecinos pueda gestionar la otorgación de su personería jurídica ante las instancia correspondientes” (sic [fs. 30 a 31]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante en representación de la comunidad Yaurini, denuncia que las autoridades demandadas lesionaron sus derechos colectivos a la identidad cultural, a la libre determinación, a la territorialidad, a la consulta previa y a la petición; toda vez que, aprobaron la Resolución Municipal 0111/2019 de 19 de agosto, reconociendo a la Junta de Vecinos “Zona Entre Ríos”, dando lugar a que se gestione por particulares la aprobación de la planimetría de dicha urbanización; la cual, se sobrepone a su territorio de parcelas individuales, colectivas y destinada a uso escolar, sin que exista consentimiento de su parte para formar parte de la mancha urbana del municipio de Sorata.

 

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Los presupuestos procesales de la acción constitucional diferentes a los del derecho procesal clásico

La SCP 460/2022-S2 de 7 de junio, al referirse a los postulados necesarios para la formulación de una acción popular, manifestó: “En el proceso constitucional, si bien se toma en cuenta principios y postulados de la teoría general del proceso, como bien lo señala Osvaldo Alfredo Gozaini, existen diferencias sustanciales en esos presupuestos, por ejemplo respecto a la acción en la teoría general del proceso, la legitimación en la causa supone solicitar al que pide una suerte de acreditación de la personalidad y del interés que reclama, en la causa constitucional; sin embargo, debido a las expansión del interés en la causa (derechos difusos, intereses colectivos, derechos de masas, acciones de grupo, etc.) se encuentra flexibilizado el cuadro de exigencias rituales.

El mismo autor señala que derecho de petición (de naturaleza constitucional) no se reduce a un asunto de consistencia jurídica del que reclama, porque la atención se dirige al asunto antes que a la persona. Es más importante lo que se pide que cuestionar el interés que tiene quien demanda la actuación jurisdiccional.

En la teoría general del proceso, la defensa técnica se conforma con la asistencia letrada de la parte, mientras que en lo constitucional se acompaña con un deber de cooperación entre partes para encontrar una solución justa y adecuada al conflicto. No hay estrictamente una lucha entre partes, porque la bilateralidad se atenúa con el rol social que tiene el juez o tribunal que se desenvuelve ante una controversia constitucional.

El proceso constitucional tutelar vela por el ejercicio de los derechos fundamentales y la supremacía constitucional; por ello, la norma procesal prevé tipos de proceso que tienen presupuestos distintos para cumplir diferentes finalidades; no obstante, si bien las instituciones del Derecho Procesal clásico, son asumidas en muchos procesos, otras deben adaptarse y hasta transformarse radicalmente para satisfacer los bienes jurídicos tutelados.

En palabras de Gozaini, la acción en el ámbito del derecho procesal constitucional es diferente a las tradicionales el proceso civil, por ejemplo la contradicción tradicional del proceso es reemplazada por el deber de cooperación entre partes para encontrar una solución justa y adecuada al conflicto, la bilateralidad se atenúa por el rol social del Juez Constitucional el proceso constitucional se resuelve protegiendo los derechos del hombre de las amenazas o agresiones directas o indirectas que el Estado o los particulares generan a través de sus actos; esto significa que, las alegaciones de las partes y las pruebas que presentan no condicionan de manera absoluta la función de la jurisdicción constitucional.

Las diferencias entre los postulados procesales de la teoría general del proceso con las del derecho procesal constitucional, no es nueva, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de sus fallos ha flexibilizados los presupuestos clásicos del derecho procesal; así como, la flexibilización de la legitimación activa en acciones populares, o en la pasiva en las de amparo constitucional, donde se concluyó que a falta de la segunda referida, no necesariamente provoca la denegatoria de una tutela, sino debe atenderse a la urgencia y tipo de la misma y si no se provoca indefensión, por ejemplo, respecto vías de hecho y la concurrencia de legitimación pasiva parcial (SSCC 0953/2006-R de 2 de octubre y 0537/2007-R de 28 de junio), cuando el colegiado se compone de muchos miembros también se admitió aquella (SC 0447/2010-R de 28 de junio), la posibilidad de plantear la demanda contra el cargo         (SCP 0402/2012 de 22 de junio) o la flexibilización a los plazos de caducidad a condición de la existencia de la posibilidad de un daño, inminente e irreparable; la eventualidad de modificar en acciones de amparo el petitorio u otorgar uno distinto al pretendido (SC 0365/2005-R entre otras), en procura de materializar la prevalencia de la eficacia material sobre cualquier formalismo extremo y el resguardo de los derechos fundamentales y la primacía de la Constitución y el bloque de constitucionalidad.

Consecuentemente, corresponde a las autoridades que ejercen jurisdicción constitucional, a tiempo de analizar los presupuestos procesales se los considere desde la óptica de las particularidades del derecho procesal constitucional, guiados por la premisa que las acciones de tutela buscan la protección de derechos fundamentales y la vigencia de la Constitución Política del Estado como Norma Suprema y no el cumplimiento de formalidades” (el resaltado es propio).

El mismo fallo constitucional sobre el principio dispositivo que rige en el derecho procesal clásico y que determina que los argumentos de la demanda y la respuesta limitan la competencia de la autoridad judicial manifestó que: “…en el caso particular de la acción popular, este criterio no puede ser aplicado de manera estricta, pues las facultades del juez constitucional no pueden limitarse por la demanda y la pretensión, de tal forma que si las autoridades en conocimiento de una acción popular consideran que para garantizar el derecho colectivo o difuso, independientemente del petitorio de las partes, pueden asumir uno distinto, a condición de que no represente perjuicio injustificado para la parte contraria, y guarde conformidad con la finalidad perseguida por el o los accionantes y la materialización de los derechos y garantías constitucionales” (el énfasis es nuestro).

III.2.  El derecho a la tierra y al territorio y la consulta previa como derecho de las naciones y pueblos indígenas para definir del uso de suelo sobre territorio

Sobre dicha temática la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que: “El art. 30.II.4 de la CPE, establece que las naciones y pueblos indígena originario campesinos tienen derecho a la libre determinación y territorialidad, complementado por el numeral 6 del mismo artículo que hace referencia al derecho a la titulación colectiva de tierras y territorios; finalmente en el numeral 10 del art. 30.II de la CPE, hace referencia al derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a ‘vivir en un ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas’.

Como se observa la Constitución hace un reconocimiento no solamente al derecho a la tierra, sino también al territorio, entendido como el espacio ancestral, donde se desarrolla la cultura, espiritualidad, historia y forma de organización social y política los pueblos indígenas, donde ejercen el control sobre los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Pero además, la Constitución Política del Estado reconoce la especial relación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos con la tierra y el territorio; reconocimiento que, además ya se encontraba en el Convenio 169 de la OIT, al señalar en el art. 13.1 que: ‘…los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación’.

En ese sentido, el mismo artículo del Convenio, en su numeral 2, de manera expresa sostiene que la utilización del término tierras debe incluir el concepto de territorios: ‘lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera’.

Dada la importancia de esta relación y de la ancestralidad del territorio de los pueblos indígenas, el art. 14 del referido Convenio señala que los Estados deben reconocer: ‘…a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes’.

En ese sentido, el art. 14.2 del Convenio 169 de la OIT, establece que: ‘Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión’ y, el numeral 3, señala: ‘Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados’.

(…)

También debe mencionarse al caso Yakye Axa vs. Paraguay, en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que los pueblos indígenas que hubieren perdido sus tierras por causas ajenas a su voluntad, no han perdido completamente sus derechos sobre sus territorios tradicionales, manteniendo su pretensión válida, pues: ‘los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y llevar a cabo sus planes de vida. (…) Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros’.

Así frente a un conflicto entre los derechos de los pueblos indígenas y la propiedad privada, la Corte se inclina hacia el reconocimiento de prioridad del derecho de propiedad comunal indígena, sin perjuicio de la indemnización que pueda corresponder al propietario de buena fe; aclarando sin embargo que: ‘Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos sobre los primeros’; pues los Estado pueden verse imposibilitados, por razones concretas y justificadas a devolver el territorio, supuesto en el cual, los pueblos indígenas tienen derecho a la ‘elección y entrega de tierras alternativa, el pago de una justa indemnización o ambos’, debiendo los pueblos participar en la elección de las tierras.

(…)

Por su parte, el art. 26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de manera expresa señala que:

‘1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.

2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de estas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate’.

Debe considerarse que las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en la mayoría de los casos, todavía habitan en su territorio o realizan actividades en él, aunque no tengan un asentamiento permanente en el territorio que vivieron sus antepasados y ancestros, siendo para ellos, la tierra no un simple bien o un medio de producción, sino parte de su vivencia, de su ser, de su existencia, concebida como una integralidad, la casa en la cual vivieron sus antepasados, el territorio que vio el comienzo de los tiempos, viviendo en comunidad con sus hermanos, plantas animales y otros seres a quienes se les llama ‘achachilas’, ‘Awichas’, ‘Waq’as’, etc.

Entonces, el hábitat de los indígenas, comprende no solo la tierra, sino también el territorio; es decir, abarca el espacio ancestral en la que desarrolla sus específicas formas de vida, donde se desarrolla su cultura, espiritualidad, su organización social y política, así como sus conocimientos en relación a los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones.

Ese espacio geográfico, es su casa grande, donde todas las cosas pertenecen a todos y a nadie en particular, bajo una comprensión integral, entonces su territorio, son sus ríos, cerros, montañas, cascadas, bosques, plantas, árboles etc., cada uno en su especie, están llenos de significados profundos sobre la cosmovisión de estos pueblos, para ellos el hábitat es el santuario, pues allí está su medicina, sus alimentos, lo que da vida, lo que mantiene y alivia el espíritu, es el principio y el fin, es su vida misma, en conexión con el ‘multiverso’ y aún después de la muerte sus ‘ajayus’ estarán allí, bajo otra forma de expresión, por ello deben ser preservados y respetados.

El territorio de las naciones y pueblos indígenas, es fundamental para su supervivencia y continuidad, por ello es que las diferentes normas internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconocen la importancia fundamental de los derechos territoriales indígenas, y la necesidad de garantizarlos y establecer los mecanismos necesarios para su materialización; pues, de no hacerlo, se atenta contra la existencia misma de estos pueblos.

Los pueblos indígenas tienen prácticas y concepciones propias, donde la propiedad de la tierra es compartida y heredada de generación en generación, con un valor de uso y no de cambio.  Es la casa grande, donde cada nación, pueblo y comunidad indígena tiene el derecho de usar, gozar, disfrutar y administrar un bien material o inmaterial, cuya titularidad pertenece a todos y cada uno de sus miembros y que es fundamental, como se tiene señalado, para la existencia misma del pueblo indígena.

Conforme a las normas antes referidas y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es evidente que los pueblos indígenas tienen derecho a la titulación de las tierras y territorios que tradicionalmente han ocupado; derecho que se extiende a los recursos naturales que se encuentran en los mismos. Para la materialización de este derecho tanto el Convenio 169 de la OIT, como la Declaración de las Naciones Unidas, establece que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para asegurar el reconocimiento de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas; reconocimiento que debe respetar ‘debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de las tierras de los pueblos indígenas de que se trate’ conforme señalar el art. 26.3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que ha sido glosada precedentemente.

Entonces, conforme a esta última norma, el reconocimiento de las tierras y territorios de las naciones y pueblos indígenas por parte del Estado debe respetar la forma de tenencia de los mismos, así como sus costumbres y tradiciones, sin que sea válido, por tanto, que se imponga una forma de tenencia ajena a su forma de vida, a sus costumbres, tradiciones y, en general a la forma integral en que concibe su territorio, menos aún efectuar divisiones en su territorio bajo la lógica occidental, como por ejemplo, la zonificación del mismo en área urbana y rural; pues ello, no responde a la forma en que tradicionalmente han manejado su territorio que, conforme se ha visto, no responde a la lógica  de cambio, sino al lugar donde desarrollan de manera integral todas sus actividades; lo que significa que, independientemente del carácter urbano o rural del territorio de las naciones y pueblos indígenas -que se reitera, se constituyen en delimitaciones ajenas a la propia cosmovisión de los pueblos indígenas- éstos deben desarrollar su cultura, historia y sus propias formas de organización social y política, ejerciendo el control sobre los recursos naturales y desarrollando todas sus instituciones.

Conforme a ello, los Estados deben tomar en cuentan la naturaleza de los derechos territoriales indígenas, que tienen un concepto más amplio y diferente, relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, siendo una condición el control de su hábitat para la reproducción de su cultura, desarrollo y planes de vida. Por ello, la misma Corte se inclinó por la prevalencia de los intereses territoriales indígenas por sobre los particulares o estatales, aclarando, empero que ello no significa que en todos los casos se de esta prevalencia, pues pueden existir razones concretas y justificadas que impidan devolver el territorio, supuesto en el cual, los pueblos indígenas tienen derecho a elegir y a que se les entreguen tierras alternativas, el pago de una justa indemnización o ambos.

Conforme a la concepción integral de territorio, se desprende que este derecho se encuentra vinculado con los derechos a la consulta previa, pues toda definición sobre el mismo necesariamente deberá ser consultada al pueblo indígena en cuestión conforme lo establecen los arts. 6 del Convenio 169 de la OIT, 19, 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y art. 30.II.15 de la CPE, el Estado está obligado a implementar procesos de diálogo de buena fe con los pueblos indígenas antes de adoptar medidas administrativas o legislativas concretas que puedan afectarles; más aún si se considera que el derecho a la consulta está comprendido dentro de la definición de territorio indígena originario campesino señalada en el art. 403 de la CPE.

Pero además, el territorio está vinculado con el derecho a la existencia libre de los pueblos indígenas y, en ese ámbito, con el derecho a existir libremente (art. 30.II.1 de la CPE); pues, como se ha señalado abarca el espacio donde desarrollan su cultura, espiritualidad, su organización social y política, así como sus conocimientos en relación a los recursos naturales y se despliegan todas sus instituciones; en síntesis, es el espacio donde ejercen la libre determinación y ejercen plenamente su identidad cultural.

En el marco de las consideraciones efectuadas precedentemente, el art. 3 de la LSNRA, bajo el nombre de ‘Garantías Constitucionales’, establece en el parágrafo III, que:

‘Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y originarias sobre sus tierras comunitarias de origen, tomando en cuenta sus implicaciones económicas, sociales y culturales y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el artículo 171º de la Constitución Política del Estado. La denominación de tierras comunitarias de origen comprende el concepto de territorio indígena, de conformidad a la definición establecida en la parte del Convenio 169 de la organización Internacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 de 11 de julio de 1991.

Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan en favor de los pueblos y comunidades indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconociéndoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.

El uso y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables en tierras comunitarias de origen se regirá por lo dispuesto en la Constitución Política del Estado y en las normas especiales que los regulan.

Las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas embargadas, ni adquiridas por prescripción. La distribución y redistribución para el uso y aprovechamiento individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente se regirá por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres.

En la aplicación de las leyes agrarias y sus reglamentos, en relación a los pueblos indígenas y originarios, deberá considerarse sus costumbres o derecho consuetudinario, siempre que no sean incompatibles con el sistema jurídico nacional’.

Por su parte, el DS 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, establece en el Capítulo II, sobre Disposiciones Comunes, aplicables a todos los procedimientos agrarios administrativos, en el art. 6, que: ‘La ejecución y cumplimiento de estos procedimientos será de estricta responsabilidad de los funcionarios públicos en sus distintas etapas y diferentes actividades, conforme la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales. Tales actividades deberán realizarse de manera compatible con la protección de la vida humana, el respeto a los derechos de los pueblos indígenas u originarios y campesinos, la propiedad pública y privada, la promoción de la equidad de género, la conservación del medio ambiente, los recursos naturales y la biodiversidad’.

Por otra parte, el art. 11 del DS 29215, establece que los procedimientos agrarios administrativos serán ejecutados solo en el área rural, añadiendo que los predios ubicados al interior del radio urbano de un municipio que cuenta con una ordenanza municipal homologada, no serán objeto de aplicación de estos procedimientos, bajo sanción de nulidad y que en los predios parcialmente comprendidos en áreas urbanas que cuenten con ordenanzas municipales homologadas, el saneamiento únicamente se ejecutará sobre la fracción del área rural.

La misma norma, en el parágrafo IV determina que para resolver la ampliación de un radio urbano que afecte a un pueblo indígena u originario, aparte de la coordinación con el INRA, el Concejo Municipal competente necesariamente deberá realizar una consulta previa, oportuna y de buena fe, por medios idóneos a los pueblos indígenas u originarios involucrados.  El resultado de esa consulta deberá consignarse en la resolución sobre la ampliación del radio urbano.

(…)

Conforme a lo anotado, la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, ya preveía normas que garantizaban los derechos de las ahora denominadas naciones y pueblos indígena originario campesinos en el marco de la Constitución abrogada y el Convenio 169 de la OIT, que fue ratificado por Bolivia mediante Ley 1257 de 11 de junio de 1991; Convenio que, conforme se ha señalado, establece el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas cuando se fueran a adoptar medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente, de conformidad al art. 6 del Convenio 169 de la OIT, así como los derechos a la tierra y territorio de los pueblos indígenas.

En ese entendido, si bien ni la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria aprobados por DDSS 24784 de 31 de julio de 1997 y 25763 de 5 de mayo de 2000, establecían que se debía consultar a las comunidades y pueblos indígenas sobre las medidas legislativas o administrativas que pudieran afectarles, y, concretamente, respecto a la ampliación del área urbana; sin embargo, el Convenio 169, ratificado el 11 de junio de 1991, conforme se ha señalado, ya tenía establecido este derecho y la obligación por parte de los Estados de efectuarla cuando se adoptaran medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente, como es el caso de la ampliación del área urbana; derecho que, como se ha visto, actualmente está previsto en el DS 29215, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria” (el subrayado y las negrillas son añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

En la causa en análisis, la problemática planteada se circunscribe a discernir si el Gobierno Autónomo Municipal de Sorata del departamento de La Paz, al realizar actividades administrativas destinadas a la aprobación de la planimetría de dichos terrenos que se sobreponen a la comunidad Yaurini, lesionó los derechos colectivos a la libre determinación, a la consulta previa, a la identidad cultural, a la territorialidad y a la petición; a tal efecto, el análisis se circunscribirá a verificar el proceso técnico administrativo de aprobación de la planimetría puede lesionar los indicados derechos; si la transferencia a particulares de algunos terrenos de la aludida Comunidad determina el cambio de uso de suelo; y, finalmente, si la acción popular puede restituir el derecho a la petición demandado.

De forma inicial, se tiene que la Resolución Municipal 0111/2019 de 19 de agosto, emitida por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sorata, que expresamente determina en su artículo primero: “…Se RECONOCE que la Junta de Vecinos ‘ZONA ENTRE RÍOS’ de la ciudad de Sorata, pertenece a la jurisdicción territorial del municipio de Sorata, Provincia Larecaja del Departamento de La Paz, la presente disposición se emite a fin de que [la] mencionada Junta de Vecinos pueda gestionar la otorgación de su personería jurídica ante las instancia correspondientes” (sic [Conclusión II.3]), per se, no constituye una restricción a los derechos colectivos de la comunidad Yaurini; debido a que, no desconoce, limita o restringe el derecho propietario de la parte accionante ni su derecho a libre determinación, a la consulta previa, a la identidad cultural y a la territorialidad, pues la sola asociación de personas para fines de urbanización no puede restringir tales derechos, máxime si el proceso de aprobación de planimetría no consiste únicamente en el levantamiento planimétrico de una determinada superficie, sino que involucra también aspectos legales y técnicos tales como el análisis del derecho propietario, la asignación de áreas privadas y públicas, previa acreditación del derecho propietario privado y la cesión para fines públicos, vías, áreas de equipamiento y otras; no obstante de ello, teniendo en cuenta que conforme al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular no puede restringirse al petitorio deducido por las partes, tomando en cuenta que los alegatos planteados en la demanda y en la audiencia de garantías, denotan que la pretensión y objeto de esta acción tutelar va más allá de la simple nulidad de la Resolución Municipal 0111/2019, y denuncian la falta de consulta a la comunidad Yaurini para que se pronuncien sobre el acuerdo o no para que su territorio forme parte del área urbana del municipio de Sorata, es deber de este Tribunal analizar esa problemática.

En ese orden de razonamiento, existe certeza que las parcelas 001, 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 012, 013, 016, 017, 018, 020, 021, 050, 064, 068, 079, 080, 090, 093, 094, 106, 116 y 118 de propiedad individual y colectiva de la comunidad Yaurini, fueron excluidos del proceso de Saneamiento Simple de Oficio que llevó adelante el INRA, dando lugar a que el territorio no tenga un uso agrario; no obstante, ello no puede significar que el mismo, por aquella determinación, sea catalogado para uso urbano, debido a la particularidad que existe sobre dicho territorio, al tratarse de una Comunidad Indígena Originaria Campesina; toda vez que, de manera previa a asignarse un determinado uso, es necesario que la comunidad sea consultada para que defina si desea formar parte de la mancha urbana o mantener sobre su territorialidad las formas particulares de su existencia.

Conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, el territorio es el espacio ancestral, el lugar donde las naciones y pueblos indígenas desarrollan su cultura, espiritualidad, historia, organización social y política; es el elemento donde surge el derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen; entonces, bajo aquella premisa no es posible que el Estado, en este caso las autoridades demandadas, pretendan aprobar una planimetría que afecte dicho territorio sin que con antelación se haga una consulta previa, libre e informada a los comunarios sobre su incorporación a la mancha urbana del municipio de Sorata.

La acción popular además de tener un carácter reparador es preventiva; ello, significa que antes que se pueda producir la afectación del derecho colectivo, el Tribunal Constitucional Plurinacional con el objeto de prevenir aquella lesión puede establecer ciertas obligaciones destinadas a evitar la vulneración del derecho colectivo a la libre determinación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC).

En el caso en particular, se puede advertir que el Gobierno Autónomo Municipal de Sorata con la cooperación del IGM y las personas que habitan ese municipio vienen realizando trabajos destinados a efecto de un levantamiento topográfico, actividad que no constituye vulneración a los derechos colectivos denunciados en la presente acción de tutela, pues no existe evidencia que se este afectando el territorio de la comunidad Yaurini; no obstante, aquella actividad podrá tornarse en una lesión a dichos derechos, si se realizan sobre el territorio de la indicada Comunidad; en el entendido que el mismo no puede ser afectado ni dividido bajo una forma de urbanización municipal; debido a que, ello sería modificar el uso que la mencionada Comunidad tiene sobre el aludido territorio.

Consecuentemente, este Tribunal considera necesario otorgar una tutela preventiva; en el entendido que, si las autoridades administrativas decidieran realizar un proceso técnico administrativo en ejercicio de su facultad para elaborar planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas (art. 302.I.6 de la CPE), e iniciar un procedimiento de aprobación de una planimetría que afecte el territorio de la comunidad Yaurini, tienen la obligación de realizar de manera previa una consulta libre e informada a las personas que conforman la misma, a fin de que ellas decidan de manera libre si desean que sus terrenos formen parte de la mancha urbana del municipio de Sorata o mantengan el uso que ancestralmente vienen dándole a su territorio; aspecto que impele a este Tribunal a conceder la tutela; toda vez que, se evidenció que existen actos administrativos destinados a la aprobación de una planimetría que puede afectar la superficie de propiedad de la comunidad Yaurini.

La protección al territorio de las comunidades por la vía de la acción popular y por parte de este Tribunal no es nueva; en la SCP 0284/2018-S4 de 18 de junio, en una problemática donde la Marka Sabaya de la Nación Suyu Jach’a Carangas del departamento de Oruro, reclamaba la afectación de su derecho propietario debido a la ampliación del radio urbano del municipio de Sabaya, el Tribunal Constitucional Plurinacional al constatar la sobreposición, determinó conceder la tutela solicitada ordenando que el referido Municipio cumpla con la consulta previa para la delimitación del radio urbano dentro del “Territorio Originario Campesino Pisiga”, precedente jurisprudencial que debe ser aplicado también al caso concreto.

Otro aspecto que es necesario puntualizar, es que si bien la parte accionante admite que al interior de su comunidad se realizaron transferencias de terrenos a personas ajenas a la comunidad Yaurini, las aludidas transferencias no determinan per se el cambio de uso de suelo, o la modificación de las relaciones que sobre dicho territorio tienen las personas; es decir, la venta de terrenos a personas que no forman parte de la comunidad no da lugar a que el predio se torne en urbano, o cambie el uso que ancestralmente tenía; debido a que, los nuevos propietarios deben estar conscientes que al adquirir un predio dentro de la comunidad Indígena Originaria Campesino (IOC), están obligadas a respetar los usos y costumbres que la comunidad, de forma tradicional, tiene sobre los sistemas de tenencia de la tierra, los cuales siguen vigentes, sin que ello signifique una limitación absoluta a su derecho de propiedad.

Consiguientemente, al ser evidente que el Gobierno Autónomo Municipal de Sorata se encuentra adoptando medidas administrativas como el proceso de aprobación de planimetría, susceptibles de afectar  directamente al territorio de la comunidad Yaurini, es necesario conceder una tutela preventiva a favor de la misma, determinando que las autoridades demandadas no pueden realizar actos, planes de ordenamiento territorial y/o de uso de suelos, como la ampliación de la mancha urbana sobre el territorio de la aludida Comunidad; sin embargo de ello, es posible efectuar dicha labor, únicamente a condición que la comunidad Yaurini muestre su consentimiento a través de una consulta previa, libre e informada, en el marco de la Constitución Política del Estado, precisando que la concesión de la tutela no significa la suspensión del proceso administrativo sobre áreas que no se sobrepongan al territorio de la parte peticionante de tutela, sino al territorio de la comunidad Yaurini. 

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 112/2022 de 30 de junio, cursante de fs. 104 a 108, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela impetrada, por la vulneración de los derechos a la libre determinación, a ser consultados y a la territorialidad; disponiendo:

a)  Ordenar al Gobierno Autónomo Municipal de Sorata del departamento de La Paz, no realizar ningún trámite administrativo o técnico de ordenamiento territorial, sobre la superficie de propiedad de la comunidad Yaurini; y,

b)  Precisar a las autoridades demandadas que cualquier regulación de suelos sobre los predios de propiedad de la comunidad Yaurini debe ser realizada a través de una consulta previa libre e informada.

2°  DENEGAR la tutela respecto a los derechos a la cultura y a la petición.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO